行政事业单位内部控制优化策略研究

梁铭坚

广东省佛山市南海区审计局 广东佛山

一、引言

随着社会经济环境越来越复杂，行政事业单位在行使职权、履行职责时遇到各种新问题和新情况，给单位造成不同程度的影响。行政事业单位为了尽可能规避内部管理风险，需要不断完善内部控制体系，探讨内部控制工作的优化策略，实现内部控制体系的规范化、科学化。

二、行政事业单位内部控制概述

行政事业单位内部控制的主要目的是规范内部运行，防止权力滥用。通过全面有效的内部控制体系建设，实现高效的公共服务和内部治理，全过程监督和管控各项业务，包括不相容岗位相分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、会计控制、信息内部公开等，并对内部控制建设相关经验和问题进行梳理、总结和评价。

行政事业单位内部控制体系建设的原则，主要包括以下内容：①全面性原则。行政事业单位内部控制活动要贯穿每一项业务工作，全体工作人员都要积极参与，实现全面管控；②重要性原则。行政事业单位内部控制要突出重点，严格把控关键岗位、关键人员、重大事件和重大经济活动的内部控制，避免内部控制体系建设中的重大风险；③制衡性原则。行政事业单位推进内部控制建设，需要各科室、各岗位之间相互监督、相互制约，避免各种风险问题；④适应性原则。行政事业单位开展内部控制体系建设，应该落实国家治理现代化的相关要求，兼顾当地实际情况和内外部环境，构建与实际情况相契合的内部控制体系。

三、行政事业单位内部控制存在的问题

当前，大多数行政事业单位基本建立了内部控制制度，组建了内部控制领导小组、实施工作小组和评价监督小组，相关负责人参与内部控制体系的建设和具体实施工作，并取得了初步成效。单位业务层面的内部控制机制也基本合理，形成了基本完整的预算管理制度、资产管理制度和收支管理制定。然而，在工作实践中还存在以下几个方面的内部控制问题。

1.内部控制体系需要完善

行政事业单位内部控制体系建设还处于探索阶段，组织架构还不够完善，没有充分落实决策、执行、监督之间相互分离的要求，尚未形成独立的内部评价和监督机制。对部门管理、职责分工、业务流程的监控不到位，无法实现相互制衡。

同时，内部控制工作机制不够完善。虽然行政事业单位成立了风险防范工作小组，但是风险识别、风险评估和风险应对的能力不足，影响了内部控制工作效果。关键岗位和关键人员的责任落实不到位，存在一人多岗、混岗的现象，各岗位之间缺乏有效的监督和制约，容易出现违规行为，存在较大的风险隐患。

另外，缺少专业技术人员，信息系统维护和运行的资金投入不足，无法及时上传、签批经济活动相关的凭证和文件，造成内部控制信息化建设滞后。

2.业务内部控制的规范性不足

（1）预算业务控制不规范。部分行政事业单位的预算管理工作方法较为落后，预算管理制度落实不到位，各科室之间缺乏协调与配合，导致预算编制内容不全面，缺乏科学性和准确性，预算编制与实际工作计划无法紧密衔接。同时，缺乏完善的预算调整机制，导致预算调整的随意性大，降低了预算的严肃性和约束力。

（2）收支业务控制较为粗放。各项预算收入业务与预算指标脱节，没有对收支业务进行精细化管理，收支业务管理细则落实不到位。同时，部分支出业务不符合政策要求，存在一定风险隐患。

（3）政府采购业务控制不足。行政事业单位的政府采购业务控制不够全面，采购物品或设备的专业性较强，而内部控制工作人员的业务能力存在短板，也没有安排专人负责相关资料的归档管理。

（4）资产管理控制不到位。部分行政事业单位对资产管理的认知存在一定偏差，资产管理控制不严格，存在资产浪费的现象。另外，一些行政事业单位的资产配置不合理，利用效率偏低，缺乏信息化、动态化的资产管理手段。

3.内部控制评价与监督不到位

行政事业单位内部控制评价体系不健全，存在内部控制评价内容不合理、依据不统一、方法不合适等现象，降低了内部控制评价的有效性。同时，在内部控制监督方面也存在不足，没有设置独立的内部控制监督机构，监督流程也不够规范。

另外，部分行政事业单位不重视外部监督，未能对内部控制问题进行有效的查漏补缺，导致行政事业单位内部控制存在较大风险。

四、行政事业单位内部控制的优化策略

1.建立健全内部控制体系

（1）建立科学合理的内部控制组织架构。行政事业单位内部控制组织架构是内部控制体系的重中之重。要从顶层设计的角度，不断完善行政事业单位内部控制体系，明确各层级机构设置、职责权限、工作流程及相关制度，依照定职责、定机构、定编制的原则，完善各部门岗位设置。

（2）完善工作机制。结合实际制定内部控制细化制度，包括集体决策议事制度、问责制度、定期轮岗制度、资金管理制度、政务公开制度等，做到内部控制有据可依、有章可循。提升内部控制制度的执行力，落实各项程序，对重大决策、重大事项、重要人员任免及大额资金支付业务要集体研究决定，完善分级审批授权制度，根据审批权限和级别进行限制，对于专业性、技术性较强的重大事项要进行专家论证、技术咨询和决策评估。

另外，要健全风险评估制度，构建完善的风险管理机制，细化风险评估方案，采用科学合理的风险分析方法评估风险，采用风险规避、风险降低、风险分担等应对措施，有效识别、评估和应对各类风险。

