普通高中教育资源配置校际差距及对策建议——以G市为例

杜 新 秀

(广州市教育研究院，广东 广州 510300)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年) 》提出了“加快普及高中阶段教育”“全面提高普通高中学生综合素质”“推动普通高中多样化发展”的发展任务，明确了从普及到提高的发展路径。当前高中阶段教育已进入普及化时代，正向多样化发展的目标前进。但是，就普通高中学校来说，区际资源不均、校际教育资源不均的问题仍然很突出，特别是不同等级学校之间的资源配置差异还很明显。为了解普及时代不同等级普通高中学校之间的资源配置差异究竟何在、影响的因素有哪些，调研组以G市公办普通高中学校为例进行了专项调查研究。

一、研究设计与方法

学界对教育资源的定义不尽相同，但主要认为教育资源可分为人力资源、物力资源和财力资源；也有学者指出，在人财物等资源外，还应该考虑知识、信息、管理制度等无形资源。鉴于数据的可获得性，本研究主要分析人力资源、物力资源和财力资源的配置情况。人力资源主要选取生师比、班额、中级职称和高级职称专任教师占比、研究生以上学历专任教师占比等五个指标；物力资源主要选取生均校舍建筑面积、生均藏书册数(不含音像)和百生均计算机台数三个指标；财力资源主要选取生均一般公共预算教育事业费和生均一般公共预算公用经费两个指标。调查内容包括学校对本校2016—2018年10项资源配置情况的填报和校长的开放式问题调研。数据运用SPSS进行统计分析，为避免个别年份数据的极端变化影响，对不同等级学校的三年数据进行拟合之后再进行均值的差异分析。

普通高中学校的等级按照国家和省市要求，包括G省国家级示范性普通高中学校(简称省国家级示范校)、G市示范性普通高中学校(简称市级示范校)、G省一级普通高中学校(简称省一级学校)、G市一级普通高中学校(简称市一级学校)等四个级别。截至2018年12月，G市共有普通高中学校118所(含民办17所，省属2所)，其中：省国家级示范校43所，市级示范校19所，省一级学校(除两类示范性高中学校外，下同)17所，市一级学校27所，一般高中学校12所(均为民办学校)。调查共回收学校调查表42份，约占全市公办普通高中校数的42%。其中：省国家级示范校18份，市级示范校7份，省一级学校7份，市一级学校9份。校长调查包括问卷填答、意见征询座谈会和电话调研，内容包括对全市普通高中教育发展的优缺点的看法、全市资源配置的看法和优化资源配置的建议等方面。问卷部分主要由上述参与调查的学校校长填答，意见征询座谈会主要结合十三五规划评估调研进行，电话调研是在座谈会后对个别校长进行，以期深入了解详情。

二、研究结果与分析

1.不同等级普通高中学校间的人力资源配置存在显著差异

单因素方差分析结果显示，在不同等级学校之间，人力资源的五项指标均存在显著差异。

省国家级示范校的生师比在四类学校中最高，市一级学校的生师比则最低。事后比较分析表明，省国家级示范校的生师比显著高于市级示范校和市一级学校的生师比；市一级学校的生师比还显著低于省一级学校的生师比。同一等级学校之间也存在一定差距，其中，市级示范校间的生师比极差最大(分别为8.32和15.32)，差距为7。

班额差距表现为省国家级示范校最大，其次为省一级学校、市级示范校、市一级学校，其中省国家级示范校与市一级学校的差异有显著性(差距约3人)。同一等级学校之间，市级示范校间极差最大(分别为31.89和53.43)，差距为21.54人，省国家级示范校间极差次之(分别为37.41和55.93)，差距为18.52人。

中级职称教师占比表现为省一级学校占比最高，其次为市一级学校、市级示范校、省国家级示范校。同一等级学校之间，省国家级示范校间的极差最大(分别为23.53%和55.48%)，差距为31.95%。

高级职称教师占比表现为省国家级示范校占比最高，其次为市级示范校、省一级学校、市一级学校，其中省国家级示范校显著性高于其他三类学校。同一等级学校之间，市一级学校间的极差最大(分别为5.75%和49.28%)，差距为43.53%；省国家级示范校间的极差次之(分别为16.14%和56.45%)，差距为40.31%。

