我国教育强国战略的政策扩散研究

阎 琨 侯煜欣

(清华大学 教育研究院，北京 100084)

一、引言

百年大计，教育为本。教育事业是民族振兴和社会进步的重要基石，建设教育强国则是中华民族伟大复兴的基础。“教育强国”在我国提出已有20余年。 从1992年邓小平同志南巡讲话中强调了教育和科技对于经济强国的重要作用，到后续约10年间，福建、浙江、湖北等省份也在政府文件中陆续提出教育强省目标。2007年《教育部关于公布国家重点学科名单的通知》中首次提出“高等教育强国”概念(1)教育部．教育部关于公布国家重点学科名单的通知[EB/OL]．https://www.pkulaw.com/chl/9e9c659b0428c8eabdfb.html,2007-08-20/2021-11-08.。2010年在全国教育工作会议中，胡锦涛指出“加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进”，首次在国家层面明确提出“教育强国”战略(2)新华社．胡锦涛：在全国教育工作会议上的讲话(全文)[EB/OL]．http://www.gov.cn/ldhd/2010-09/08/content_1698579.htm,2010-09-08/2021-11-08.，并写入了当年发布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》(后文简称《规划纲要》)中。《规划纲要》成为首个提出“教育强国”战略的中央政府文件(3)新华社．国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[EB/OL]．http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm,2010-07-29/2021-11-08.。党的十八大以来，习近平总书记高度重视教育事业，形成了系统科学的新时代中国特色社会主义教育理论体系。在党的十九大报告中，习近平总书记提出了“优先发展教育事业”的方针，强调了“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”(4)新华社．习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL]．http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm, 2017-10-27/2021-11-08.，特别凸显了教育强国战略并梳理了其内涵，阐释了教育强国战略对于国家发展的重要意义。在党的二十大报告中，习近平总书记再次提出“加快建设教育强国”的发展目标，彰显了教育强国战略在党的新征程中的重要意义。

教育强国战略内涵广泛，涉及职业教育、终身教育等多个主题，包含了教育规模、教育质量、教育公平等多个维度，是我国教育领域的纲领性战略，也是我国教育改革和发展的核心理念与总体方向(5)教育部课题组．深入学习习近平关于教育的重要论述[M] ．北京：人民出版社，2019．156-157.。在《规划纲要》后的十余年间，中央与地方政府围绕教育强国战略及其内涵颁布相关政策文献一万余项。尽管教育强国战略有着极其重要的战略地位和极其活跃的政策实践，学界目前的主要关注点集中于政策的历史沿革、内涵解读与实施路径评估等方面，而政策的扩散过程却尚未得到深入研究。有鉴于此，本文将基于政策扩散理论、政策参照网络及关键词时序分析方法，对我国2010-2021年教育强国相关的12356份政策文献的扩散特征进行量化研究，以期对教育强国相关政策的制定提供科学依据，对于教育强国政策的后续研究提供借鉴和启发。

二、文献综述

教育强国政策提出后的十余年间广大学者展开了相关研究，其中起步最早、受到最多关注的话题为高等教育强国。自2007年相关口号提出后便有诸多学者针对这一话题展开讨论。早期研究主要探讨了高等教育强国的内涵、特征与意义(6)邬大光．建设高等教育强国的战略意义[J] ．教育发展研究，2008，(19)：6-10；马健生，黄海刚．试论高等教育强国的概念、内涵与特征[J]．国家教育行政学院学报，2009，(7)：35-39．。后续的研究关注点转移到高等教育强国的实现路径上，苏竣等结合世界各国数据分析比较了高等教育强国特征，探索了中国建设高等教育强国的路线图(7)苏竣，薛二勇．中国建设高等教育强国路线图研究[J]．中国高教研究，2010，(4)：11-16．，潘懋元论述强调了建设地方本科院校对于战略实现的重要意义(8)潘懋元．做强地方本科院校 建设高等教育强国[J]．井冈山大学学报(社会科学版)，2010，(1)：77-79．，瞿振元则提出了规模、结构、质量、效益、公平五个基本变量对于建成强大的高等教育体系的重要性(9)瞿振元．高等教育强国:本质、要素与实现途径[J]．中国高教研究，2013，(3)：1-5．。2017年十九大的召开掀起了关于高等教育强国的第二轮研究热潮，这一阶段的研究则更多地关注我国高等教育强国的历史逻辑(10)刘继青等．探寻高等教育强国的发展之路——中国高等教育现代化发展道路的历史与未来[J]．中国高教研究，2017，(1)：21-26;黄兴胜，黄少成．新中国成立70年来高等教育强国建设的历史逻辑与启示[J]．中国高教研究，2019，(12)：29-35+41．，对于新时代的高等教育强国内涵进行重新阐释(11)翁铁慧．加快推进“双一流”建设 努力建设高等教育强国[J]．中国高教研究，2019，(11)：1-4;王战军，常琅．研究生教育强国：概念、内涵、特征和方略[J]．中国高教研究，2020，(11)：13-18．。作为教育强国的重要组成部分及先行政策，高等教育强国的相关研究为教育强国的政策实践提供了重要参考。

