市域社会治理现代化视角下立体化水域治安防控体系的审视与完善

殷文洁

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

党的十九届四中全会把“加快推进市域社会治理现代化”写入了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。市域社会治理现代化是治理体系格局的又一次重大创新，强调市一级承上启下的枢纽作用，市级层面的社会治理在国家治理格局中承担了更为重要的职责。随着水域治安形势的不断变化，构建立体化水域治安防控体系是保障水域地区社会治安秩序、减少案件发生、提升人民群众安全感、增强社会治安防控整体能力的关键环节。立体化水域治安防控体系在保护水域及周边安全方面起着重要作用，但目前在观念转变、机制构建等方面仍存在一些问题，其应在国家加快推进市域社会治理现代化的进程中不断完善。

一、概念厘定

（一）市域社会治理现代化

2018年6月，在延安干部学院举办的全国新任地市级党委政法委书记培训示范班的开班仪式上，“市域社会治理现代化”首次被提出并见于公开报道。之后，市域社会治理现代化多次在国家文件中被提及。2020年11月，习近平对平安中国建设作出重要指示，再次强调要深入推进市域社会治理现代化，深化平安创建活动，加强基层组织、基础工作、基本能力建设，全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感［1］。

在国家治理体系建设和完善的征途上，市域社会治理现代化已经成为又一切入点和突破口，也是社会治理现代化战略目标的落地途径，是国家和谐稳定、长治久安的保障。自“市域社会治理现代化”这一概念被提出之后，各地掀起了市域社会治理创新试点的浪潮，也有众多学者投入市域社会治理现代化的研究当中。在市域社会治理现代化的背景下讨论水域治安防控体系的构建，首先需要科学地界定市域社会治理的概念和内涵，这是研究的逻辑起点，也是研究的关键。

要界定市域社会治理现代化，首先要明确“市域”和“社会治理”。综观众多学者对市域的界定，大体分为两种观点：一种认为“市”与“村”相对应，“市域”主要指城市中的各个区。这种理解易把概念狭窄化。另一种观点从“市”的行政级别来探讨，“市域”是指地级及以上“市”的行政区划范围。因为地级以上“市”具有更大的政策制定自主空间，具有更厚实的解决问题的资源基础，能够统筹更多的资源力量，拥有更丰富的解决问题的能力和手段，且具有一定的自主创新探索空间和回旋余地。这一级别的市域具有相对完备的社会治理体系，在国家治理体系中能够发挥承上启下的枢纽作用［2］。社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与对社会公共事务进行的治理活动，以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程［3］。市域社会治理现代化可以界定为地级及以上行政区运用现代化的治理理念、能力、方式、体系等推进社会领域事务由传统型治理方式向现代转型，从而不断达到科学、系统的过程。

（二）立体化水域治安防控体系

“社会治安防控体系”始见于2001年《中共中央国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》。经过多年探索，众多学者从不同视角对社会治安防控体系进行了研究，也对治安防控体系的内涵进行了界定。本研究认为社会治安防控体系是以维护社会稳定和提升公众对社会的安全感为目标，在党和政府的领导下，以公安机关为主导，依靠社会力量，充分调动各种资源，通过防控网络和运行机制的建设而形成的预防和控制违法犯罪的系统性工程。“立体化”是指在二维图像中添加一个方向向量，这个方向向量能使二维图像发生变化，使其从平面性向空间性发展的过程。在治安防控中，立体化包含多维度、多手段、多层次的含义［4］，主要体现为主体的多元化、防控对象的多元化、防控运行机制的多维度、功能的多样化、防控措施的综合性、模式的分层性、防控的全过程性和适度性等方面。

一般认为“海”指海洋相关的水域，“水”指内河、湖泊、港口相关的水域。从警察业务的角度来说，“海上”一般由海警进行管理，“水上”一般由水警进行管理，两者业务范围、管理对象、管理体制、勤务模式等方面有重大差异。本研究中所界定的水域，仅指内河、湖泊、港口。因水域环境不同，治安特点也各有不同。有航运的内河，治安问题更为复杂，涉及环保、运输等各类案件，没有航运的内河，治安案件更集中在坠河、浮尸等方面；湖泊的治安问题多集中发生在游船、湖边；而港口的治安问题多集中于渡船、轮渡口岸及其周边场所。立体化治安防控体系的建立也需要结合不同类型的水域的不同特点进行。因此，立体化水域治安防控体系是指以维护内河、湖泊、港口及其周边区域的稳定和提升公众对社会治安的安全感为目标，在党和政府的领导下，以公安机关为主导，依靠社会力量，充分调动各种资源，通过防控网络和运行机制的建设而形成的多维度、多手段、多层次的预防和控制违法犯罪的系统性工程。立体化水域社会治安防控体系的构建要针对水域的治安特点与陆上社会治安防控相辅相成。

