财政性高等教育经费投入调节机制研究*——以江苏省为例

徐佳佳 熊筱燕 张鹏鹏

南京师范大学 江苏南京

一、引言

“十三五”以来，江苏省在教育经费管理方面取得了较大进步。目前，江苏省已经建立了较为成熟的高等教育经费保障机制和生均定额拨款机制，生均定额的财政拨款标准已经在全省范围内实施。但是如何对财政性高等教育拨款实施动态调整，提升教育投入的效益，仍然缺乏一套合理的机制。本文围绕“十四五”时期江苏省财政性教育经费投入调节机制展开研究，提出改进保障性经费拨款机制，设计发展性经费投入调节公式，并提出相关保障措施。

二、江苏省财政性高等教育经费投入模式评价

1.财政性高等教育经费投入模式分析

目前，江苏省主要基于“生均拨款+专项拨款”的机制，决定各高校拨款经费的总额。前者侧重于维持高校正常运转，后者则主要用于支持高校专项工作和特定的项目建设。因此依据经费使用的用途，可以分为保障性经费与发展性经费两部分。

（1）保障性经费的生均拨款模式。在生均拨款模式中，主要通过生均拨款总额与学科、学历折算系数相乘，核算各高校所需的保障性经费。其中，各类学科和不同学历的折算系数如表1和表2所示。

表1 学科折算系数

表2 学历折算系数

（2）发展性经费拨款模式。近年来高校财政投入的一个明显特征，是以专项经费为主的财政发展性资金占所有资金的比例持续提高，为高校在人才引进、实验室建设等提供了有力支撑。

专项经费的拨付流程大体为：上一年度高校向主管部门提交申请，主管部门对各个高校申请的专项经费进行汇总，并对高校所提交的需求报告、证明材料、实施计划等进行审核，审核通过的项目报送至财政部门。财政部门按规定进行评审，并将有关意见反馈至主管部门和各个院校。学校根据财政部门及主管部门的反馈意见，修改专项经费预算后再提交至财政部门。财政部门再次审核后编入年度预算，经地方人大批复后拨付经费。

2.财政性高等教育经费投入模式存在的问题

（1）保障性经费投入模式。江苏省对于高校的保障性经费拨款模式，虽然已逐步建立了动态调节模式，但是仍然存在以下问题：①在校生人数为主要参数，忽视办学质量。高校很可能为了获得更多的财政拨款而扩大招生规模。②学科划分不够细化，忽视专业特性。江苏省现行的财政拨款公式中的“学科”，指的是学科大类，没有细化专业类别的拨款系数，无法体现各个高校的专业优势。③生均拨款制度较为简单直接，忽略绩效导向。目前的生均拨款制度并未引入绩效因素，无法有效评价财政性教育经费的使用效果。④未能解决教育经费分配不均的问题。使用统一的拨款标准，不利于综合实力不强的学校。

（2）发展性经费投入模式。目前，江苏省的发展性教育经费投入仍然以高校申请、财政核定为主，这种方式存在以下问题：①核定方式不够公开透明。相关部门未公布具体的指标体系，经费分配不够公开透明。②绩效导向性仍旧较弱。虽然大部分项目需要进行绩效考核，但真正贯彻实施的较少。有些项目即使实施了绩效考核，但绩效考核结果并未与下一年的拨款经费挂钩。

由此可见，江苏省当前的财政性高等教育经费拨款模式，在绩效导向、预算管理和绩效考核等方面存在一些问题。随着专项教育经费在教育投入中的占比逐渐提升，滞后的绩效评价体系无法满足相关要求。

三、基于绩效评价的财政性高等教育经费投入调节机制构建

本文将江苏省财政性高等教育经费投入，分为保障性经费投入和发展性经费投入，对两类经费分别采用不同的计算方式。用公式表示为：

其中，TI为财政性教育经费总额；SI为保障性经费投入，用来保证高校的正常运转，主要包括生均拨款总额及基础保障项目；DI为发展性经费投入，通过各高校相互竞争的方式获得的教育经费，包括重点支持项目和绩效奖补项目。

1.保障性经费投入调节机制构建

本文构建保障性经费投入调节机制的思路，主要是在生均拨款的基础上引入绩效因素，本年预算的保障性经费投入总额减去上年已投入总额，增加的这部分经费用于绩效奖励，对各高校进行绩效评估后，依据绩效水平进行分配。