继高等教育强国研究之后，教育强国研究相关研究逐渐兴起。在十九大之后，学界围绕教育强国内涵进行了较多讨论。刘自成、朱旭东等对于教育强国政策内涵进行了论述(12)刘自成．深入学习贯彻党的十九大精神 加快建设教育强国[J] ．教育研究，2017，(12)：4-13；朱旭东，李育球．新时代教育强国的新内涵建构[J]．重庆高教研究，2018，(3)：3-8．，陈宝生(13)陈宝生．认真学习贯彻全国教育大会精神 开启加快教育现代化、建设教育强国新征程[J]．人民教育，2018，(19)：7-10．、褚宏启(14)褚宏启．我们需要什么样的教育现代化与教育强国[J]．人民教育，2018，(20)：16-20．等人结合全国教育大会内容强调了教育强国的重要战略价值，分析了其具体内涵。童世骏在其专著中对于教育强国内涵进行了体系化论述，从公平而有质量的教育、高等教育内涵式发展、职业教育体系的完善、产教融合、民办教育体系、提升教育公平、建设教师队伍、教育的对外开放和终身学习阐释了教育强国的内涵(15)童世骏．建设社会主义教育强国研究[M]．北京：人民出版社，2019．27-29.。此外，张力等学者从教育强国的某一具体内涵出发，对城乡一体化发展(16)张力．城乡一体化发展是义务教育均衡发展的更高要求[J]．中国教育学刊，2017，(12)：3-5．、素质教育(17)陈如平．建设教育强国的鸿篇巨制——对习近平在全国教育大会讲话的全面解读[J]．中小学管理，2018，(10)：5-7．、教育信息化(18)雷朝滋．教育信息化:从1.0走向2.0——新时代我国教育信息化发展的走向与思路[J]．华东师范大学学报(教育科学版)，2018，(1)：98-103+164．、教师队伍建设(19)荀渊．新时代基础教育教师队伍建设的目标、内容与路径——基于《中国教育现代化2035》教师队伍建设内容的分析[J]．教师教育研究，2019，(2)：8-14．等方面展开研究。除却对政策内涵的分析，还有一些学者围绕教育强国政策实践展开研究。其中较多从政策工具视角切入，使用政策文本计量方法分析我国教育政策工具的选择与配置问题。但是政策工具研究主要关注点在于政策文件内容，并未关注到同样对政策实践的结果具有极大的影响的政策扩散过程。

政策扩散(policy diffusion)主要关注政策从文件发出到最终落地实施的中间扩散过程，探究其中的政府行为及其他影响因素。政策扩散理论从传播学、 社会学、 情报学等学科中衍生而来，在西方学者的积极推动下得到迅速发展并成为公共政策研究的重要内容。美国学者杰克·沃克(Jack L.Walker)将政策扩散界定为“政府采纳一个对它而言之前未实施过的某个新政策，无论该政策之前是否在其他地方被采纳过”(20)Jack L.Walker,“The Diffusion of Innovations among the American States,”The American Political Science Review 63, no.3(1969): 880-899.，被学界视作政策扩散研究的开端。美国学者劳伦斯·布朗(Lawrence A.Brown)和凯文·考克斯(Kevin R.Cox)对于政策扩散机制进行了总结，提出时间维度上的S曲线、空间维度上的邻近效应和“领导者-追随者”的层级效应三个扩散特点(21)Lawrence A.Brown and Kevin R.Cox,“Empirical Regularities in the Diffusion of Innovation,”Annuals of the Association of American Geographers 61, no.3(1971): 551-559.。查尔斯·石潘(Charles R.Shipan)及克雷格·沃尔登(Craig Volden)对于这一理论进行了拓展，提出了向早期采纳者学习、竞争模式、模仿大城市、上级政府强制的四种扩散机制(22)Charles R.Shipan and Craig Volden,“The Mechanisms of Policy Diffusion,”American Journal of Political Science 52,no.4(2008): 840-857.。国内相关研究起步较晚，朱德米率先引入政策扩散研究，对于国外相关研究进行述评并指出该理论对我国政策研究的重要价值(23)朱德米．公共政策扩散、政策转移与政策网络——整合性分析框架的构建[J]．国外社会科学，2007，(5)：19-23．。朱亚鹏总结了国外已有的全国互动模型、区域扩散模型、领导-跟进模型、垂直影响模型四个政策扩散模型(24)朱亚鹏．政策创新与政策扩散研究述评[J]． 武汉大学学报(哲学社会科学版) ，2010，(4)：565-573．。王浦劬提出了中国政策实践中的四种扩散模式，即 “自上而下的层级扩散模式”“自下而上的政府采纳模式”“同层级的区域/部门扩散模式”和“不同发展水平地区的跟进扩散模式”(25)王浦劬，赖先进．中国公共政策扩散的模式与机制分析[J]．北京大学学报(哲学社会科学版)，2013，(6)：14-23．。