研究生学历教师占比表现为省一级学校最高，其次为省国家级示范校、市级示范校、市一级学校，其中市一级学校显著低于其他三类学校。同一等级学校之间，省一级学校间的极差最大(分别为4.76%和48.78%)，差距为44.02%(详见表1和表2)

生师比和班额的差异表明，学校等级越高，学生规模越大，客观上反映出政府和学校对“上好学”期望的一种落实。中级教师占比和高级教师占比总体呈此消彼长之势，即学校等级越高，其高级教师占比越高，中级教师占比则越低。同一等级学校间的极差反映同一等级学校间人力资源配置也不均衡，校际间差异化明显。综上可见，普通高中学校人力资源配置的不均衡不仅在不同等级学校之间存在，在同一等级学校之间也存在着。

表1 不同等级普通高中学校的人力资源配置情况

2.不同等级学校间的物力资源配置没有显著差异

总体上，不同等级普通高中学校间的物力资源配置差异尽管没有达到显著性水平，但各等级普通高中学校间的物力资源配置还是存在客观差距。生均校舍建筑面积的差距表现为省国家级示范校面积最大，其次为省一级学校、市一级学校、市级示范校。生均藏书和百生均计算机的差距均表现为市一级学校均值最大，其次为省一级学校、省国家级示范校、市级示范校(详见表3)。三项指标中，市级示范校均处于末位，表明该等级普通高中学校的物力资源配置情况不容乐观；省一级学校均处于第二位，表明该等级学校的物力资源配置较好。

表2 不同等级普通高中学校的人力资源配置差异情况

表3 不同等级普通高中学校物力资源配置情况

3.不同等级学校的生均公用经费有显著性差异

不同等级普通高中学校的生均一般公共预算教育事业费的差异未达显著性水平，表现为市一级学校均值最大，其次为省一级学校、省国家级示范校、市级示范校，表明市一级学校和省一级学校的硬件建设力度加大，与更高等级学校间的差异不断缩小。但是，不同等级学校的生均一般公共预算公用经费的差距有显著性，表现为市级示范校均值最大，其次为省国家级示范校、省一级学校、市一级学校，其中市一级学校显著低于省国家级示范校(P=0.027)和市级示范校(P=0.003)(详见表4)。

表4 2016—2018年不同等级普通高中财力资源配置情况

综上可见，不同等级普通高中学校教育资源配置的差异集中表现在人力资源和财力资源(生均公用经费)方面。人力资源方面表现为：一是学校等级越高，其高级岗位数量比例也更高，因而该校的高级职称教师占比更高，吸引高学历教师占比也更高；二是学校等级越高，其学生规模越大。财力资源方面表现为不同等级的学校因政府重视硬件条件的改善而差异不显著，但用于教师培训、教育教学研究等学校内涵建设与发展方面的开销则因学校等级不同呈现明显的差异，即学校等级越高，其生均一般公共预算公用经费越充足。

与上述结论相印证，开放式调研中，不少校长认为学校资源配置不均衡，往边远、层次较低学校投入不如中心学校；资源更多集中在省属、市属学校，城镇间的差距比较显著；人力、财力、物力和政策都向重点学校倾斜，尤其是政策导致学校之间的差距过大，不利于公平竞争等。市一级学校认为自身学校高级岗位普遍不足，中青年教师看不到评高级职称的希望；教育资源配置不合理，造成两极分化，大校经费用不完、小校经费紧张等。

三、影响普通高中校际教育资源配置的原因分析

教育资源配置是指将一定的教育资源在各级各类教育之间、各地区之间和各学校之间进行分配，以期投入的教育资源能够实现最佳利用。教育资源由谁配置、配置给谁以及如何配置(教育资源的配置原则、配置方式等)决定了教育资源配置的基本格局。[1]普通高中校际教育资源配置差距主要受效率优先取向的配置目标和计划配置方式等影响。

1.效率优先取向的配置目标加剧不同等级学校间的资源配置差距

实现最佳效益，实现不同经济主体的利益是资源配置的动力，从而形成资源配置的目标与价值取向。长期以来，我国普通高中教育资源配置目标体现了精英主义思想指导下强调资源相对集中、优先办好重点学校的“效率优先”取向。如G市自2002年创建省国家级示范校、自2016年创建市级示范校、自2017年推进市属优质教育资源集团化办学，这些举措促使各级教育资源配置仍然向省级、市级示范性高中等重点校倾斜，挤占了非创建(薄弱)普通高中学校的资源配置，甚至挤占了职业高中教育的发展空间。

