中央重大决策体制研究

◎李雪勤 王 冠

中国共产党成立以来一百多年的不懈奋斗，根本性地改变了中国的历史命运，迎来了中华民族伟大复兴的光明前景。新中国成立70多年以来，中国从一个贫穷落后的弱国，逐渐发展成一个繁荣富强的社会主义现代化国家。特别是改革开放40多年来，中国走出一条成功的发展道路，取得了举世瞩目的发展成就。如果说中国的崛起和成功有什么奥秘，那么中国共产党的领导是最重要最明白的答案。国内外学者们从不同的视角对党的领导所发挥的作用提出了各种理论观点，其中的共识就是——中央重大决策发挥了不可或缺的关键作用。

“中央重大决策”是指中国共产党中央委员会及其领导机构按照党章党规和宪法法律规定，对“党和国家战略”等重大问题进行决策的活动。研究决策体制和国家发展战略是理解国家政治与治理的绝佳视角，更是认识中国、读懂中国的关键。

鉴于西方政治学理论的政策过程研究难以真正阐释清楚中国公共政策成功的本质原因，只有依据植根于中国本土资源进行的政策过程研究，才可能对当代中国的伟大决策实践有较强的解释力。这样的研究，要求我们必须把中央重大决策体制的实践作为对象。由此，本文以中国的政治实践为中心，希望在总结中国经验、探究中国模式的过程中，为形成具有中国本土风格的政治理论话语体系和知识体系做一些尝试。

一、中央重大决策的形式与层次

中国特色社会主义制度的优势突出表现为决策机制的优越性。[1]当前中央重大决策机制的形态和运作模式，是在中国共产党领导中国革命、建设、改革和发展的漫长历程中，在外部形势变化和内部不断调适的互动中持续演进的结果。这一决策体制具有鲜明的中国政治特色。

党的中央组织的各层次会议是党中央实现决策功能的具体形式。在当代中国政治过程中，党中央关于党和国家重大问题的决策都是通过会议作出的。根据《中国共产党章程》和《中国共产党中央委员会工作条例》等党内法规的规定，党中央按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，对党和国家工作的重大问题作出决策。根据党章和党内法规规定，分别召开中国共产党全国代表大会、中央委员会全体会议、中央政治局会议、中央政治局常务委员会会议，讨论议题并作出决策。因此，我们将这些会议作为研究对象，通过观察分析会议的功能定位和运作过程，探究了党中央重大决策体制。

中央重大决策体制大致可分为五个层次。一是中国共产党全国代表大会；二是中央委员会全体会议；三是中央政治局会议；四是中央政治局常务委员会会议；五是中央政治局常务委员的工作决策（见表1）。党的全国代表大会每五年召开一次；中央委员会全体会议每年至少召开一次；中央政治局会议定期召开，一般每月召开一次；中央政治局常务委员会会议定期召开，一般每周召开一次；中央政治局常务委员按照分工主持分管工作，并在分管工作范围内进行工作决策。每个中央决策层次对应不同决策内容，发挥不同功能。从党的全国代表大会到中央政治局常务委员会会议，会议频次增加；决策者数量逐渐集中；议题由宏观逐渐具体。

表1 中央重大决策体制的层次

（一）中国共产党全国代表大会的决策

中国共产党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。中国共产党全国代表大会是法定会议，由中央委员会召集，每五年举行一次。[2]党的全国代表大会的代表由选举产生，代表实行任期制。根据《中国共产党章程》规定，党的全国代表大会的职权主要包括：听取和审查中央委员会的报告；审查中央纪律检查委员会的报告；讨论并决定党的重大问题；修改党的章程；选举中央委员会；选举中央纪律检查委员会。这六个方面规定了党的全国代表大会的议题范围。党的全国代表大会决策位于中国政策体系的顶层。新中国成立后历届党的全国代表大会主要议题都是有关党和国家的发展方向和路径的重大问题的决策，对党和国家的前途命运具有至关重要的作用。改革开放以来，党的全国代表大会一直保持着最高决策机制的权威地位，并稳定地发挥作用。

（二）中央委员会全体会议的决策

党的中央委员会全体会议是重要的决策机制。中央委员会由党的全国代表大会选举产生，在全国代表大会闭会期间执行大会决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党。中央委员会全体会议是法定会议，由中央政治局召集，每年至少举行一次。[3]实际运作中，一般一届中央委员会5年任期内召开7次全体会议。