文献计量方法是政策扩散分析的常用方法之一。黄萃、张剑等对于政策文献计量研究范式进行了系统梳理，详细阐述了政策参照网络分析及可视化方法，总结了扩散强度、扩散广度、扩散速度等政策扩散测算指标(26)黄萃等．政策文献量化研究:公共政策研究的新方向[J]．公共管理学报，2015，(2)：129-137+158-159.。文献计量分析方法能够清晰地用数据阐明政策扩散的过程，展现出政策实践过程中影响力较大的部门与文件，以及政策扩散的具体方向与过程，对于我国教育政策实践有重要意义，但是目前尚无针对教育强国政策的政策扩散研究，同时现有的教育政策领域的文献计量政策扩散研究亦未引入体系化的政策扩散测算指标，在系统性与整体性方面仍然存在较大研究空间。本研究采用文献参照网络和关键时序分析方法，针对我国2010年以来正式于政策中提出教育强国后的12356份相关政策文件进行计量分析并总结其政策扩散特征，为后续政策实践与相关研究提供可参考的结论。

三、数据收集与研究设计

(一)数据收集与整理

经过整理分析，本研究将学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、高等教育及教师队伍建设、教育信息化、教育公平作为教育强国政策核心关键词，依托于北京大学法律信息网(北大法宝)及各中央政府机构和全国31个省市自治区政府网站对于“教育强国”首次正式提出及之后的相关政策文献进行收集，并使用Google搜索引擎对于缺失文献进行补充。为确保政策文献的针对性，对收集到的政策文献进行了整理遴选，共得到2010-2021年间发布的12356件政策文献，其中中央文献754件，地方文献11602件。

(二)研究方法

基于沃克的定义，政策扩散是具体政策经验在不同政策颁布主体间扩散的过程。(27)Jack L.Walker,“The Diffusion of Innovations among the American States,”The American Political Science Review 63, no.3(1969): 880-899.政策文件是政策经验及颁布主体意志的具体体现，其参照关系、主题相关性较好地体现了这一政策经验的扩散过程。因此，本文基于文献计量研究使用政策参照网络和关键词时序分析方法对于已收集整理的政策文献进行研究，对于政策扩散的整体特征进行描绘，从政策扩散的强度、广度、速度、方向四个维度对于教育强国政策的扩散过程进行测量。

1.政策文献参照网络分析

文献参照网络分析能体现出政策的引用关系(28)Patrick Doreian,“A Measure of Standing of Journals in Stratified Networks,”Scientometrics 8,(1985): 341-363.。黄萃等人对于政策之间的显性引用模式进行了整理，总结了“根据、依据、遵照、贯彻落实、推进、参照、按照、废止、为准、其他”10种能够呈现政策文献之间显性关联的提示词(29)黄萃等．政策文献量化研究:公共政策研究的新方向[J]．公共管理学报，2015，(2)：129-137+158-159．。基于上述政策文献引用模式，本研究使用计算机程序基于12356件政策构建政策文献之间的参照网络，整理得到12471对参照关系。根据这一参照关系可以构建政策文献参照网络，采用Node XL(Network Overview, Discovery and Exploration for Excel)工具对于参照网络进行可视化展示如图1所示，图中单个节点代表一件政策文献，节点间的连线代表政策文献的参照关系，箭头由参照者指向被参照者，节点大小代表被参照次数的多少。图中最大的节点为《规划纲要》，共被参照874次，同时《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《中华人民共和国教育法》等均体积较大，构成了一个结构相对复杂的多中心的雪花型扩散网络。

