强化规划支撑 构建高质量国土空间新格局——以郑州市为例

□ 位彩利 王佩

建立国土空间规划体系是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，专项规划作为国土空间规划体系的重要一类，发挥着关键的支撑性、协同性与传导性作用。近年来，郑州市作为建设中的国家中心城市，以国土空间总体规划为蓝本，在全市层面统筹开展了资源保护、基础设施、公共服务、城乡发展、公共安全、交通等方面的38 项专项规划编制，对提升城市品质、改善生态环境、提高公共服务设施和基础设施配置水平具有重要意义，解决了特定领域现实的突出问题，为推进国家中心城市现代化建设作出了积极贡献。

专项规划编制现状与问题

郑州市专项规划具有较长的编制历史，编制内容也较为丰富，涵盖综合交通、环境保护、医疗卫生、绿地系统、基础设施等多个方面。在未进行规划改革前，专项规划由各级、各部门分头组织编制和落实管理，在支撑城镇化发展、促进资源保护与利用方面发挥了积极作用，但由于编制标准不一、所处立场不同，且对城市发展格局未形成共识，导致各专项规划之间内容冲突、重叠，在规划期限和内容方面难以纳入总体规划，也难以通过详细规划得以实施。

专项规划类型多、领域广，未明确“涉及空间利用”的界定标准。专项规划不是国土空间规划体系所特有的专用名词和概念。在政府相关部门的工作语境中，常见有各类专项行动、专项计划、专项研究，以及发展规划体系中的专项规划。国土空间专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。因此，要处理好国土空间规划行业和广泛的一般社会语境下专项规划之间的关系，需要结合国土空间规划管控的重点和效用，明确“涉及空间利用”的标准，确定专项规划编制的类型与清单。

编制主体相对多元，规划编制内容有待协调。目前，郑州市专项规划由各级、各部门分头组织编制和落实管理，由于各级、各部门编制的目标年限不一、底图底数不一、层次深度不一和指标标准不一，所处立场不同，且对城市发展格局未形成共识，导致各专项规划之间内容冲突、重叠、配置无序等现象较为普遍，割裂了“山水林田湖草”作为完整生命共同体的有机联系。

成果质量参差不齐，缺乏总体规划的指导和约束。以往的专项规划编制与实施管理因缺乏共同的规划依据指导约束及统筹管理机制，导致专项规划与总体规划及详细规划间相互“打架”。在总体层面，各专项空间需求缺乏保障；在细部层面，专项规划内容难以落实。与空间规划改革的“统一自然资源管理”，形成“一张蓝图干到底”的主旨思想并不匹配。

专项规划编制的要求和方向

需落实国土空间总体规划的约束性要求。2019 年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台，明确要求相关专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容，其主要内容要纳入详细规划。这就要求专项规划一方面要与总体规划提出的约束性目标指标、底线管控等保持一致，另一方面还要细化体现总体规划战略定位、空间格局等内容。

建立统一的规划标准语境。国土空间规划体系的建立明确要求相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接，并提出“相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及‘一张图’的核对，批复后纳入同级国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划‘一张图’上”。因此，各行业主管部门在编制相关专项规划时，必须统一基础底数、规划期限、管制要求等内容。在成果输出中，要指标量化、图纸矢量化、文本条文化、管理图则化。

创新规划编制工作模式。专项规划编制工作是以国土空间总体规划为统领的规划，为确保规划成果在空间上不重叠、不打架，就更加需要强化顶层设计和部门协作。因此，需要创新工作模式，让各部门全方位、全过程参与进来，如此才能全面深入调研了解各专业领域的现实问题、工作目标和对应的空间需求、规划设计要求，有利于在全市全领域范围内凝聚规划共识，提升专项规划工作科学性。

编制专项规划需要关注的要点

明确涉及空间利用专项规划的界定规则，形成专项规划目录清单。国土空间总体规划难以直接在专项领域统筹衔接详细规划，需要将专项规划作为“中间层次”，进一步细化专项空间布局内容。因此，需要重点分析郑州市总体规划传导至详细规划的失效内容，明确各领域必须编制的空间类专项规划，精简规划编制数量，明确类型要求，按照“一个领域一项规划”的原则，形成专项规划编制目录清单。目前，郑州市已对全市需要开展和目前正在开展的专项规划进行梳理和研究，并经过多轮征求意见，最终形成涵盖资源保护与利用类、公共安全类、公共设施类、市政设施类、交通类、城乡发展类等共38 项专项规划目录清单。在清单中统一了规划项目名称、规划范围、规划期限等内容，并明确了各项规划的编制责任主体。

结合国土空间总体规划编制情况，统筹安排进度合理的编制时序。郑州市专项规划要按照总体规划的编制进度，分批次、分类型，适时有序开展。其中，支撑类专项规划是指对总体规划起支撑作用，对特定的功能区作出专门空间保护利用安排的专项规划，该类专项规划应与国土空间总体规划同步编制、同步评审。协同类专项规划是指涉及基础设施、邻避设施等重大用地选址安排的专项规划。该类专项规划应在总体规划评审前确定主要用地诉求，并纳入总体规划，待总规批复后再完成报批工作。传导类专项规划是指对总体规划深化细化的基础设施、公共服务设施的专项规划，该类专项规划前期应开展规划目标、指标标准、体系构建等内容研究，在国土空间总体规划评审后，开展用地布局等深化工作。

统一规划编制基础和底板，明确空间性内容编制要点。以各部门为主体编制的专项规划要规范成果表达，能够清晰明确地将规划意图接入“一张图”管理平台。因此，在规划编制前期，要统一规划开展的工作基础，要形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的底图底数。在内容上，要统一规划范围、项目名称和编制深度，应落实《郑州市国土空间总体规划（2021—2035年）》关于约束性指标、底线控制、空间布局和配置指标引导等方面的要求，内容包括各类专项设施的发展规模、设施体系布局、用地空间安排、实施时序等，编制深度应达到空间落地和规划管理的要求。在成果形式上，除了要满足各专业行业标准与规范外，用地分类、编制规程、制图规范和数据库等，还应当符合自然资源部《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》等文件要求，确保规划成果能纳入国土空间规划“一张图”上集中管理，真正实现“多规合一”。

成立全市规划编制领导小组，构建规划编制审查流程及协调机制。为切实解决规划编制工作中遇到的难以协调的矛盾和问题，郑州市成立全市工作领导小组，构建规划编制审查流程及协调机制。其中，领导小组统筹国土空间专项规划编制整体工作，对规划编制中的重要事项、重大问题、规划方案进行研究审议。领导小组下设的技术协调办公室，需制订规划成果技术审查流程，明确各阶段检查数据的内容和要求，以及出现问题时的处理方式，切实为规划编制顺利推进提供强有力的组织保障。

搭建统一的技术协作平台，建立“共同空间遵循”的全过程技术把控。在负责规划编制之初，提供规划编制统一的底图和空间关联现状数据等信息，做到“统一底图、统一标准、统一期限”，做好规划编制的源头把控。结合国土空间规划编制情况，做好是否服从上位国土空间规划的合规性审查，并要求将总体规划明确的约束性指标及项目全部予以落实，做好规划编制的过程把控。将规划成果与国土空间规划“一张图”衔接核对，进行规划成果报批前的“一张图”合规性审查，确保规划成果能纳入到“一张图”进行统一管理，做好规划编制的成果把控。