改革开放以来，中央委员会全体会议的召开时间、频次及议题有明显的规律。召开时间上，一中全会紧随党的全国代表大会之后，七中全会紧贴党的全国代表大会之前；二中全会紧贴全国人民代表大会之前；其余4次一般安排在9月至11月。召开频次上，第十三届因特殊原因召开9次，其余历届均召开7次。议题上，一中全会选举中央领导集体；二中全会议题一般审议提名国家机关主要领导成员名单、机构改革方案[4]、宪法修改方案等[5]；三中全会的主题主要研究各方面重大改革问题；四中全会审议的议题比较丰富；五中全会一般审议经济议题——“五年规划”；六中全会一般审议党建方案等议题；七中全会主要审议向党的全国代表大会提交的报告。

（三）中央政治局会议的决策

中央政治局由中央委员会全体会议选举产生，是中国共产党中央领导机构，在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权，贯彻执行党的全国代表大会和中央委员会的决议、决定，向中央委员会全体会议报告工作，接受监督。中央政治局会议是法定会议，一般定期召开。[6]实际运作中，一般一个月左右召开一次，由中央委员会总书记负责召集，对党和国家工作的重大问题作出决策。中央政治局召开会议后对外公布，体现党务公开原则。会议上讨论决定的事项形成纪要，由相关部门负责具体落实。

（四）中央政治局常务委员会会议的决策

中央政治局常务委员会由中央委员会全体会议选举产生，是中国共产党中央领导机构，在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权，贯彻执行党的全国代表大会和中央委员会的决议、决定，组织实施中央政治局制定的方针政策。中央政治局常务委员会会议是法定会议，一般定期召开。[7]实际运作中，一般一周左右召开一次，主要处理党中央日常工作。[8]中央政治局常务委员会会议由中央委员会总书记负责召集，对临时发生的，或日常的重大事项进行商讨、决策，参加人为中央政治局常务委员。

中央政治局常务委员会居于中国政治结构差序格局的顶端，其决策质量决定全党全国的命运。邓小平同志对此指出，中国问题的关键在于共产党要有一个好的政治局，特别是好的政治局常委会。只要这个环节不发生问题，中国就稳如泰山。[9]属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。[10]

（五）中央政治局常务委员的工作决策

中央政治局常务委员按照分工主持分管工作，并在分管工作范围内进行工作决策。根据《中国共产党中央委员会工作条例》和《中国共产党重大事项请示报告条例》规定，中央政治局委员应当及时将工作中的重大决策、重大事项、重要情况向党中央请示报告。在执行过程中需要对党中央决策、决定和重大工作部署作出调整的，必须报党中央批准。重大事项请示报告制度既是党的重要组织原则，也是重要的工作制度，还是领导同志推动工作的有力方法。

二、中央重大决策的形成过程

中国共产党全国代表大会作为党的最高权力机关，以大会报告和党章作为决策的重要载体。中央委员会全体会议的决策集中体现在不同的《决定》《建议》《决议》当中。中央政治局会议、中央政治局常务委员会议则是对大会和全会形成的重大决策的进一步细化。中央政治局常务委员根据有关规定，在分管领域内进行日常工作决策。五个层次的决策方式与内容既有相通之处，也各具特点；各层次决策者均配备不同的决策支持系统，共同构成一个完整的层次分明、相互联系的决策体系。

（一）通过党的全国代表大会报告

党的全国代表大会报告是党的最高决策的载体。党的全国代表大会报告由中央委员会提出，集中了全党的智慧；经党的最高权力机关审议通过，具有最高政治权威和指导地位，全党必须贯彻执行。党代会报告是领导全党、全国工作的纲领性文件[11]，是党的最高决策的重要载体，是一个时期党的理论旗帜、政治宣言和行动纲领的集中体现，在管党治党和治国理政中发挥关键作用。在中国共产党全面执政、领导一切的政治情境中，党和国家机关的一切重要工作都必须以党的全国代表大会报告的要求为根本遵循。

新中国成立以来，党的全国代表大会报告由政治报告逐渐转变为综合报告。作为党的全国代表大会的主报告政治性更加突出，同时侧重党的工作，包括基本理论建设、基本路线、方针政策、党的建设等，也包括经济、文化、社会、统战、军事、国家统一、国际关系等方面的工作，关注党和国家及社会未来五年以至远景规划，是执政党阐述执政主张的最主要的形式之一。党代会报告展示了一个时期党作出的一系列最重大的决策，记录了党领导中国人民追求中华民族伟大复兴的历史征程。