基于政策文献参照关系可以得到政策颁布主体参照网络如图2所示，图中单个节点为一个政策颁布主体，属于同一个机构的政策文献合并为同一个节点，箭头由政策文献参照网络合并而来，从被参照机构指向参照机构，代表了政策扩散方向，箭头的粗细则代表了扩散频次的高低。其中深色节点代表中央机构，浅色节点代表地方机构。从图中可以看出从国务院到教育部的政策扩散活动最为频繁、频次最高，这与教育部是教育强国政策的核心职能部门有关。同时也可以看到国务院、教育部对地方机构有最强的扩散效果。

对于政策文献参照网络和政策颁布主体扩散网络的分析可以清晰呈现出政策文献与政策颁布主体之间的关联关系和影响效果，根据参照网络可以得到各节点的参照频次、被参照频次等指标进行计算，从而对于政策扩散的强度、广度、速度等指标进行测算。

2.关键词时序分析

政策参照网络分析的方法依托于政策文献之间的显性参照关系，主要体现了自上而下的政策扩散活动，难以体现出从地方到中央、地方与地方之间的扩散特点。因此本研究引入关键词时序分析作为补充，选取教育强国政策关键政策主题进行分析，人工挑选与政策主题高度相关的政策文献并按照政策在各颁布主体间的首次出现时间进行排列，构建关键词时序图，以反应相关政策在中央与地方各政策颁布主体间的扩散过程。

(三)政策扩散测度与描绘方法

本研究主要参考张剑等对于我国科技成果转化政策的政策扩散研究构建教育强国政策的政策扩散测度与描绘方法，针对教育强国政策扩散的强度、广度、速度和方向进行分析(30)张剑等．中国公共政策扩散的文献量化研究——以科技成果转化政策为例[J]．中国软科学，2016，(2)：145-155．。相关分析维度、分析重点以及指标如表1所示。

1.政策扩散强度(PDI, Policy Diffusion Intensity)

政策扩散强度代表了政策文献沿着各路径扩散的频次，使用被参照频次进行分析，分绝对强度(AI, Absolute Intensity)和相对强度(RI, Relative Intensity)。其中绝对强度统计了政策文献的扩散路径数，即该文献的累计被参照频次Ni，相对强度为绝对强度与网络中所有政策的总被参照频次Cit之比。

2.政策扩散广度(PDB, Policy Diffusion Breadth)

政策扩散广度代表了政策文献扩散目标的覆盖范围，通过参照该政策文献的机构数进行统计，分为绝对广度(AB, Absolute Breadth)和相对广度(RB, Relative Breadth)。绝对广度即为参照该政策文献的机构数Nj，相对广度为绝对广度与网络中所有涉及的政策发布机构总数Cjt的比值。

3.政策扩散速度(PDS, Policy Diffusion Speed)

政策扩散速度描绘了政策文献扩散活动中抵达目标的快慢程度，包括强度扩散速度(IDS, Intensity Diffusion Speed)和广度扩散速度(BDS, Breadth Diffusion Speed)。强度扩散速度为截止某年的绝对扩散强度Ni与政策颁布年数Yi之比，广度扩散速度为截止某年的绝对扩散广度Nj与政策颁布年数Yi之比。

4.政策扩散方向(PDD, Policy Diffusion Direction)

采用政策参照网络和关键词时序分析的方法对于我国教育强国政策的扩散方向进行分析，基于王浦劬等提出的自上而下、自下而上、同级扩散、跟进扩散四种模式对于教育强国政策扩散方向进行总结(31)王浦劬，赖先进．中国公共政策扩散的模式与机制分析[J]．北京大学学报(哲学社会科学版)，2013，(6)：14-23．，并对其具体特征进行总结。

四、数据分析

(一)政策颁布主体府际关系研究

基于政策发布频次与政策颁布主体参照网络，对于我国10年教育强国相关政策颁布主体特征进行分析，总结出经济发达地区政策扩散活动更活跃、颁布主体参照关系的明显层级性及合作发文行为日益频繁三大特点。

1.政策扩散活动的区域特性：经济发达地区更活跃

政策颁布主体的政策文献发布量反应了该主体在政策扩散活动中的活跃程度。对于中央政府机构及各省市自治区的教育强国政策发布量进行统计如图3所示(仅统计发文量大于10的中央政府机构，联合发文的政策针对每个发文主体单独计数)。从图中可以看出，教育部的发文活动最为频繁，共发布642件政策文献，而同层级的财政部、人社部、发改委也有较高的发文量，体现了财政资源、人力资源对于教育政策的重要性。从地方发文量分布可以发现我国地方政府的政策扩散活跃度呈现出极强的区域特性，政策活跃省份以东部沿海省份和中部省份为主，而西部地区活跃度则相对较低。按照国家统计局的区域划

