探索生态资源价值化打造绿色发展“河南样本”

□ 刘桢 熊广成 刘明洁

建立健全生态产品价值实现机制是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。《河南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》中明确提出：“建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，实行更加严格的生态环境损害赔偿制度和自然资源资产损害赔偿制度。”

近年来，随着“两个确保”和“十大战略”战略实施，生态产品价值实现工作已进入河南省委、省政府中心工作。如何在保护生态和发展经济之间寻找平衡点，建立生态文明建设与经济社会协调发展的体制机制，成为河南省“十四五”期间亟待破解的课题。

河南省的实践和探索

当前，随着国家构建新发展格局、促进中部地区崛起、推动黄河流域生态保护和高质量发展三大战略机遇的实施，河南省“大河、大山、大平原”保护治理构筑的生态屏障作用持续凸显，以中原文化为中心的黄河文明凝聚的精神力量持续彰显，综合经济实力显著增强，社会事业全面发展，资源节约和环境保护意识明显提高，生态文明观念深入人心，加快生态建设已成为全省的共识和自觉，为生态产品价值实现提供了良好的社会基础和多方面有利条件。

初步开展GEP（生态系统生产总值）试算工作。2020年，河南省GEP 为62330.59亿元，是全省同期GDP（国内生产总值）54997.07亿元的1.13 倍。其中，物质产品价值量9664.18亿元，占比15.5%；调节服务价值量47853.56 亿元，占比最大，达到76.8%；文化服务价值量4812.85亿元，占比7.7%。生态产品价值实现潜力巨大。

先行先试取得初步成效。2019 年以来，河南省自然资源厅选择丹江口水库流域作为研究区，将淅川县作为试点县，深入开展生态产品价值实现机制理论研究工作。按照“忠于国家、当好管家、服务东家、为了大家”站位，遵循“摸底子、算票子、开方子、找路子、结对子”工作方法，开展生态产品价值实现机制的初步探索。目前，已完成生态产品价值核算、生态产品价值实现支撑体系、生态产品价值实现路径、GDP/GEP 双核算、交易模型、生态补偿综合效益评估等课题研究，基本摸清淅川县底数，并形成了生态产品目录清单，建立了淅川县生态产品价值核算体系，通过功能价值法核算了淅川县生态产品价值为1136 亿元。以打造“淅有山川”品牌为基础，初步形成了淅川生态农产品的聚集效应、一套完整的政策及制度框架。

开展转化路径创新实践。在工作方法上，积极探索省、市、县配合和多部门协作、跨专业协同工作机制，创新形成“专班长期入驻一线”“三会两报沟通汇报机制”“产学研用研究支撑”工作方法，按照“1+5+N”的结果导向，形成一批可复制、可借鉴、可推广的“政策集、项目集、案例集”。在核算方法上，创新性地构建生态保护补偿绩效评价指标体系、“三级九十四项指标”+ 应用精准核算体系、GDP/GEP 考核指标体系、生态产品目录清单加入“冷凉带”、实现程度等相关指标，核算方法走在全国前列，且核算结果已经基本确定。在政策机制上，基于自然资源领域提出“生态券”的概念及其形成模式、测算框架、交易体系、政策应用等设计思路，并探索在土地出让、矿业权出让、损害赔偿方面先行先试，在国内属于领先。在产业发展上，创造性地提出以生态补偿机制示范区作为文旅项目核心亮点，建设集生态景观、政策学习、案例展示等为一体的淅川西峡“丹江口水库流域核心水源区”国家生态补偿机制示范区的策划思路。

生态产业效益大幅提升。西峡县、灵宝市、信阳市等依托独特的自然禀赋，立足自身实际，积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制。培育了“灵宝苹果”“西峡香菇、猕猴桃、山茱萸”“信阳油茶”“淅川金银花”等一大批农产品知名品牌，在生态保护和绿色发展的同时，带动工业、文旅等产业发展，进一步提升生态产品价值，形成一批新的生态产品价值实现典型经验。