中国共产党通过党的全国代表大会把管党治党、治国理政的重大决策集中体现在历次大会报告中。因此，党代会报告在政治过程中主要发挥两方面的功能：一方面，党代会报告指导党的建设和发展，具有权威性指导作用。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，历来高度重视并不断加强党的建设。因此，党的全国代表大会作为法定的党的最高领导机关，通过制定纲领指导党的建设是党代会报告的根本功能。历次党代会报告都列有专章对党的建设进行重要论述，提出明确要求。另一方面，大会报告指引中国的发展方向，具有统摄性指引作用。中国共产党是执政党，党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。因此，党代会报告的基本功能之一，就是回答中国未来向何处去，在中国特色社会主义道路上怎样向前走，指引中国的发展方向。历次党代会报告都根据中国不同阶段的实际状况，提出党的政治路线、国家的发展战略、阶段性目标和工作方针政策等。

党的全国代表大会报告起草工作的过程，充分体现党的“会议民主”决策制度的优越性。以党的十九大报告为例，大致可分为12个环节：1.作出召开党代会的决议；2.成立报告起草组，启动相关工作；3.征求地方和部门意见；4.文件起草组调研；5.组织专家专题调研；6.中央政治局审议报告稿；7.在党内高层进行通报；8.广泛征求各方面意见；9.总书记召开座谈会征求意见；10.党的中央全会通过报告（草案）；11.总书记在党的全国代表大会上作报告；12.党的全国代表大会审议通过报告。[12]这12个程序是党的全国代表大会文件起草工作的惯例，也是科学决策、民主决策的实践。环环相扣的程序设计和井然有序的工作安排表明，党的重大决策都是经过严密的程序和细致的工作来保障的。正如习近平总书记所说，“起草好党的十九大报告，是发扬党内民主、集中党内智慧的过程，是解放思想和统一思想有机结合的过程”。整个过程始终按照“寻求最大共识”的要求，强调解放思想、与时俱进，勇于探索，研究重点、难点、热点问题，从战略上全局上对我国和世界发展作出科学预判。起草组对大会报告涉及的重大理论和实践问题边研究边起草，集思广益、反复修改，最大可能地做到融汇各方、凝聚共识，集中全党全国各个地方、部门和行业的智慧，形成“最大公约数”。

（二）修改《中国共产党章程》

《中国共产党章程》是党的根本大法。习近平总书记指出：“党章是党的总章程，集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张，规定了党的重要制度和体制机制，是全党必须共同遵守的根本行为规范。没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[13]党章对党的性质、宗旨、指导思想，党的最终奋斗目标和党的阶段性任务，党的政治路线和重大方针政策，党员权利和义务，党的组织原则和组织制度，党的各级组织机构，党的纪律等关系到党的建设的重大问题作出原则性的规定，是要求全党必须遵守和执行的行动纲领和行为规范。

中国共产党历来高度重视制定并不断修改、补充和完善党章。中国共产党的强大生命力，不仅表现在思想上理论上的与时俱进，还表现在党内法规上的及时调整，“在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规”。[14]因此，修改党章是党的全国代表大会的重要议程和决策。建党百年以来，共召开了19次全国代表大会。1921年，党的一大制定了中国共产党第一个纲领。1922年，党的二大制定了《中国共产党章程》。1923年，党的三大起（党的五大例外），每次全国代表大会都把修改党章作为一项重要议程。每次修改党章，都分析国内外形势变化对党的建设提出的新要求，都反映党作出的重大战略部署和调整，都体现党的实践创新、理论创新、制度创新成果，都总结吸收党在革命、建设、改革和发展进程中取得的新鲜经验，从而使党章在推进党的事业、加强党的建设中发挥关键引领作用。

党章是衡量党是否成熟的一个重要标志，是全党意志的反映和全党智慧的结晶。修改党章是党的全国代表大会的法定职权和重要议程之一，也是发展党内民主的生动实践。党章修改工作大致可分为10个环节：1.作出召开党代会的决议；2.作出修改党章的决定；3.成立党章修改小组；4.征求地方和部门意见；5.总书记召开座谈会征求意见；6.党章修改小组推进工作；7.再次征求地方和部门意见；8.中央政治局审议《中国共产党章程（修正案）》；9.党的中央全会通过《中国共产党章程（修正案）》；10.党的全国代表大会审议通过《中国共产党章程（修正案）》。[15]

