美国保护地役权的经验及对我国的启示

□ 王宇飞

作为一种以保障公共利益为核心目标的生态环境保护制度，保护地役权本质上是一种土地权利人和政府、非营利社会组织等公共利益代言人签订的合同或者协议。它的特征是在不改变土地权属的情况下，限制土地权利人部分权利并给予其相应的经济补偿。保护地役权在美国成功的关键在于混合类型的土地权属、多层级的司法保障、较完备的制度和标准设计、高度自治的治理体系、多主体的积极参与，以及制度本身的灵活性和适应性。保护地役权在我国已有一定的司法和实践基础，未来在自然保护地等生态保护领域有较大的发展空间，可以较好地完善生态补偿制度。

保护地役权的定义

我国2007 年制定的《物权法》中首次明确了地役权制度，“地役权人有权按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产的效益。前款所称他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地。”保护地役权是地役权的一种特殊类型，指政府和非营利社会组织对权利人的不动产及附着于不动产的权利加以限制或利用的同时给予权利人一定经济补偿，以保护生态环境、文化遗产等公共利益。保护地役权通常采取签订保护协议的方式，协议双方分别称作供役地人和需役地人。其中，供役地人多是不动产的所有者（也可以是承包经营者）。一方面，让渡了部分资源开发利用的权利以获得一定的经济收益；另一方面，保留了按照地役权合同使用土地资源的特定权利。而需役地人多是政府或非营利社会组织这类公共利益代言人，少数情况下也可以是单位或个人。获得地役权之后，需役地人有义务为供役地人谋取经济利益，但是也有权对土地的保护利用进行监督。

美国的保护地役权制度

美国国会1965 年颁布的《联邦公路美化法案》要求联邦政府拨付给各州修建公路的资金中应有3%用于景观美化或风景改善，各州多采取了保护地役权的方式；1981 年推出的《统一保护地役权法案》对地役权的定义、持有主体、设立、转让和执行等提出了指导意见，使之在更大范围推广和应用。其程序包括：1.审查和登记。大部分州对审查并非强制性要求，但是要求向政府报备，只有个别州要求审查它是否能充分保护公共利益。2.核实保护目标。保护地役权需要满足保护公众，保护鱼类、野生生物或植物或类似生态系统的生境，保护开放的空间，保存具有历史价值的土地等目标之一。3.确定永久或变动的条件。保护地役权一般需要永久性地设立，但是现实中可以设立变动条件，比如某一濒危物种得到了保护或者彻底灭绝而不再需要保护，抑或土地利用、经济发展模式等发生变化。4.评估保护地役权价值。有评估资质的专业评估师按照《专业评估实践统一标准》采用“前后比较法”评估。其价值为设定保护地役权前后的土地市场价值之间的差值，增加的价值归地役权持有者用于公共利益。5.监测、执行和救济。其执行依赖于科学、定期的监测。监测的频率和方式取决于土地的面积、类型、利用强度、利用方式以及监测资金等。违规行为将被记录并按保护协议执行相应的司法程序。

保护地役权制度在美国普遍被认为是有效的，特别在解决比如环境侵权、保护生态系统、促进可持续发展等方面。其成功得益于：1.混合的土地权属。美国有近60%的土地私有，联邦政府较难从生态系统完整性角度进行管理。征收或赎买手段将导致较大的财政压力，后续管理成本过高，且有可能破坏稳定和谐的人地关系。2.发达的土地信托制度和房地产市场。美国具有强大的土地信托基金组织，可以为后续的保护工作提供支持。同时美国具有成熟的房地产市场，有成熟的评估体系并且可以较好地反映市场价值。3.较为完备的法律保障。联邦政府颁布了《联邦公路美化法案》《国内税收法典》《统一保护地役权法案》后，各州也颁布了与之一致的地役权法令以及配套的税收捐赠等法律法规。4.明确的经济激励。《国内税收法典》鼓励公众捐赠地役权并获得税收优惠，如，减免财产税、遗产税以及对个人所得税采取优惠措施。5.政府和公民互动。保护地役权允许供役地人继续从事预期开发利用活动的同时调动私人行动来保障公共利益。当政府作为需役地人时，以平等身份出现，双方之间对私权的重视和自愿原则的实施，体现了公权力对私有产权的尊重。