分将地方机构合并为东部、中部、西部、东北部，对于2010-2016年和2017-2020年年均发文量进行统计得到图4，可以看出东部中部地区明显活跃于东北部和西部地区。政策扩散活动的活跃程度极大影响了区域政策实践的效果，经济不发达地区的政策活动需要干预和加强。

2. 颁布主体的参照网络：明显的层级性

基于已构建的政策颁布主体参照网络按照颁布主体层级进行整理得到图5，可以看出我国政策颁布主体之间存在明显的层级性，包括了从最高权力机关及政府机构(国务院、中共中央和全国人民代表大会)到中央各部委，从最高权力机关及政府机构到各省市自治区，及从中央各部委到各省市自治区的层级扩散行为。其中在中央各部委之间存在较为频繁的互相参照关系，而在个省市自治区之间则不存在参照关系。

3.合作发文行为：日益频繁

政策文献的形成、实施、扩散过程是政策颁布主体博弈的结果，在博弈过程中合作与冲突并存。而在中国的政策实践中存在不同政府部门联合行文这一特殊政策行为，对于该行为进行分析可以呈现政策文献颁布主体之间的合作网络，对于识别政府部门之间的合作模式，分析部门之间的合作和冲突关系有重要意义(32)黄萃等．政策文献量化研究:公共政策研究的新方向[J]．公共管理学报，2015，(2)：129-137+158-159．。对于收集到的754件中央政策进行分析，其中共有177件联合发文政策，联合发文占比为23.47%。对于联合发文数据进行逐年统计和分阶段统计如图6所示，可以看到中央政府机构在教育强国政策颁布上的府际合作行为日益频繁，年均联合发文率从2010-2016年的20%提升到了2017-2020年的27%。

基于联合发文部门数据进行统计，可以构建府际合作关系网络图如图7所示，其中单个节点代表一个中央政府机构，节点大小代表了该政府机构联合发文的频次，节点之间的连线代表了联合发文行为，连线越粗代表两部门之间合作关系越紧密。从图中可以看出，在教育强国政策的发布行为上，教育部、财政部、人社部、发改委四个部门之间形成了较为紧密的合作关系，且其中教育部与财政部的合作关系最为密切，体现出了教育财政在我国教育政策实践中的重要性。

(二)政策扩散强度分析

对于教育强国政策扩散强度进行分析，使用政策文献被参照次数Ni计算其绝对强度，使用Ni与网络中参照关系总数目Cit(Cit=12471)计算其相对强度，分析教育强国政策的扩散强度特征。计算得到68件绝对扩散强度不小于30的政策文献，其中中央颁布文件54件。扩散强度最大的10个文件如表2所示，以国务院、中共中央和全国人民代表大会为主，这与它们极高的行政等级有关。从文件类型来看，有3件规划/计划类文件(《规划纲要》《乡村教师支持计划(2015-2020年)》《教育信息化十年发展规划(2011-2020年)》)，3件法律类文件(《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》)。规划类文件是重要工作的整体要求及实施纲要，在《规划纲要》中我国首次正式提出“教育强国”，对于我国10年的教育强国任务进行了目标阐述和任务部署，高扩散强度表明了规划纲要的较好实施效果；法律类文件则是更为权威、具有法律效力的政策文件。高扩散强度文献中也有职业教育、基础教育、学前教育、高等教育等各领域的重要意见/决定类文件，覆盖到了教育强国内涵的各个方面。

对于绝对扩散强度大于30的政策文献按照颁布主体进行统计如图8所示。可以看到国务院、中共中央、全国人民代表大会等最高政府机构和教育部、财政部等教育强国政策直接关联机构均占有较大比重。值得注意的是，部分省市自治区中也出现了1-2件高扩散强度的政策文件，在地方区域内产生了较强的推动作用。

对于绝对扩散强度大于30的政策文献按照颁布年份进行分类统计，并可视化呈现其相对强度分布情况如图9所示。可以看到高强度政策的颁布主要集中在2010年和2015年前后，反映出我国教育强国政策实践近年对于大强度政策的需求。