（三）通过《决定》《决议》

在一届中央委员会任期的5年内，每次召开的中央委员会全体会议都有相对固定的议程和具体的议题，提出的大政方针不是空泛的，而是具体的[16]。在决策内容上，大致包括党的建设、机构改革、修改宪法、五年规划、依法治国等方面。中央委员会全体会议文件起草过程，是重大决策的形成过程，也是我们党按照民主集中制原则进行重大决策的生动体现。正是这种中国特色的重大决策制度，兼顾决策的方向性、原则性、战略性、可行性，保证我们党重大决策的正确，保证中国这条大航船始终沿着正确的航向前进。这就是我们党和国家可以集中力量办大事的政治制度优势，也是我们坚持道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的底气所在。

《决定》《决议》的形成过程大致可分为9个环节：1.确定全会议题，成立文件起草组；2.全面征求意见；3.作出召开全会决定；4.起草组有序推进工作；5.广泛开展调研；6.征求各方意见；7.中央政治局常委会审议《决定》稿；8.中央政治局审议《决定》稿；9.党的全会审议通过《决定》。[17]

（四）提出国民经济和社会发展“五年规划”《建议》

中国共产党是国家和社会的领导核心，领导国家和社会的发展就是党的事业。如果说党的全国代表大会报告是关于全党全国的全局性总战略，那么中央委员会全体会议制定国民经济和社会发展五年规划[18]则是贯彻和落实大会报告精神的重要举措。“五年规划”的制定以党代会报告精神为根本遵循，在内容上是对大会报告提出的战略目标和相关要求的具体化。“五年规划”内容系统全面，确定未来五年甚至更长时间国家经济和社会发展的基本指导思想、主要奋斗目标、重大发展战略和方针政策等。一年一度的政府工作报告涵盖政府工作的内容，是侧重经济和社会发展的行政报告，可视为“五年规划”的细化执行方案。

贯彻代表大会报告精神，制定实施国民经济和社会发展“五年规划”，一般先由中央委员会全体会议通过关于“五年规划”的《建议》，再由全国人民代表大会全体会议通过。《建议》的形成过程大致可分为11个环节：1.作出召开全会和研究“规划”的决定；2.成立《建议》起草组；3.文件起草组启动并有序推进工作；4.征求地方和部门意见；5.征求党内高层意见；6.总书记召开座谈会征求意见；7.网上征求各方面意见；8.中央政治局审议《建议》稿；9.党的全会审议通过《建议》；10.公布《建议》；11.全国人民代表大会批准《规划》。[19]

（五）中央政治局会议和常务委员会会议的决策

根据《中国共产党中央委员会工作条例》规定，中央政治局的职权主要包括：1.召集并主持中央委员会全体会议，研究决定提请中央委员会全体会议审议的问题和事项。例如，2021年10月18日，第十九届中共中央政治局会议研究全面总结党的百年奋斗重大成就和历史经验问题，决定召开中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议。2.讨论和决定关系党和国家事业发展全局的重大问题和事项。例如，2018年5月31日，第十九届中共中央政治局会议，审议《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》和《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。3.中央委员会全体会议闭会期间，决定给以中央委员会委员、候补委员撤销党内职务、留党察看或者开除党籍的处分，待召开中央委员会全体会议时予以追认；决定开除严重触犯刑律的中央委员会委员、候补委员党籍。例如，2017年9月29日，第十八届中央政治局会议审议并通过中央纪委《关于孙政才严重违纪案的审查报告》，根据有关规定，决定给予孙政才开除党籍、开除公职处分，将孙政才涉嫌犯罪问题及线索移送司法机关依法处理。给予其开除党籍的处分，待召开中央委员会全体会议时予以追认。4.按照有关规定推荐、提名、任免干部；决定对有关党的领导干部的处理处分事项。例如，全国政协主席、副主席、秘书长、常务委员的提名，省部级正职的任免等。5.研究决定其他应当由中央政治局决定的重大问题和事项。

为进一步加强党中央的集中统一领导，2017年10月，《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，要求中央政治局全体同志主动将重大问题报请党中央研究，认真落实党中央决策部署并及时报告落实的重要进展；要带头执行党的干部政策，结合分管工作负责任地向党中央推荐干部；要对党忠诚老实，自觉同违反党章、破坏党的纪律、危害党中央集中统一领导和团结统一的言行作斗争，认真履行所分管部门、领域或所在地区的全面从严治党主体责任；要坚持每年向党中央和总书记书面述职；要严格遵守有关宣传报道的规定。[20]2018年3月，中央政治局同志首次向党中央和总书记书面述职。