“效率优先”的配置目标和价值取向导致出台政策时人为地将不同等级普通高中学校区别对待。一方面，为了回应民众对优质生源需求，高等级普通高中学校急剧扩张，发展规模扩大到极限，各类资源投入持续增加，愈发挤占了低等级普通高中学校的资源投入，扩大了不同等级学校间各类资源的恶性竞争。另一方面，低等级学校想走出“唯分数，唯升学率”与高等级学校比拼的局面，寻求其他多样发展的途径，但因资源配置难以到位而受到阻滞，前路艰难。

2.计划配置为主的方式不利于促进普通高中教育多样化发展

计划配置是以政府指令性计划和行政手段为主的资源配置方式，其主要特征是各级教育行政机构是资源配置的决策者，掌握一地教育决策权和学校的微观教育活动决策权；计划指标以行政指令形式层层下达，通过行政渠道纵向实现信息传导；学校责任是完成下达计划，其发展动力来自外部。这种自上而下、层层下达的单向计划配置方式，抑制了普通学校的发展积极性，其发展动力单一或不足。

以高中阶段招生为例，高中招生一般按学生中考成绩分批次进行，大多依据“先公办后民办、先普通高中后职业高中、先高等级学校后低等级学校”的顺序进行。高等级学校优先的招生政策使得不同等级学校间生源分化明显，同一等级学校的生源扁平化，低等级学校始终处于不平等的竞争地位。因而，由市一级学校升为省一级学校，再由省一级学校升级为示范性高中学校最终成为最高等级学校，以便更充分地参与生源竞争、人财物等资源竞争，成为许多学校发展的“动力”。这种“不参与即落后”的单一发展路径，使得普通高中学校发展同质化和单一化明显，“普通高中教育发展的个性不足、特色不鲜明、多样化不足”。对于无法实现蜕变参与竞争的普通学校来说，因缺乏相应的倾斜政策或其他的补偿措施，这类学校的发展在恶性循环中徘徊不前。

3.政府作为配置主体的绝对优势抑制了其他配置主体的作用

2019学年G市有民办普通高中学校17所，在校生11 674人[2]，仅占全市普通高中在校生总数的7.33%。可见政府是占绝对优势的配置主体，其他主体参与资源配置的作用甚微。普通高中教育以政府作为资源配置的绝对主体，可能迫使政府舍本逐末。我国实行“以县为主”的教育管理体制，当地政府需要将有限的教育资源在学前教育、义务教育和普通高中教育之间进行分配，在保证义务教育资源配置基本实现后，资源所剩不多，出于政府督导评价的考虑，将资源投入到高等级普通高中学校而削弱学前教育阶段和其他薄弱学校的做法是普遍性的选择，这种选择更加剧了不同等级学校的差距。与此同时，由于高等级普通高中学校在创建过程中需要耗费所在区域的大量资源，当地政府为了弥补本地教育资源的不足，主要是财力资源的不足，不断扩大高等级学校班额，甚至默许高等级学校收取择校费或是挂读费。高等级学校收取的择校费或挂读费上交当地主管部门后，按一定比例返回给上交学校使用，未返回中的一部分则用于支持当地其他普通高中学校的发展。这种政府、高等级学校和普通学校“共赢”的局面难以轻易打破，缩小不同等级学校间的差距只是低等级学校的诉求。

作为其他配置主体如企业、社会组织、高校等，由于政府缺乏明确的政策指引或相应的政策扶持，或是由于限制颇多、程序繁琐等，他们参与普通高中教育发展的意愿尽管强烈，但事实上参与办学的积极性并不高，参与的力度也不大，收效不尽如人意。