中央颁布的绝对扩散强度不小于30的54件政策文献中共有7件规划类文件，4件法律类文件和43件意见/决定类文件，其中规划类文件平均扩散强度为201，法律类为242.25，而意见/决定类文件则为86.81，法律类和规划类文件远高于意见/决定类文件，且法律类略高于规划类文件。对于三类文件的具体强度扩散模式进行分析，选取《规划纲要》(扩散强度874)、《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(简称《发展现代职业教育的决定》，扩散强度510)和《中华人民共和国教育法》(简称《教育法》，扩散强度459)分析其扩散强度逐年变化情况如图10所示。可以看到《规划纲要》呈现出短期爆发式增长和长期小规模增长的特征，《教育法》则在10年间保持着绝对强度的整体平稳增长，在2009年、2015年修订后的两年呈现出增长小高峰，而《发展现代职业教育的决定》在发布后经历了约4年的爆发式增长，而后趋于平稳。三种不同的扩散模式是由于不同的政策属性造成的，规划类文件具有短期爆发式扩散和有效期内持续扩散的特性，法律类文件具有持久、平稳的扩散强度增长特点，而意见/决定类文件则往往在发出后得到各级政府的快速响应，呈现出爆发式增长，但是持续周期较短。

(三)政策扩散广度分析

对于教育强国政策扩散广度进行分析，采用政策文献被参照机构总数Nj作为绝对广度，采用Nj与参照网络中涉及的机构总数Cjt(Cjt=80)的比值作为相对广度，分析我国教育强国政策的广度扩散模式特点。

从政策类型角度进行扩散广度的分析，发现绝对扩散广度不小于10的99份政策文献中，有规划类文献7件，平均扩散广度为29.57，法律类文献4件，平均广度为29.25，约等于规划类文件，决定/意见类文献88件，平均扩散广度为18.26。针对不同类型文件的扩散广度特征进行详细分析，因扩散广度最大的文件在1-2年内便已达到峰值，逐年特征不明显，此处选择《教育信息化十年发展规划(2011-2020年)》(简称《教育信息化规划》，扩散广度为35)、《国务院办公厅关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》(简称《创新创业教育改革意见》，扩散广度为34)、《中华人民共和国民办教育促进法》(简称《民办教育促进法》，扩散广度为34)进行分析如图11所示，可以看到三类文件在颁布后的1-2年内都有较大的广度增量，但是法律类整体呈现出较为平稳的广度增长趋势，而规划类的扩散广度增加主要发生在发布后1-2年，在后续有效期内存在小幅广度增长，而意见/决定类则在发出后呈现出爆发式的广度增长，且发出3年后增长趋于停滞。广度扩散的整体规律与强度扩散类似，不同属性的政策文献呈现出了不同的扩散特点。

(四)政策扩散速度分析

在政策扩散强度和扩散广度分析的基础上，计算《规划纲要》、《教育法》和《发展现代职业教育的决定》三份文件的逐年强度扩散速度和广度扩散速度数据如图12所示。与扩散强度、扩散广度的特征类似，《教育法》的扩散速度较为平稳，而《规划纲要》和《发展现代职业教育的决定》两份文献呈现出了明显的速度下降特征，《规划纲要》在颁布后2年内有了较大的强度速度涨幅，2012年后强度扩散速度骤降，而其广度扩散速度则始终保持着下降趋势；而《发展现代职业教育的决定》的强度扩散速度在发布一年后达到峰值，于2015年后骤降，同样地其广度、扩散速度也始终保持着下降趋势，与《规划纲要》相比，《发展现代职业教育的决定》的强度和广度、扩散速度下降速度都更为迅速。综合来看，意见/决定类文献有着爆发式扩散、短效的特征，规划类文献有着爆发式扩散、相对长效的特征，而法律类文献则整体呈现出平稳、长效的特性。

(五)政策扩散方向分析

使用关键词时序分析的方法，针对教育强国内涵覆盖的特定政策主题挑选整理相关政策，根据政策扩散周期长度选择颁布年份/月份作为时间轴呈现各部委及省市自治区首次颁布相关政策的时间规律，以呈现同主题政策在不同机构间的创新扩散历程，并结合具体案例对我国教育强国政策“局部试点-全面推行”模式展开分析。