中央政治局常务委员会会议的频次虽高，但报道较少。通常只报道一些具有政治象征意义的会议，例如每年初第一次政治局常务委员会会议，听取各国家机关和政协党组汇报、中央书记处工作报告；或报道关于重大决策的会议，如雄安新区规划、脱贫攻坚总结等会议。2020年，由于新冠肺炎疫情的暴发和蔓延对我国经济社会生活造成较大影响，因此该年度关于政治局常务委员会会议的报道多达14次，其中关于抗疫的内容10次。中央希冀以此向全国、全世界展示中央政治局的姿态，提振全国人民克服困难、战胜疫情的信心。

三、中央重大决策体制的特点

（一）中央重大决策形成稳定的基本会议制度

开会是一门学问[21]，如何开好会更是一门大学问。会议议题及相关的议程和会议结果及会议的全过程，既体现组织者的愿望，也反映全体会议成员的共同期盼，因而是会议活动最基本的驱动力。[22]有关中央重大决策的会议，上半年是两会（即全国人大和全国政协会议，一般3月份召开）；下半年是中央全会（一般11月召开）、中央经济工作会议（一般12月召开）和中纪委全会。这些都是围绕中央重大决策召开的会议，是中央政治局常委同志都要参加的重要会议。总书记参加的其他会议，如全国组织工作会议、全国宣传工作会议等，一般五年召开一次。稳定的会议制度使党和国家的重大决策能够连续、一致、集中地得到贯彻落实。

（二）中央重大决策体系层次分明

中央决策机制是一个层次分明、分工明确、联系紧密的体系。从党的全国代表大会、中央全会、政治局会议、政治局常务委员会议，时间上分别是五年、一年、一月、一周一次；决策内容上，从国家宏观战略到某方面工作规划，再到具体工作方案，通过一整套体系层层递进的运作，使党的重大决策逐步分解为具体的工作指导方针，进而落实到党和国家发展的方方面面。

毛泽东同志1936年12月在《中国革命战争的战略问题》中指出：“没有全局在胸，是不会真的投下一着好棋子的。”[23]习近平总书记也指出，正确的战略需要正确的策略来落实。策略是在战略指导下为战略服务的。战略和策略是辩证统一的关系，要把战略的坚定性和策略的灵活性结合起来。各地区各部门确定工作思路、工作部署、政策措施，要自觉同党的理论和路线方针政策对标对表、及时校准偏差，党中央作出的战略决策必须无条件执行，确保不偏向、不变通、不走样。[24]总书记指出的“战略-策略”的关系，就是中央重大决策体系由宏观、中观到微观；从抽象到具体；从使命到价值观，到愿景，到战略，再到执行的一整套制度安排。使命、价值观和愿景，是支撑党和国家发展战略的基础，是行动的根本遵循。

战略决定未来。战略是制高点，它管方向，管长远，管未来。[25]战略意识简单地说，是谋长远、谋全局的意识。党的战略是让党的使命、价值观和愿景落地的方案。战略和计划虽然都面向未来，但两者有根本不同。计划是对于未来活动的具体安排，详细规定每一时期具体工作。战略则表现为一种观念和思想，它确定组织现有的方位，探索未来的发展方向和可能性。[26]“战略是对一个国家、一个地方发展所面临形势的全面判断和长期把握。”[27]战略与计划之间关系的直接体现就是党的全国代表大会报告与“五年规划”之间的关系——两者一脉相承、紧密呼应，又层次分明、各有侧重。党代会报告是党和国家发展的总纲和蓝图；“五年规划”是施工图和任务书。党代会报告作出的战略部署，“五年规划”都有相应的落实举措。

（三）中央重大决策体现中国特色的会议民主

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。[28]但民主的形式却因不同的国家制度、历史文化、社会习俗等各有不同。民主的实质比它的形式要重要得多。[29]中国的民主是“全过程人民民主”，其本质和核心是人民当家作主。会议的民主功能，是会议活动的基本和普遍存在的功能。所谓会议的民主功能，就是指通过会议活动方式来体现和实现人民权力的作用。[30]中国特色的会议民主是社会主义“全过程人民民主”的重要组成部分和表现形式之一。