对我国的启示

保护地役权对我国有一定的借鉴意义。我国拥有大范围自然保护地的广大农村地区，更是存在大量的集体土地并且很多区域对生态系统的完整性、原真性保护有一定的要求。这类区域如果采取土地征收、租赁、置换或移民搬迁的方式，所需的资金量庞大、用时过长、对农民的权利保障不足，甚至还有可能破坏原有和谐的人地关系。另外，法律层面关于地役权我国已经有了一定的基础。如，《物权法》规定了地役权的定义以及供役权人的权利与义务。而浙江、云南等地已经开展了地役权试点实践。以浙江钱江源国家公园试点为例，当地将地役权作为生态补偿的一种形式，以集体林地为改革对象，提高了生态补偿额度并将供役方对集体土地的管理权和经营权收归需役方。农民依然享有土地承包权，继续原有土地利用方式，但以特许经营的方式展开经营活动。这一改革避免了生态移民带来财政压力，并且带动了百姓参与保护。保护地役权在我国的应用空间比较大。如，占陆地国土面积18%左右的自然保护地中有大量的集体土地；占45%以上陆地国土面积的农村集体土地（65.5 亿亩）中不乏具有保护价值的生态区域；生态红线内的非自然保护地虽未纳入自然保护地体系，但仍有生态价值，都是保护地役权的适用空间。

确定保护地役权的法律地位，配套多层级的立法予以保障。我国未来有必要在《物权法》《民法典》中明确地役权也包括保护地役权；适度调整它的范畴，比如保护地役权中的需役地不必是某一确定的地块，可以不限制与土地的距离与面积，只需要考虑与其生态保护需求有关即可；法条中明确地役权不仅产生经济效益也将产生生态效益等。在已有的《环境保护法》等法律以及有待制订的《自然保护地法》《国家公园法》这类生态环境保护单行法中确认保护地役权并结合各项法规进行细化，以促进环境保护法和民法之间的协调。另外，可以借鉴美国各州的经验，以地方立法的方式对保护地役权制度给与保障。

充分尊重保护自然资源产权制度，供需役双方展开非强迫性平等协商。美国保护地役权成功的关键在于对私有土地资源产权的尊重。首先，借助保护地役权合同将财产概念化为权利束并进行合理分割，在不改变权属的情况下，限制、优化、调整了自然资源的占有、使用、经营等权能，满足了多方需求、产生了多种效益。我国的地役权也可以对自然资源产权的权利束进行优化和细分，发挥各自功能的同时提高整体效用。鼓励多元主体的参与以及多种资源的调配以形成保护合力、推动利益最大化。其次，地役权的出售或者捐赠属于自愿，供需役双方之间以平等方式对话协商，将各自诉求反映在合同中。即使需役地人为政府的时候，公权力主体和供役地人之间发生的依然是民事法律关系，双方就权利的限制、补偿方式、额度等可以自由协商。这种高度自治的模式，在我国生态治理领域尤为稀缺。政策执行过程中应该充分进行民意调查，多轮协商，以调动当地居民的积极性，鼓励其积极参与生态建设。

探索制度设计的精细化，挖掘宜于本土化的应用场景。尽管美国的保护地权有其优点，但其本土化依然需要结合我国法律政策以及市场环境等特征进行调整。如，地役权的设计应符合我国土地管理法、农村土地承包法和农村土地经营权流转管理的基本原理和规则，需要考虑当地复杂的土地权属关系、土地利用方式等。又如，美国保护地役权的条款建立在双方协商之上。我国也应该借鉴这一点，广泛地征求民意，考虑生态系统的保护需求、公共利益的特征，并为之配套完整的流程。另外，有必要挖掘易于本土化的应用场景，以实施指南等方式给各地提供参考。比如政府或社会组织与农民签订合同，要求农民限量或者禁止使用农药和化肥；林地承包合同中要求承包者不准采伐林木，或只准抚育和更新性质的采伐等。