其中，A为当年保障性经费预算变动额（一般考虑正值）；G表示当年保障性经费预算投入额；L为上年生均拨款模式下的实际拨款额。

其中，A′为加入绩效因子调整后的变动额；C表示独立第三方的绩效打分得分。

即：某高校当年实际得到的保障性经费=上年生均经费拨款额+某高校基于绩效评价得到的增加额。

如图1所示，上述调节形式主要考虑到保障性经费投入冗余等问题，因此加入绩效因子进行调整。

图1 基于绩效评价的保障性经费投入调节机制

2.发展性经费投入调节机制构建

（1）绩效指标体系的确定。通过梳理相关研究，本文总结出一套全面考虑高等教育产出的指标体系。利用关键绩效指标法，将最能反映高校发展情况的4个维度确定为一级指标，经过计算，最终选定教学、实践、科研、人才培养为一级指标；对这4个指标进行因素分析，选取生均数、人均数等指标获取二级因素指标，最终确立绩效指标体系，如表3所示。

表3 发展性经费的绩效指标体系

（2）各项绩效指标权重的确定。本文结合层次分析法与专家打分法，确定各项绩效指标的权重比例。设计了一份1—9标度法的调查问卷，邀请行业内的专家来判断以上指标的重要性。再结合数据，根据层次分析法得出相应指标的权重。

本文共邀请了18位有关专家，其中有6位研究方向为教育财政的专家、7位会计专家、5位高校一线研究生导师。为确定各类指标的重要程度，本研究选用专家打分法中的等级评估方法，将18位专家的打分结果运用均值计算法计算平均值，从而获得一级指标判断矩阵X和二级指标判断矩阵A、B、C、D。一级指标的权重如表4所示。

表4 一级指标的各项指标值

依据上述方法构建二级指标的判断矩阵，最终得出江苏省财政性高等教育经费的绩效指标权重值，如表5所示。

表5 财政性高等教育经费的绩效指标权重值

（3）确定高校绩效拨款系数。由于各高校的体量存在较大差异，本文将上述绩效评价结果作为绩效系数考虑。将二级指标权重进行归一化处理，X表示归一化后的评价结果分数，W 表示各项指标的权重，S表示折合学生人数。因此，高校绩效拨款系数R可表示为：

江苏省进行基于绩效评价的财政性高等教育经费投入调节机制构建，主要为了提升财政性高等教育经费分配的科学性。所以，在进行发展性经费投入时，需要对各高校的绩效拨款系数R进行归一化处理，归一化处理后的绩效拨款系数适应性更强，也能够突出校际差异的绩效导向性。

（4）确定负绩效拨款系数。负绩效评价主要是依据盘活存量资金的理念，判断某高校的年末财政拨款结余、结转资金规模与财政安排规模是否超过10%，将超过10%的高校编入负绩效指标之列，对经费进行相应调减。只有将未完成的目标或任务也加入进绩效评价，才能提升绩效评价效果。如果高校的年末财政拨款结余、结转资金规模与财政安排规模之比为K，则负绩效指标拨款系数U的计算公式为：

（5）发展性经费投入调节公式。根据上述计算过程，得到绩效系数、负绩效系数，在现行模式或者政策下，对高校能够获得的全部发展性经费进行调整，具体公式为：

四、相关保障措施

1.加强绩效评价

科学合理的绩效评价是高等教育财政经费的调节基础，因此需要不断改进高校绩效评价体系。首先，制定合理的绩效指标，确定指标权重。其次，在进行绩效评价时，保证做到公平、公正、公开，并及时披露相关结果，接受各方监督。最后，合理运用绩效评价结果，确定财政性教育经费调节系数，高校要根据具体绩效情况不断改进教学和科研工作，提高综合竞争力。

2.建立高校数据库

目前，虽然正在推进高校信息公开工作，但是由于信息公开不全面、标准不统一、数据过于零散，导致高校绩效评价的支撑数据收集困难，而高校数据库可以为管理者、社会公众提供更准确的数据、合理的指标、全面的评价角度。这不仅对高等教育经费调节机制提供了数据支撑，还为投入调节机制提供了反馈数据。在完成调节之后，根据高校数据库的反馈数据，能够获取调节机制的使用情况，及时进行改进，不断提升调节机制的合理性。

3.完善第三方评价制度

（1）加强监督管理。首先，第三方机构具有专业性、独立性等特点，开展教育教学评估，绩效评价报告对于政府相关部门和高校的决策具有重要的参考价值。其次，在经费的调节和拨款环节，第三方机构可以发挥监督作用。最后，第三方机构能对资金使用进行追踪，对高校预算执行效果进行监督。

（2）弥补自评价的不足。第三方机构开展了一系列高等教育评价活动，绩效评价结果在政府相关部门和高校中具有较高的认可度，为高校完善规章制度、改进工作流程提供了宝贵的经验。