中国特色的会议民主是遵循民主集中制原则的民主。民主集中制是“在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合的制度”，是《中国共产党章程》规定的“党的根本组织原则”[31]和《中华人民共和国宪法》规定的国家机构实行的原则[32]。中国的基本会议制度作为党和国家的正式议事决策活动形式，当然得贯彻这一原则。2014年10月，党的十八届四中全会要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。2019年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出，规范重大行政决策程序是依法治国的迫切需要。中国基本会议制度实行的民主集中制，就是按照一定组织的有关章程的规定，有组织、有领导地组织其成员参加会议，参加讨论，在充分发表意见的基础上，按照少数服从多数的原则进行表决，作出决议和决定；决议和决定一经通过，任何与会人员都必须坚决服从和贯彻执行。[33]

中国特色的会议民主体现在文件起草过程中的“开门问策”“集思广益”和“反反复复”。决策文稿和会议文件承载决策内容。每次重大会议文件的起草在内容上都有一定的创新，而这些创新本身就带有决策的意义。起草重要文稿、进行重大决策的过程，是一个集思广益的过程，也是一个追求严谨的过程。这一过程体现了中国政治中的“会议民主”。首先是征求地方与部门的意见。其次是调研与文件起草，在这期间形成的调研报告将经过多次的讨论，群策群力形成报告稿后递交中央政治局审议。之后进入广泛征求意见阶段，如2020年7月到9月，习近平总书记先后主持召开七场座谈会，就十九届五中全会将审议的五年规划“建议”听取意见，包括党外人士座谈会、企业家座谈会、扎实推进长三角一体化发展座谈会、经济社会领域专家座谈会、科学家座谈会、基层代表座谈会、教育文化卫生体育领域专家代表座谈会，亲身示范把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来。在广泛吸纳党政军民各方面意见后，审议稿形成较为成熟的版本，报党代会审议，总书记在党代会上进行报告并作相关说明。这一程序是党代会报告的惯例，也是民主智慧的实践，充分说明党的重大决策的正确性是由严密规范的程序与精心细致的工作予以保证的。经过这样一系列程序，可以保证重大文件所反映的内容，体现解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的精神，能够从全局出发，并在战略层面对本国发展和世界发展做出科学的预判。既能使起草组最大限度发挥聪明才智，充分调动主观能动性，又能最大程度凝聚多方共识。最终形成的是每一个地方、每一个部门、每一个行业都可以从中发现他所关注的问题的重大决策。这一过程所体现的核心观念，就是寻求最大共识。

中国特色的会议民主能够保持党作为全国各族人民和各项事业的领导核心的权威性和人民性，同时保持政治家群体作为决策主体的独立性，保持制定国家发展目标有长远、清晰、科学的持续性，使得我们的决策，尤其是中央的重大决策更民主、更科学、更可持续，因此也更能够表达我们说的人民的意见、意愿和意志。约翰·奈斯比特（John Naisbitt）将这种既有集中又有民主的中国特色的会议民主体制称为“纵向民主”——领导层自上而下提出整体纲要的同时，鼓励自下而上的积极互动，由此创造出一个纵向互动结构，新思想和新经验可以源源不断地沿着这个纵向轴交流。一方面，“纵向民主”能够使政治家们从选举思维中解放出来，以便制定长期的战略计划。[34]另一方面，“纵向民主”体现自下而上与自上而下的结合。

（四）党中央是党的领导决策核心

目前在党的话语体系中有三重“核心”表述：1.习近平同志是党中央的核心、全党的核心。[35]2.中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会，是党的领导决策核心。[36]3.中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。[37]三重“核心”组成了一个以习近平同志为核心的“同心圆”结构——中国共产党的领导和决策体系结构。这个结构明确了党中央的领导决策核心地位，明确了中央委员会及其选举产生的政治局和它的常委会，在全党的最高决策地位。习近平同志的核心地位，是党的最高权威的具体化，是全党全国全体人民共同意愿的集中体现。

