规范程序提效能 消除违法护权益——聚焦《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》

□ 刘振国 陈浩

近日，经自然资源部部长办公会审议通过，《自然资源违法行为立案查处工作规程（试行）》（以下简称《规程》）以自然资源部名义印发，并于11月1日起施行。此前，施行多年的《国土资源违法行为查处工作规程》同时废止。之所以新出台一部《规程》，除因党和国家机构改革，自然资源执法领域由土地、矿产拓展到测绘地理信息、国土空间规划外，自然资源部执法局有关负责人介绍，这是一份“坚持问题导向”，全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下简称“三项制度”）的规范性文件，“以规范程序为主线，以立案查处工作为重点，而不是面面俱到针对整个执法工作”。

以应对法治建设新问题为导向

此次《规程》出台是2018年自然资源部新组建以来的一件大事，意味着自然资源违法立案查处工作一次“系统性、整体性、重构性”的变化。

“自然资源部主管的自然资源执法查处领域由土地、矿产两类拓展为土地、矿产、测绘地理信息和国土空间规划。《国土资源违法行为查处工作规程》已无法满足自然资源执法查处工作需要。此次修订是一次全链条的统一和规范。”自然资源部执法局有关负责人介绍。

从中央和国家层面看，一系列涉及行政执法的重要法律法规、政策文件出台。新一轮机构改革后，立法机构陆续修订或新出台了《行政处罚法》《长江保护法》《土地管理法》及《土地管理法实施条例》等多部法律法规。2018年12月，国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，要求各级行政执法机关全面推行“三项制度”；2019 年9月，国务院印发《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》提出，聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，严格落实行政执法“三项制度”；2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》提出，健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法。

从自然资源系统层面看，自然资源部组建以来，相继修订、出台多个涉及行政执法的部门规章和规范性文件。2020 年3 月，自然资源部发布了修正后的《自然资源执法监督规定》《自然资源行政处罚办法》；2020年12月，自然资源部印发部本级施行的《自然资源部立案查处自然资源违法行为工作规范（试行）》；2021年4月，自然资源部办公厅印发《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》，并于7 月印发更新后的《自然资源部行政处罚事项清单》，对严格执法、落实落细各项执法制度作出了明确部署。

上述新的法律法规政策，在进一步加强权力运行制约和监督的同时，要求进一步优化和规范执法程序、规范执法文书，也要求修订原《规程》以便与上位法保持一致。“立案查处要依据《规程》保证程序规范，而查处的依据还是来自实体法规，根据违法行为类型到各部法规中找法律依据、法律责任。”自然资源部执法局有关负责人表示。就此，《规程》在附录部分对土地、矿产、测绘地理信息、国土空间规划涉及的主要违法行为类型、法律依据、法律责任等进行了梳理。

以解决程序规范问题为导向

程序是实体的保障。程序越规范科学，执法行为就越有章可循。“《规程》的主线是‘规范程序’，突出强调规范立案查处工作的规则和流程。”自然资源部执法局有关负责人表示。

从主要内容看，《规程》正文15 个部分，包括总则、立案、调查取证、案情分析与调查报告起草、案件审理、重大执法决定法制审核、处理决定、行政处罚、送达、执行、移送、结案、立卷归档、监督与责任追究和附则，基本涵盖了自然资源违法行为查处办案的基本流程。而且，《规程》还附带了立案查处统一的工作流程图、标准法律文书，直观体现了立案查处工作的阶段性、程序性要求。

针对“三项制度”要求，《规程》新增、扩充了“三项制度”相关内容，如新增“重大执法决定法制审核”作为独立一章，增设“行政处罚决定公示”章节，单独规定处罚决定的公示范围和内容等。在立案查处的启动、调查取证、审核决定、送达执行等程序中，《规程》明确规定要通过文字、音像等形式对执法查处全部过程进行记录，推动实现执法行为过程信息全程记载、执法全过程可回溯管理、重大执法决定法制审核全覆盖。

针对立案查处的相关时限规定，《规程》作了调整。按照《行政处罚法》最新规定，《规程》将作出行政处罚决定的期限由立案之日起60 日改为90日，案件延期的规定不变；将《行政处罚听证告知书》中当事人申请听证的期限由3 个工作日改为5 个工作日；同步将《行政处罚告知书》中当事人的陈述和申辩权利期限由3 个工作日改为5 个工作日，赋予了当事人更长时间，保持与申请听证期限的一致性。

针对法律文书问题，《规程》大幅增加了新的参考格式文书，如《违法案件调查报告》《案件管辖移送书》《申请强制拆除的函》《送达地址确认书》《行政强制措施事项审批表》《行政强制措施决定书》等，删除了不符合有关要求的《违法线索登记表》格式文书，并将《行政处分建议书》替换为《问题线索移送书》等。

针对证据种类，《规程》进行了调整优化。根据《行政处罚法》最新证据种类，《规程》增加了“电子数据”作为证据种类；优化调整了部分证据种类，如将勘验笔录和现场笔录整合为现场勘验笔录，将“自然资源主管部门的认定意见与专业机构的鉴定意见”并列作为证据种类等。

目前，只有测绘地理信息领域的行政执法涉及行政强制措施。针对新增行政强制措施的程序规定，《规程》专门就测绘地理信息违法行为立案查处工作，在调查取证环节中新增独立的“行政强制措施”一节，明确规定了自然资源主管部门对涉嫌违法测绘行为直接相关的设备、工具、原材料以及地图、附着地图图形的产品等查封、扣押的相关程序。

以解决权力运行制约问题为导向

滥用自由裁量权、处罚畸重畸轻，在行政执法领域备受关注。不久前，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》。《规程》就贯彻落实这一要求也作出了针对性规定。

据自然资源部执法局工作人员介绍，《规程》修改了“依法不予行政处罚”的相关规定。按照中央文件精神，结合从严查处的工作要求，一是增加规定“首违不罚”，即初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚；二是增加了“无过错不罚”，即当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚；三是增加了“轻微违法免罚清单”的规定，即省级自然资源主管部门可以根据实际情况，制定并公布轻微违法行为依法不予行政处罚清单。

“《规程》还就省级及以下自然资源主管部门制定行政处罚裁量基准提出了要求，针对不同层级提出了不同要求。”自然资源部执法局有关负责人表示。对于省级自然资源主管部门制定行政处罚裁量基准，《规程》的要求是“应当制定”，同时“可以制定”轻微违法行为依法不予行政处罚清单；对于市、县级自然资源主管部门，《规程》的要求是“可以制定”。

针对归档问题，自然资源部执法局工作人员在培训时指出，在一些地方的案卷评查工作中发现，极个别地方出现案卷结案后不按照要求存档、执法人员工作交接中造成查处案卷遗失、原始案卷随意借出不归还存档等立卷归档问题，反映出个别地方对案卷管理工作不重视，存在较高的法律和履职风险，需要引起高度重视。此外，《规程》要求，对于涉及需要移送公安、纪检监察、任免机关追究刑事责任、党纪政务责任的，当地自然资源主管部门应当依照有关规定移送；有关部门开展与本案相关的强制执行、刑事责任、党纪政务责任追究等工作，自然资源主管部门应当予以配合。

“基层执法人员要把握严格、规范、公正、文明的原则，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、依据正确、程序合法、处罚适当、文书规范。当然，《规程》核心目的是消除自然资源违法状态，切实维护群众合法权益，切实维护自然资源正常管理秩序。而且，依照《规程》依法依规履职尽责，执法人员也能有效避免履职风险。”自然资源部执法局有关负责人表示。