二、市域社会治理现代化的价值导向

作为我国改革的一个方向和途径，社会治理和治安防控体系的建设具有价值耦合性。市域社会治理现代化是加快推进社会治理现代化的重要途径，也是国家治理体系改革的创新要求。市域社会治理现代化为水域治安防控体系的建设与完善提供了新的启示和要求，可以从以下几方面进行解读：

（一）重视市级枢纽作用，强化社会治理体制建设

社会治理包含社会治理体制建设和具体社会事务的治理。对于高层次的治理，一般侧重于治理体制的建设；对于低层次的治理，一般侧重于具体社会事务的治理。地级以上的市在国家治理框架内处于承上启下的位置，且拥有一定的地方立法权，因此，具有更强的辖区顶层设计能力，能够统筹兼顾区域内协调发展。

近年来，各地普遍推行“省直管县”“强县扩权”的管理体制改革。在这种政策下，虽然推动了县域经济快速发展，却弱化了中心城市的辐射带动作用。同时，在日常行政事务治理中，经常出现治理主体各自为政的情况，部门之间横向协调成本大、难度大，大大降低了社会治理的效果。条块分割的管理方式对社会治理分管领域起到了突出作用，但与此同时，也引发了治理政策、服务资源的碎片化，加大了基层工作的负担。

市域社会治理的“市域”包含行政区划内的城市和乡村，把城市社会治理和乡村社会治理融为一体，是一个完整的治理单元。水域治安防控与当地自然环境、社会环境密切相关。从目前全国的水域情况看，不同区域内水域的自然生态环境不同、经济发展情况差异较大、社会治理各有特色，立体化水域治安防控体系的建设随着社会生态的不同呈现出差别。立体化水域治安防控体系的建立和完善不仅需要牵头部门具有完备的行政权限、政策的制定和执行的力度，并且能够统筹和整合区域内的政治、经济、文化、社会等各方优势资源。而市域一级正好能够发挥此种枢纽作用，且能有效避免政策制定和执行中“上热中温下冷”的问题，使治理效果精准落地。因此，立体化水域治安防控体系的建立应该立足市域层级，并在社会治理的视角下不断建设完善。无论是从当前社会治理体制改革的现实问题、市域治理的优势还是水域治安防控的现状来看，市域社会治理都有鲜明的体制导向。这本是社会治理的应有之义，也为水域治安防控体系的建设与完善提供了方向。

（二）构建社会治理共同体，打造协同化治理方式

市域社会治理现代化要求坚持多元主体协同治理，并以“人人有责、人人尽责、人人享有”为共同目标，在纵向不同层级政府、横向各部门、各治理主体之间积极打造权责明晰、上下协作、多方参与的治理体系，从而最大限度形成治理合力。具体来说：

一是多元社会治理主体应任务共建。社会治理体系构建的目的还是要落实治理目标，否则将形同虚设。市域社会治理行动共同体的形成需要党委切实发挥总揽全局、统一领导、协调各方的引领作用，形成上下贯通、联动融合、集约高效的纵向社会治理链条。强化政府管理社会、服务群众、推动经济发展的责任担当意识，勇于承担社会治理的引领作用。强化社会组织维护公共利益、参与社会公共事务的公共责任意识、强化公民在社会治理中参与者的角色地位，真正实现社会治理各方主体的协同共治。各方主体应通力协作、共同完成社会事务的治理。同时，通过强化党委的领导力、政府部门的执行力、社会组织的自组织力、公众的参与力，形成强大的市域社会治理合力，推动社会的发展。这种多元主体协同共建的工作模式正是水域治安防控本应具备的。