一方面，党中央是党的领导决策核心的制度安排，确保党有一个坚强有力的领导决策核心，符合党的十八届六中全会以来所确立的“核心体制”。党的历史表明，党的事业的胜利成功都是在党中央拥有坚强有力的领导集体和核心后取得的。因此，必须有一个在实践中形成的坚强的中央领导集体，在这个领导集体中必须有一个核心。如果没有这样的领导集体和核心，党的事业就不能胜利。[38]邓小平同志指出，我们的党是有高度统一意志的革命的党、战斗的党，党的组织原则是民主集中制。党一定要有领袖，有领导核心。[39]任何一个领导集体都要有一个核心，没有核心的领导是靠不住的。[40]正因如此，2016年10月，党的十八届六中全会确立“核心体制”；2018年12月，政治局民主生活会形成“两个维护”共识；2021年11月，党的十九届六中全会《决议》明确“两个确立”。由此可见，党的团结唯一中心只能是中央。党中央作为领导决策核心与党的十八届六中全会以来所确立的习近平同志在中央和全党的核心地位是完全一致的。

另一方面，党中央是党的领导决策核心的制度安排，把中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会作为“决策核心”，扩大了党内民主，强化了党中央集体领导制度。历史经验和工作实践表明，最高决断需要定于枢极，但科学决策的形成需要集思广益、群策群力。因此，将党中央作为领导决策核心，既是对“两个维护”的坚持，也是保证党和国家事业更好发展的必要制度设计。党中央作为决策核心，有利于党中央层面集体领导制度具体化，使“两个维护”不会演变成个人崇拜，意味着党的核心并不拥有无限权力和任性决策[41]，也要遵守民主集中制原则。在“同心圆”机构关系中，核心、党中央、党的各级组织和人民群众之间，形成以核心为中心的差序结构。中国共产党只要始终遵循“从群众中来，到群众中去”，千方百计与人民群众加强联系，代表人民意愿，就一定能把全党全国全体人民的智慧和力量凝聚起来，顺利完成第二个百年目标，实现中华民族伟大复兴。

（五）总书记代表党中央讲话

强化中央集中统一领导是适应新时代形势和中国国情的客观要求。作为当今中国政治领导性力量的中国共产党中央委员会总书记，在政治上具有代表性、象征性，是中国政治结构中极为关键的内核。在当代中国政治发展的过程中，总书记的讲话和行动并非作为自然人的意思表达，而是党中央甚至全党意志的集中体现。

改革开放以来，历次党的全国代表大会都是由总书记代表本届中央委员会向党的全国代表大会报告；历次党的中央委员会全体会议都是由总书记代表中央政治局向中央委员会报告。尽管党章中并没有规定总书记代表中央委员会作报告，以及代表中央政治局向中央委员会报告，但这种形式非常适宜，具有明显的象征意义——既体现党的集体领导，也体现全党的意志。在党的建设方面，总书记出席中央纪委全会、全国组织工作会议、全国宣传思想工作会议、中央统战工作会议、全国党校工作会议等，并按例发表重要讲话。总书记在重要会议上发表的重要讲话，实际上是代表党中央向全党讲话，其讲话精神体现了党中央对该方面工作的最新要求。从这个意义上说，总书记实际上是我们党的最高“发言人”。

（六）中央重大决策的公开化透明化

宣传工作是党的一项极端重要的工作，是中国共产党领导人民不断夺取革命、建设、改革胜利的优良传统和政治优势。中国共产党在长期实践中，形成了系统的宣传理念和机制。党通过政治传媒向人民群众宣传党的路线、方针、政策，以强化政治认同，进行政治动员。党的十六大之后，按照党务公开的要求，党中央陆续公开党代会报告、党章修改、党代表选举等过程，让全党全社会了解和知情，以便更好地发挥党员干部和人民群众的积极性、主动性。

中央对于重大决策的宣传集中体现在两方面：一方面，加强新闻报道，将决策过程和内容广而告之。常见做法包括：1.在会议期间召开新闻发布会和记者招待会。2.组织系列新闻报道——党代会报告诞生记、党章（修正案）诞生记、中央全会《决定》《决议》诞生记等。3.及时报道中央政治局会议、中央政治局常委会会议相关信息等。随着时代的发展，关于中央重大决策的相关报道已经不再局限于传统的方式方法，而是通过网站、微博、微信、电子阅报栏、手机报、网络电视等各类新媒体，积极发展各种互动式、服务式、体验式新闻信息服务，实现多媒体融合传播的全方位覆盖、全天候延伸、多领域拓展，推动党的声音直接进入各类用户终端，显著提升传播效果。另一方面，出版中央重大决策单行本和辅导材料。中央重大会议结束后，中央宣传部会及时安排出版大会报告单行本、新版党章、《决定》《建议》《决议》单行本以及相关学习辅导材料等。

[注 释]

[1]韩毓海，胡鞍钢，王绍光，周建明.人间正道[M].北京：中国人民大学出版社，2011： 166.