工作中的难点和不足

宣传发动还没有完全铺开。生态产品价值实现涉及政府、企业、群众等各群体、各层面，需要大家统一思想认识，共同参与。目前，还没有在全社会开展广泛的宣传发动，社会各界没有充分认识到生态产品价值实现的重大意义，缺乏一条完整性综合性实现路径。

配套政策体系还不完善。当前，国家层面仅有一些指导性意见，但具体政策还需要在各地探索的基础上总结制定。如，具体内容有哪些、清单如何建立、价值如何核算等政策文件，导致数量和价值“难度量”；在核算结果方面，金融机构和相关利害关系人如何认定、能否用于抵押、如何抵押等政策不健全，导致价值“难抵押”；生态产品价值和生态碳汇实现的具体形式、交易主体和交易规则等政策不健全，导致产品“难交易、难变现”。在实践探索过程中，工作实际需要与现有政策有冲突，缺少改革的韧劲和允许试错的包容。

各领域还未形成合力。生态产品价值实现涉及各行各业、各层各级，需要搞好顶层设计，明确职责、区分任务，分类实施。目前，在法规、政策、人才、资金等方面，国家、省、市、县四级纵向链条还未完全贯通；各级政府部门之间、政府与企业、部门与行业之间的横向协调机制还不顺畅。部门之间、行业之间还有些壁垒未完全打通，很难真正形成合力，影响工作效率。

实践探索难度大。生态产品价值实现的关键是市场和政府共同发挥作用，提供必要资金支持，给出各方认可的价格，为此必须在实践探索区域内建立一套有效连接生产者和消费者的运行机制，形成可操作的转化模式。目前，最大的困难就是生态资源、资产、资金转化途径不畅通；自然禀赋条件差异大，行政区域间发展潜力不平衡；生态产品中服务类产品大多属于“俱乐部产品”属性，往往具有跨行政边界的特点，需要进行区域合作。

做好工作的意见和建议

提高站位，自觉担任生态产品价值实现的主力军。山水林田湖草沙是一个生命共同体，自然资源及其组成的生态空间为生态产品的生产和价值实现提供了最基本的物质基础和空间保障，自然资源是生态产品的供给主体，生态产品主要是自然资源的结晶产物，自然资源的产权决定了生态产品的权益归属和收益分配，自然资源的数量和质量很大程度上决定了生态产品的供给能力。自然资源管理工作与生态产品的生产、分配、交换和价值实现各环节均密切相关。

开拓创新，用好用活自然资源政策工具。聚焦自然资源领域，充分发挥部门职能优势，探索利用国土空间规划、国土空间用途管制、城乡建设用地增减挂钩、占补平衡等政策工具，打通生态产品价值的实现路径。围绕“谁受益谁付费”，探索土地出让领域生态产品价值实现路径；围绕“谁占用谁补偿”，探索矿业权出让领域生态产品价值实现路径；围绕“谁损害谁修复”，探索推进自然资源资产损害赔偿制度的建立；围绕“谁保护谁获利”，利用补充耕地指标、节余建设用地指标和森林覆盖率等资源权益指标交易，建立让保护者获利制度。在此基础上，从区域生态产品价值总量平衡和自然资源开发利用生态占补平衡两个维度上，逐步建立“生态券”交易机制，探索“生态券”在省域内有偿调剂。

统筹谋划，加强激励保障力度。建立健全政策体系，尽快出台相关的配套政策，起到指导性作用；加强宣传发动，总结推广好经验、好做法，动员组织群众，让每个人都成为生态环境的保护者、建设者、受益者，调动全社会参与的自觉性、主动性、积极性；建立党委政府领导、部门协作、社会参与、共建共享的工作机制，对试点过程中遇到的重大问题给予协调指导，加强对生态产品价值实现试点的支持。

培育交易市场。加强供给侧和需求侧改革，通过政府管控或设定限额等方式，创造对生态产品的交易需要、需求，研究探索开展生态产品相关权益交易，坚持山水林田湖草沙整体保护、系统修复和综合治理，探索通过产权激励、产业扶持、资源指标交易、盘活存量建设用地等方式，推进生态产业化、产业生态化。