二是多元社会治理主体应责任共担。市域社会治理现代化推动社会治理体系从“国家管理”向“国家治理”的转型，在此过程中要求多方主体的共同参与，并在治理体系中充当特定的角色，承担相应的责任。在当前的国情下，各级政府仍是社会治理中的领导者、担当者，处在核心位置，他们的责任仍需要通过法定化的形式予以明确，避免出现推诿责任、胡乱作为的现象。同时，要积极搭建公众参与的平台，为其他社会治理主体提供参与载体与渠道，明确参与主体在治理体系中的角色定位，从而调动其积极性与主动性。立体化水域治安防控体系更是如此，公安机关在其中应发挥主导作用，但治安防控也是全社会共同的责任。

三是多元社会治理主体应利益共享。市域社会治理现代化的推进要求把人民利益放在第一位，实现社会治理主体利益共享，需要运用法治和制度保障社会公共利益，化解社会各方利益的冲突，将社会治理的效能更加广泛、更加公平地惠及各方社会治理主体，让人们感受到市域社会治理现代化带来的效能，从而产生认同感，进一步激发对社会协同治理的支持度、满意度和参与度，这也是实现市域社会治理现代化的内生动力。市域社会治理现代化的协同治理理念为水域治安防控体系的构建提供了主体动力。水域治安防控体系本身也强调参与主体的多元化格局，其本身的特殊性决定了需要除政府以外其他社会主体的参与。

（三）充分发挥数字技术的作用，实现更高的社会治理效能

数字化、智能化的治理方式是市域社会治理现代化的题中之义，提高社会治理的智能化水平是党的十九大提出的新时期社会治理的发展路径及方向。市域处于行政架构的中间区域，具有县域无法具备的科技创新人才，这为数字化现代科技推动市域社会治理现代化的实现提供了现实基础。同时，市域所处的层级具有最优治理半径和最大政策边际效应，是维护社会稳定、化解社会矛盾最有效的治理层级。市域社会治理现代化要求充分发挥大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的科技支撑作用，重构横向各治理主体之间、纵向上下级之间的信息传递方式，实现各信息系统数据开放共享、互通互联，从而提升决策的科学化、治理的精准化和公共服务的高效化。

但与此同时，数字化治理需要一定的治理层级和治理规模才能发挥大数据的辅助研判作用。目前，县域及其以下的所谓数字化治理大多都只是借助监控技术实施社会管控。特别是对于农村区域来说，公共事务的体量较小，并且大多为熟人社会，通过口口相传、邻里互助等方式就可以将社会治理的绝大多数信息实现共享。从理论上讲，大数据能够发挥辅助决策、风险预判的作用是因为中心极限定理在统计推断中的重要作用。但是，这需要大量的数据作为支撑，如若数据量较低，推断的误差也较大，当数据少到一定程度时，单个数据的偏差极易导致截然相反的推断结果。因此，数字化治理应该在市域这个层级上搭建大数据平台及信息采集系统。

对于水域治安防控来说，也存在同样的问题，省域和市域无论在自然条件、经济发展还是文化传统等方面都差距很大。水域治安防控的研判如果按照全省大数据的平均值和标准差来辅助研判决策，很可能做出跟各地的实际情况都有较大偏差的决策。因此，在市域这个层面建立立体化水域治安防控体系对于发挥大数据辅助决策和提高社会治理效能是最好的选择。可以说市域社会治理现代化的数据化治理为水域治安防控体系的建设和完善提供了良好的技术指导。

三、立体化水域社会治安防控体系建设审视

受地理因素的影响，各城市水域大小、特征、治安管辖范围各不相同。但是总体而言，水域流动性大、点多线长、管理难度大。因此，整体治安形势呈现出公共安全风险多样化、风险隐患多、犯罪活动隐蔽复杂、侵财和浮尸等案件突出且处理难度大的特点［5］。近年来，各地公安机关为了维护水上治安秩序，已经建立了初步的水域社会治安防控体系，但仍存在一定的问题需要改进。

（一）水域治安防控中治理意识淡薄

习近平总书记就加强和创新社会治理作出重要指示，强调要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感［6］。但是，目前在水域治安防控体系的建设中，市域社会治理现代化的意识不强，社会治理方法手段陈旧、粗放，还未形成从“管理”转向“治理”的思想观念。