（3）内部控制关键岗位落实责任制。行政事业单位需要进一步落实内部控制关键岗位的责任制，形成环环相扣的责任落实链条。实施定期轮岗制度，确保不相容岗位相分离，实现关键岗位轮岗的规范化和制度化。加强对关键岗位和关键人员的培训和奖惩，促使关键岗位人员能够高效规范地开展工作。

（4）规范财务控制与协调。行政事业单位应该配备专业的财务人员，通过多种渠道引进财务人员，构建岗位层级清晰、职责明确的财务内部控制体系，做好财务人员的培训和定期轮岗工作。

同时，还要加强财务部门与业务部门的信息沟通，定期开展必要的信息核对，实现重要经济活动信息的共享。具体来说，可以组织召开内勤会、报账员工作会等，宣传财务制度和财经纪律；还可以采用通报方式，共享重要的经济活动信息；定期开展财务检查活动，对国有资产进行全面盘点，提高会计信息质量。

（5）加强内部控制信息化建设。运用现代信息技术加强行政事业单位内部控制，实现行政事业单位内部控制体系的系统化和信息化。

首先，加大资金投入力度，采用外部采购和内部研发相结合的方式，搭建信息平台，实现财务信息与业务信息的共享，提高工作效率。

其次，利用信息化手段部署功能全面的应用程序，将内部控制理念、内部控制流程、内部控制方法融入信息平台，推进行政事业单位内部控制信息化建设。

2.规范预算业务控制

（1）落实预算编制管理责任。行政事业单位需要落实预算编制管理责任，全面做好基础调研工作，了解经费预算、决算中存在的问题及原因，结合单位的实际情况编制预算，进一步规范预算编制流程，确保预算编制的科学性和合理性。

（2）强化预算业务控制。首先，注重预算编制控制，遵循“稳妥可靠、量入为出、收支平衡”的原则，优化预算支出结构。

其次，优化预算批复控制。成立预算业务归口管理部门，明确预算批复工作责任，进一步规范预算批复流程，如图1所示。

图1 预算批复控制流程

再次，加强预算执行与调控。在对预算指标进行逐层分解之后，要将各指标落实到各职能科室，做好预算下达控制。按照预算项目统筹资金，明确预算追加发起的条件，规范预算调整程序，优化预算执行控制和追加调整控制，及时反馈预算执行结果。

最后，强化预算绩效管理。开展预算绩效评价工作，全方位考核预算资金的使用效益，及时发现预算执行中存在的问题，以此作为预算编制和执行的调整依据。

3.强化收支业务管控

（1）加强收入管控。行政事业单位要规范收入管控，对各项收支进行归口管理和核算，确保所有收入及时全额纳入单位账户，严禁“小金库”或“账外账”现象。严格执行“收支两条线”，规避和防范“坐收坐支”现象。另外，要规范票据管理和监督，实施专人、专账、专柜管理，做好票据保管、领用、登记、核销等相关工作。

（2）注重支出管控。行政事业单位应该根据内部控制制度，对各项业务支出实施归口管理，优化事前审批授权和事后监管的支出控制模式，规范各项支出业务的分级审批、分额度审批和逐项审批流程。全面做好支出票据的审核管理与控制工作，完成支出分析和报告。

4.完善采购业务管控

政府采购业务是行政事业单位违规违纪问题的高发区，需要采多措并举，不断推进政府采购业务的规范化和合理化。

（1）严格履行采购程序。行政事业单位需要增强政府采购意识，按照规定切实履行政府采购程序，规范有序地开展采购业务。

（2）加强政府采购管控。根据“先预算、后计划、再采购”的流程，编制政府采购预算和采购计划，实施政府采购归口管理，选择合适的采购形式。对具体经办人员进行采购业务培训，确保政府采购流程的规范性。

（3）加强采购验收管理。要转变“重采购、轻验收”的观念，加大采购验收力度，依照采购合同的相关条款，由专门的验收小组协同技术专家，共同完成采购验收任务，并出具验收合格报告，由专人做好采购业务的资料保存、归档及备查工作。

5.加强资产管控

资产是行政事业单位正常履行职责、开展各项业务活动的物质基础。行政事业单位需要加强资产管理，开展资产管理培训工作。设立资产管理岗位，明确资产管理相关职责和权限。同时，做好资产配置和调控工作，提高资产使用效率，减少和规避资产浪费或闲置的现象。定期做好资产清查工作，规范资产处置流程，确保资产完整与安全。另外，利用信息系统进行资产管理和动态监控，提高资产管理的信息化水平。

6.完善内部控制评价与监督

（1）加强内部评价与监督。行政事业单位需要结合实际情况，选择访谈、实地观察、证据检查、穿行测试等方法，规范内部控制评价与监督工作，及时发现内部控制存在的缺陷和不足，有针对性地进行调整和改进，并将整改报告反馈给评价与监督小组。

（2）完善外部评价与监督。充分发挥财政部门、审计部门的外部监督作用，加强对行政事业单位的专项检查和日常监督，督促各单位及时整改内部控制缺陷。

五、结语

综上所述，行政事业单位内部控制是一项重要的内部管理工作，应当结合实际情况，构建科学合理的内部控制体系，加强收支业务、采购业务管控，优化资产管理机制，强化内部控制评价与监督，提升内部控制水平，促进行政事业单位稳定发展。