1.政策扩散方向

选取教育公平相关的“义务教育均衡发展”、高等教育中的“强基计划”、基础教育中的“减负”和“招生制度改革”四个政策主题进行关键词时序分析如图13所示。从图中可以看到，我国教育强国相关政策扩散存在王浦劬等提出的“政策全面铺开”和“政策局部地区试点-全面推行”两种自上而下的垂直扩散模式，而且水平方向上也同时存在同级扩散、跟进扩散两种扩散模式(33)王浦劬，赖先进．中国公共政策扩散的模式与机制分析[J]．北京大学学报(哲学社会科学版)，2013，(6)：14-23．。义务教育均衡发展和强基计划均呈现出中央政府机构率先提出，地方跟进扩散的自上而下“全面铺开”扩散特点，且义务教育均衡发展的政策也在中央政府机构之间进行了同级扩散，2010年中共中央国务院在颁布的政策中提及后，于2011、2016、2017年被不同的中央政府机构再次提及。而基础教育中的减负政策、招生制度改革政策在政策实践中均先由地方进行试点，再由中央颁布相关政策大规模执行，体现出了“局部地区试点-全面推行”的自上而下扩散特点，其中减负政策先陆续在浙江、安徽等地推行，2018年中央多部门联合发文后在全国多个省份爆发式扩散，而招生制度改革政策也体现出了类似特点。此外，在地方政府机构的同级扩散活动中，出现了跟进扩散模式，经济较为发达的东部中部省份在政策扩散活动中排序大多较为靠前，而西部省份则较为靠后。但这一跟进扩散模式在教育强国的政策扩散中并不足够明显，如基础教育的减负政策中北京市、上海市、广东省等的相关政策颁布均较为靠后，这可能与教育政策的公共性以及区域针对性有关。

2.教育政策的“局部试点-全面推行”模式

地方试点-中央采纳是我国较为常用的一种政策推行模式，王浦劬等认为“政策局部地区试点-全面推行”是我国政策扩散的基本路径(34)同上．，杨正喜将其形容为一种波浪式层级吸纳扩散模式，强调了该模式可能带来的爆炸式全国范围扩散结果(35)杨正喜．波浪式层级吸纳扩散模式：一个政策扩散模式解释框架——以安吉美丽中国政策扩散为例[J]．中国行政管理， 2019，(11)：97-103．。教育强国政策中招生制度改革、产教融合、控辍保学等政策均属此类扩散模式。此处选择控辍保学相关政策进行深入分析如图14所示。早在2005年教育部与国家民族事务委员会颁布的《关于进一步做好民族地区寄宿制中小学管理工作若干问题的意见》中便已强调了控辍保学工作的重要性，但这份政策文件主要关注民族地区。该政策在2010-2016年间主要在广西、福建、青海、重庆等地区进行局部试点，而2017年国务院颁布相关政策文件，并在2年内快速扩散至全国10余个省市自治区。2017年前的相关中央政策文件主要关注民族地区、留守儿童、流浪儿童，而2017年国务院办公厅发布的《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》中，“控辍保学”成为了面向全体义务教育对象的政策，这一过程体现了我国政策扩散中普遍存在的“局部试点-全面推行”模式。

同时，《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》相较于早期的中央“控辍保学”相关政策文件，提出了如“义务教育入学联控联保”“促进农村初中普职教育融合”“建立健全学习困难生帮扶制度”等具体控辍保学措施。以其中“建立健全学习困难生帮扶制度”为例， “控辍保学”工程中对于学困生的关注最早出现在宁夏回族自治区2007年《关于义务教育均衡发展行动计划的通知》中：“把控辍保学重点放在对学习困难学生的转化上，高水平、高质量普及九年义务教育。”这体现了“局部试点-全面推广”模式中微妙的政策互动过程，局部试点并不只是落地措施、看效果，试点过程中各地的有效政策探索也将通过自上而下传播路径，成为全面推行时的政策细节补充。

值得关注的是，2017年中央相关政策文献发布后，地方政策扩散活动活跃度明显上升，次年教育部发布了《关于学习推广青海经验进一步做好义务教育控辍保学工作的通知》文件，推广了青海省控辍保学工作经验，又带来了较为活跃的政策扩散活动，体现了中央发布文件及推广地方经验对于政策扩散活动的重要性。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本研究采用政策参照网络及关键词时序分析的方法，对我国自2010年于《规划纲要》正式提出“教育强国”战略以来的12356件教育强国相关政策文献进行了计量研究，测算了政策颁布主体府际关系、政策扩散强度、扩散广度、扩散速度与扩散方向等指标，对于我国教育强国政策的颁布与扩散行为进行了系统性的描绘。主要研究成果包括：

通过对于政策文献颁布主体进行分析，发现教育部是教育强国政策中最为关键的中央政府机构，同时财政部、人社部、发改委也扮演了重要角色。而地方政策活动呈现出了较强的区域特性，东部和中部地区政策活动明显频繁于西部与东北部地区，经济不发达地区的政策活动需要进行干预和加强。从府际关系研究结果来看，政策颁布主体间存在最高行政机构-中央部委、最高行政机构-地方政府、中央部委-地方政府三条明显的自上而下路径，同时中央各部委之间存在较为密切的互相参照关系与联合发文关系，且联合发文关系日益频繁，其中以教育部、财政部、人社部和发改委四部门之间的合作最为紧密。