我国幅员辽阔，各地区水域情况也各不相同，但水域治安管理大都涉及多家执法单位，包括海关、边防、水利、环保等部门。各部门从自身职能角度对水域进行管理，但对于水域治安防控并未放到应有的高度，总认为是公安机关的职责。一般而言，公安机关承担着打击犯罪、维护稳定的职责，但实际上水域的治安防控体系仅靠公安机关单个部门是难以推动的。立体化水域治安防控体系的建立是一项综合性非常强的系统工作，不仅需要行政部门的积极参与，也离不开社会组织和公民的参与。目前，作为治理主体的一部分，涉水企业组织、涉水公共组织及涉水相关人员并未形成参与水域治理的意识，对水域治安的关注度和参与度不高。

另外，公安机关自身对立体化水域治安防控体系的建设认识也尚未到位，存在重打击轻防范的思想，认为立体化治安防控体系的建设难度大、投入大、见效慢，开展治安防控的动力不足。由于水域治安管理的历史原因，特别是通航的水域地区，水域治安管理涉及地方水警公安机关、航运公安机关、港口公安机关等多家部门。公安机关内部也存在“各守自家田”的情况，对立体化水域治安防控体系的建设重视程度不同，也尚未形成合力。

（二）多元主体参与机制尚未完全建立

多元主体参与是市域社会治理现代化的基本方式。水域治安管理本身涉及的管理部门较多，包括水利、公安等单位。但各单位往往在自己的职权范围内独立行使管理权，存单位间管辖分工不明，缺乏必要的沟通和协作，各自为政，并未形成整体统一、有机联动的协作模式。目前，公安机关和政府其他部门的联动往往是根据上级的统一部署和要求，以专项任务和临时性任务为主。有些地方虽然以多种形式建立了水上联席会议的制度，但仍存在运行不畅、合力不强等问题。

同时，涉水管理的公安机关也呈分散状态，分别隶属不同的部门。地方水上公安机关在当地省厅的领导下，负责维护本地区水域及岸边的治安秩序、船舶治安管理等。各地根据水域实际情况不同也存在和陆上公安机关合署办公的情况。航运公安机关隶属交通运输部公安局，负责保障水运的安全秩序。港口公安机关主要负责所辖港区、港口、码头等的治安管理。各类公安机关机构设置分散，不同序列公安机关在同一水域内履行相似的职能，从警务建设来看，重复投资和重复建设都造成巨大浪费。同时，航运公安机关与地方水上公安机关涉及对水上企业、港口、码头、船舶的治安管理及消防执法，案件办理、管辖、处置以及警卫安保工作等各项公安管理事权存在争议，特别是以消防管理突破治安管理尤为突出。由于不同行政体系公安机关掌握的执法标准、尺度和处罚幅度不一，导致“一江两治”“多头管理”的现象突出。在政府组织内部，很难形成顺畅的联动机制，多元主体对水域治安的共治尚未形成，这给立体化水域治安防控体系的建立带来诸多不便。

另外，因为管理体制不同，水上治安防控的群众自治性组织无法依靠街道委员会、村委会等，只能以管辖流域为基础，将周边涉水单位和邻近居民或村民组织起来，成立水域巡防小组等各种形式的群防组织。但是，目前对于社会组织的培育力度不够，涉水组织及相关人员参与治安防控的意愿不高，甚至认为治安防范仅仅是公安机关的职责。鉴于上述种种问题，目前水域治安联防机制仍需不断完善，从而形成治安防控的群防群治网络。

（三）水域治安防控治理基础薄弱

水域治安防控体系中治理基础薄弱表现在以下三个方面：

一是防控体系的基层基础工作比较薄弱。基层基础工作在提升水域治安防控体系的现代化水平方面发挥着重要作用。目前，一些涉水公安机关的民警在对涉水企业、居民进行法制安全教育、基础信息采集、流动人口管控、技防措施落实等方面依旧存在流于形式、敷衍应付等问题。同时，水域治安点多线长，管控难度大。特别是在船舶通航量大、治安相对复杂的水域，应当加大水域的机动巡逻，并设置治安卡口，但是，目前巡逻警力难于满足实际需要，防控网不够严密，与陆上治安防控网的衔接也存在漏洞。