[2]《中国共产党章程》（2017）第十九条，党的全国代表大会每五年举行一次，由中央委员会召集.

[3]《中国共产党章程》（2017）第二十二条，中央委员会由中央政治局召集，每年至少举行一次。《中国共产党中央委员会工作条例》（2020）第二十四条，中央委员会全体会议每年至少举行一次.

[4]党的十四届二中全会、党的十五届二中全会、党的十六届二中全会、党的十七届二中全会、党的十八届二中全会，审议机构改革方案.

[5]党的十一届二中全会、十九届二中全会，审议修改宪法方案.

[6]《中国共产党中央委员会工作条例》（2020）第二十五条，中央政治局会议一般定期召开，遇有重要情况可以随时召开.

[7]《中国共产党中央委员会工作条例》（2020）第二十六条，中央政治局常务委员会会议一般定期召开，遇有重要情况可以随时召开.

[8]《中国共产党章程》（2017）第二十三条；《中国共产党中央委员会工作条例》（2020）第十六条.

[9][10][40]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993： 365， 319， 310.

[11]夺取中国特色社会主义新胜利的政治宣言和行动纲领——党的十八大报告诞生记[EB/OL]新华网.2012-11-20.http://www.xinhuanet.com/politics/2012-11/20/c_113739872.htm.

[12]吴晶，胡浩，施雨岑.面向新时代的政治宣言和行动纲领——党的十九大报告诞生记[N].人民日报，2017-10-28（01）.

[13]习近平.认真学习党章严格遵守党章[N].人民日报，2012-11-20（01）.

[14]马克思恩格斯全集：第34卷[M].北京：人民出版社，1972： 396.

[15]建设马克思主义执政党的光辉指引——《中国共产党章程（修正案）》诞生记[EB/OL].中国共产党新闻网.http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64387-29614354.html.

[16]谢春涛主编.中国共产党如何治理国家[M].北京：新世界出版社，2012： 18.

[17]霍小光，张晓松，邹伟，施雨岑.筑牢中国长治久安的制度根基《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》诞生记[EB/OL].新华网.http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/06/c_1125200770.htm.

[18]“十一五”起“计划”改为“规划”.

[19]赵承，霍小光，韩洁，林晖.历史交汇点上的宏伟蓝图《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》诞生记[EB/OL].新华网.http://www.xinhuanet.com/photo/2020-11/04/c_1126696761.htm.

[20]中共中央组织部编.中国共产党组织建设一百年[M].北京：党建读物出版社，2021： 478.

[21][30][33]张 起 朴， 刘 赤 峰 主 编 . 会 议学引论[M].郑州：河南人民出版社，1991： 1， 84， 46.

[22]向国敏.会议学与会议管理[M].北京：首都经济贸易出版社，2011： 2.

[23]毛泽东选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991： 221.

[24]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届六中全会精神专题研讨班开班式上发表重要讲话[Z].2022-01-11.

[25]李雪勤.理论政策研究人员应具备五种意识[J].新华文摘，2013（19）.

[26]曹智学.中小企业战略管理的几种模式[J].中国集体经济，2010（12）.

[27]李雪勤.理论政策研究人员应具备五种意识[J].学习与研究，2013（7）.

[28]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民主[Z].2021年12月.

[29]卡尔·科恩.聂崇信，朱秀贤译.论民主[M].北京：商务印书馆，1988： 215.

[31]《中国共产党章程》：总纲。党的建设必须坚决实现五项基本要求：第四，坚持民主集中制.

[32]《中华人民共和国宪法》第三条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则.

[34]约翰·奈斯比特（John Naisbitt）.中国大趋势[M].北京：中国工商联合出版社，2009： 61.

[35]中国共产党章程（2017）[Z].关于新形势下党内政治生活的若干准则（2016年10月27日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过）[Z].中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议（2021年11月11日中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议通过）[Z].

[36]习近平总书记在十八届中纪委三次会议上的重要讲话[Z].2014-01-14.

[37]中国共产党章程（2017）[Z].

[38]十四大以来重要文献选编：中册[M].北京：中央文献出版社，2013： 9.

[39]邓小平文集（1949—1974）：下卷 [M].北京：人民出版社，2014： 222.

[41]中共中央宣传部.中国共产党的历史使命与行动价值[M].北京：人民出版社，2021： 43-44.