从扩散强度来看，强度最大的政策文件为《规划纲要》(扩散强度874)、《发展现代职业教育的决定》(扩散强度510)和《教育法》(扩散强度459)，强度最高的10份文件在职业教育、学前教育、基础教育、高等教育等各领域均有覆盖，体现出我国教育强国现有政策的全面性与均匀性。但是高强度政策主要集中在2010年及2015年前后，近3年的高扩散强度文献较少，需要加以关注。

综合扩散强度、扩散广度、扩散速度三个指标对于规划类、法律类、意见/决定类文件的扩散特征进行描绘，发现法律类政策文件具有扩散速度平稳、扩散强度和广度持续缓慢上升趋势的特征；规划类文件在发布后出现爆发式的扩散强度和广度增长，后续的缓慢增长贯穿了整个文件有效期，其扩散速度则在短期上升后呈现出急剧下降的趋势；意见/决定类文件则在颁布后的2-3年内出现强度和广度的爆发式增长，而后基本趋于峰值不再增长，其扩散速度变化特征与规划类文件类似，但是速度下降得更快。结合三种不同属性政策的扩散特点在政策实践中组合运用，将法律类政策文件作为强制性、基础性政策原则，使用规划类文件对于长期政府工作进行规划部署和推动，使用决定/意见类文件持续刺激政策扩散活动，同时对于长期性政策文件进行补充成为了较为有效的政策实践模式。

使用关键词时序分析方法对于教育强国政策扩散方向进行分析，印证了在教育强国政策中存在广泛的自上而下(包括“全面铺开”模式和“局部试点-全面推行”模式)、同级扩散和跟进扩散三种扩散模式，并对于教育强国政策的扩散特征进行了总结，体现出了政策扩散过程中的政府机构主体性以及各级政府机构之间的复杂动态互动过程。

(二)政策建议

关注不同区域的政策扩散活跃度。研究发现西部地区政策文件数目明显低于东部和中部地区，且除了针对西部地区的相关政策外，西部地区的政策扩散活动较为滞后。教育公平是教育强国政策的重要内容之一，2021年《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中亦提出“促进公平和提高质量，推进义务教育均衡发展和城乡一体化”。政府力量是推动教育公平最为关键的力量，而政策文件则是最为有效的推手。通过针对性行政指令，提升西部地区政策扩散活跃度，加强西部地区政策扩散创新能力，将对于教育公平的推进有促进作用。

关注各类政策之间的协同性，完善政策监控机制。研究针对不同类型政策文件的扩散特征进行了分析和总结，提出规划类、法律类、意见/决定三类政策之间应该互相协同，相互嵌合，和监控相应。目前我国已基本形成各类文件互相补充的政策体系，但是这一政策体系尚缺乏相应监控机制，也存在如《职业教育法》、《教师法》历经10余年才再次修订等问题。未来的政策实践中应引入过程导向的政策扩散监控机制，与对于结果指标的监控过程互相配合，对各地政策实践进行调控，同时也更为及时地进行相关政策补充，完善政策体系。

持续落实“局部试点-全面推行”政策扩散模式，加强自下而上的“吸纳-辐射”政策扩散模式。本研究详细分析了“控辍保学”政策的“局部试点-全面推行”模式，指出这一模式能够引发自下而上的政策细节补充，同时也能通过地方经验推广加快政策扩散节奏。教育是社会的基石，而关于教育的重要政策也常常具有“牵一发而动全身”的强影响效果。先试点后推行的模式能够有效减少政策可能带来的负面影响，进行更多具体细节的探索，提高政策可行性。但目前我国教育政策中亦有较多未经试点“全面铺开”的案例，还需持续推动这一模式的落实。落实过程中应关注各试点的政策扩散过程，对其具体落地措施进行评估和吸纳，以促进自下而上的政策补充。

六、研究局限

本文对于教育强国政策的政策扩散行为进行了较为系统的分析，从多个数据指标对于政策扩散行为进行了测量，但仍然存在一定的局限性。首先，研究中存在部分政策数据缺失无法收集的情况，可能会对分析结果带来一定影响；其次，本研究中对于各省市自治区内各级政策颁布主体进行了合并处理，因此无法对某一区域内的政策扩散特征进行深入探讨。这些都有待未来研究进行更深入的探索和挖掘。