二是水域治安的警务保障有限。一方面，因为水上治安工作的特殊性，日常经费开支较大。以公安艇巡逻为例，不算日常维护的费用，仅油耗就是一般陆上巡逻汽车的50倍左右。同时，水上治安对船舶、警械等均有特殊要求，而这些警务设施投入大、见效慢，很多地方财政仅能够支撑日常开支，难以保障专用巡逻艇、专用船舶码头等装备设施建设。另一方面，水上警察的装备配备专业程度不够。目前，水上警察的装备配备并没有统一的配备标准，也没有统一的参数标准。不论是在船上作业的民警制服、救生衣，还是救生艇等各种水上作业工具及警械，均没有国家统一标准，各地自行设计、自行配发，因此，地区差异性较大，整体配发较为短缺。

三是民警的自身素质亟待提高。在水域治安防控体系的建设中，虽然多元治理主体均发挥重要的作用，但以目前我国的国情来说，政府发挥主导作用，其中最重要的部门就是公安机关。因此，水警的自身素质直接影响治安防控能力。水警这个警种对民警的自身素质要求较高，不仅要求其能够独立完成陆上警察的各种勤务工作，而且要求民警具备不能晕船、会船舶驾驶、熟悉航道、会游泳等基本能力素质。根据调研数据，水上公安机关普遍存在编制少、人员老龄化、素质偏低等情况，尤其是具有船舶驾驶、轮机、信息技术等专业能力的警力普遍短缺。同时，因为水警专业素质的特殊性，目前还未建立专门的人才培养体系，这不仅影响水上公安机关在多元治理主体中主导作用的发挥，也是水上治安防控体系建设的又一困境。

（四）水域治安防控技术支撑力不足

市域社会治理的现代化离不开科技的支撑，立体化水域治安防控体系的建设逐渐完善升级也需要科技的助力，需要逐步通过数据分析、情报研判来主导警务。近年来，水域治安防控体系在信息化方面不断更新完善，但是在技术手段应用和信息化水平建设上各地发展并不均衡。不仅区域间建设水平差距较大，而且在同一地区不同地域差距也较为明显。总体而言表现在以下几个方面：

一是硬件设备更新较慢。当今社会技术发展日新月异，各类硬件软件不断更新换代。水域治安的特殊性表现为投入大、消耗大，以科技支撑立体化水域治安防控体系的建设需要更多的资金，各地因为各种原因，给予水域治安的经费无法及时更换现有的各项设备，特别是在欠发达地区或者县级以下地区，以当地实际的经济水平和治理能力很难承受如此庞大的开支，从而限制了水域治安防控效果。

二是数据应用范围较窄。水域治安防控的技术设备种类繁多，但仍以监控摄像为主。目前，根据地域不同，受区域、经费等多方面限制，部分水域的监控摄像仍有与陆上公安机关共用的情况。水域大多数监控数据使用效率偏低，仅用于对违法犯罪的证据或线索的查找，并没有发挥大数据的实际效果。

三是部门间数据壁垒并未打破。水域执法管理单位众多，各部门管理交叉、数据分散，重复采集信息情况屡见不鲜。人员、货物、船舶等涉水信息分散在不同的行政部门，且各部门间信息系统不兼容、不关联，实现信息共享技术难度较大。同时，水域公安缺乏情报信息中心，高效、权威、准确的研判中心尚未建成，难以发挥情报支撑决策、预警的作用，对于水域治安防控的促进作用难以发挥。

四是高端技术人员匮乏。一方面，尖端技术人员很难进入公安机关。以目前公安机关的招录方式，能够从事数据处理、分析进行大数据研判的专业人员很难通过招考进入公安队伍。同时，此种技术人员在公安机关和公司企业的收入与待遇有一定的差距，大多数毕业生或从业者都会优先选择进入公司企业从事专门的研究或研发，进入公安队伍的意愿不强。另一方面，在公安机关具有一定专业技术的人员大多会被安排在网安、刑侦等技术能力较强的部门，其他部门普遍缺乏具有高水平的数据管理能力的民警，水警亦是如此。

四、立体化水域治安防控体系完善路径

构建和完善立体化水域治安防控体系是新形势下推进市域社会治理现代化的重要载体，也是平安中国的支柱工程之一。立体化水域治安防控体系的建设不是简单的防控措施的叠加，也不是随意的机制体制的搭建，而是一项需要长期经营的复杂工程。应结合市域社会治理现代化的要求，针对水域治安的问题和特点制定长期和近期建设规划，统筹考虑、系统规划、精准建设，鉴于水域治安防控体系目前存在的一些问题，结合当前各地水上公安机关的工作实际，可以从以下几个方面来解决：