四、缩小普通高中校际差距的对策建议

为缩小校际间的资源配置差距，激发普通高中学校多样化发展的积极性，本研究提出以下建议。

1.以“公平优先”作为资源配置目标来制定相应政策

公平与效率的关系问题是资源配置面临的一对矛盾关系。两者此消彼长，只有在资源充足的情况下，才可能实现二者的统一。在教育领域，教育公平是社会公平的重要基础，促进教育公平是国家基本教育政策，教育公平是国家对教育资源进行配置时所依据的合理性规范或原则。不少学者认为，在高中教育已经普及的情况下应逐步摒弃精英教育思维，把教育公平作为基础性目标，以公平发展理念来调整各项高中教育政策，逐步清除因不良政策因素导致的资源配置不公平，努力打造均衡发展的格局。也就是说，高中教育的发展不应再对重点高中“锦上添花”，而应对薄弱高中“雪中送炭”。资源配置重点应致力于改造和消除薄弱区域和薄弱学校，促使区域之间、城乡之间和校际之间的发展均衡。

另外，要设计与重构具有针对性、可操作性的教育资源公平配置制度，包括保障高中教育发展的财政拨款制度、教育人事制度、招生制度、学校评价制度等，尽可能避免制度设计偏差带来的教育资源配置失衡与不公平，使公办学校与民办学校、普通高中学校与职业高中学校、示范性高中学校与非示范性高中学校等不同类型、不同等级的高中学校能够更大程度、更大限度地公平参与资源分配。如高中招生制度，应逐步改变仅依据分数来招生的现状，缩减招生批次，淡化不同等级学校抢夺生源的倾向，营造公平公正的招生氛围。又如教师资源配置方面，应制定与落实“区管(聘)校用”政策，打破行政壁垒和区域壁垒，在区域范围内统一调配教师资源，并通过晋升职称、增加福利等办法引导优秀师资向低等级学校或薄弱学校流动，不断均衡学校师资配置。

2.差别化配置资源，促进普通高中教育多样化发展

高中教育发展的集中性反映出相应资源配置的趋同性和单一性。伴随着高校录取方式的多元化，家庭与学生选择日趋个性化和多样化，要求高中教育在分层培养的同时给予更多的选择性，实行按需分类培养，普通高中学校的发展方式和育人方式应该转型，原有的资源配置机制与方式也应往促进高中教育多样化发展的趋势转型。在实践中，一是要出台具体的资源配置政策引导高中教育多样化发展。推进高中多样化办学政策主要借助“学校类型多样化”和“教育课程多样化”两条路径来实现。[2]相关的资源配置政策可以围绕这两方面来制定与实施。在促进学校类型多样化方面，可按学校类型赋予相应的资源配置权限，有针对性地从人、财、事等方面制定详细的配置政策。如艺术类高中除在招生制度、学生培养享有更大自主权外，还应在师资配备、经费来源等方面有更多自由配置权限；民办高中应有政策支持来享有一定的资源配置与保障，从而释放学校办学活力。

二是对普通高中实施分层分类评价及进行相应的差别化资源配置。要促进普通高中多样化发展，有必要对不同地区、不同学校的发展进行分层分类的评价，并以此为依据采取统一集中配置、分散配置和直达配置等方式进行差别化的资源配置。统一集中配置教育资源可以使同类型学校的办学条件达到相对统一的水平，使学生享有相同的教育环境；分散配置帮助标准之下的区域或学校获得补偿性的配置，或获得一些财政外的资源配置，从而获得更加快速的发展；直达配置是采用直通式的资源配置方式为有特殊需要的薄弱学校直接配置资源，使教育资源尽快到达受益学校，缩短教育资源配置的过程与时间。

3.创新资源配置方式，激发普通高中教育办学活力

普通高中教育发展到普及阶段，社会对优质教育资源的需求愈发强烈，区域间和校际间教育发展的不均衡问题更加凸显，所需的各类教育资源仅靠政府已经难以满足需求。有的区作为人口流入集中区域，其人口增长快，对高中教育的学位需求数量明显增多，新增学校所需的用地、教师、建设经费等配置在短时间内难以实现。有的区域户籍人口减少，高中生源日渐萎缩。这些情况的解决，需要政府进行协调与统筹，建立政府主导、社会参与、自主运行、公众监督的多元化公共教育资源供给体制。在更好发挥政府作用的同时，让市场在资源配置中起积极作用，引入市场化手段和方法，如特许经营、政府购买服务，加大对薄弱区域和薄弱学校的资源配置力度，扩大和改善教育资源供给与配置，实现更有效率的公平性和均等化，促进公共教育资源配置更高效、更公平、更可持续。