（一）转变治理理念、立足长远统筹规划

一是突出社会治理的理念，推进立体化水域治安防控体系的创新。在市域社会治理现代化的推进过程中，立体化水域治安防控体系的建设应该拓展思路，遵循社会治理的规律、突出社会治理创新。立体化水域治安防控体系的建设属于社会工程，需要综合施策、协作配合，仅靠一个区域、一个部门、一个群体单打独斗是远远不够的。水域治安涉及的单位部门非常广泛，有行政部门、涉水企事业单位、社会组织、涉水居民等。因此，需要各方主体都强化全局观念，从原来的“管理”思维转变为“治理”理念，实现治理力量的联动融合。只有将市域社会治理理念真正融入，才能真正做到力量统筹、资源共享、相互协作，水域治安防控体系的建设才能真正防范问题，解决群众身边的治安问题。

二是以市域为立足点，建立党委领导、共管共治的“大防控”格局。我国幅员辽阔，各地水域分别呈现不同的地域特点，区域间差距较大，区域内同质性较强。立体化水域治安防控体系的建立应当立足市域这个层面。市域层级处在国家体制架构的中间层级，拥有足够的引领能力，能够统筹区域内的发展、协调资源的合理调配，且能够贴合区域的水域特征制定治安防控的整体方案，能够避免更高层级构建水域治安防控体系的过于原则性、缺乏操作性的虚空机制，又不至于受限于较低层次的无力实施的尴尬境地。同时，在立体化水域治安防控体系的构建中，应充分发挥党委政府的核心领导作用，协调各方并制定切实可行、具有前瞻性的治安防控意见，落实水域防控专项资金保障，调动各部门参与治安防控的积极性，从而打破“水域治安防控就是公安一家之责”的观念。当然，公安机关要充分发挥在水域治安防控中的主力作用，增强治理主体的协调性，切实履行治安防控的引导职责。

三是立体化水域治安防控体系的建设要保持统筹推进。以市域为立足点，立体化水域治安防控体系的建设要纳入整个城市的发展规划，特别是与整个城市社会治安防控体系的建设要相融合，水域治安防控体系与陆上治安防控体系能够互通互联，做到同理念、同部署、同建设。

（二）加强群防群治，积极构建治理机制

市域社会治理现代化以多元主体的参与共治为基本价值取向。“要充分发挥社会协同作用，坚持党委政府领导下的多方参与、共同治理，发挥市场组织、社会组织等多方主体在社会治安防控体系建设中的协同协作、互动互补、相辅相成作用。”［7］公众参与犯罪预防不仅是需要的，而且是必须的，刑事司法系统能否成功对付大量的违法犯罪问题，在很大程度上依赖公众的参与活动［8］。立体化水域治安防控体系的建设同样离不开社会各界的共同参与。

一方面，公安机关应积极与其他涉水部门联系建立联勤联动制度。在立体化水域治安防控体系的建设中，公安机关应该发挥引领作用，积极与水利、海事、渔业、航道等涉水单位沟通，通过联席会议、合作平台等形式共同研讨水上治安的防控工作。在信息、装备、保障上相互支持、互通信息、相互合作、优势互补，对水上治安突出问题进行综合治理整顿，将各种单位的执法力量纳入立体化水域治安防控体系。通过联合行动、专项行动、联动演练等形式共同维护水上治安秩序。目前，我国部分城市已经推行了水域社会综合治理联席会议制度。以连云港为例，连云港公安机关水警部门通过与水利等涉水行政单位协商、互动，建立了狮树闸等4个水上治安卡口检查点和云善船闸等6个警务室的联动协作机制［9］。同时，还应积极与陆上公安机关协作，联勤联动、定期互通信息、沟通治安状况，联合整治水陆交接区域的突出治安问题，形成水陆公安协抓共管共同维护水域治安秩序的治理机制。

另一方面，积极组织社会其他力量参与水域治安防控。“警力有限、民力无限”，公安机关作为立体化水域治安防控体系的主导部门，还应该积极动员其他社会力量参与治安防控，与涉水单位和涉水人员沟通，使其了解水域治安防控的重要性。树立水域“大内保”的理念，将包括码头、装卸、船厂等各类涉水企业的内保力量组织起来，形成联防联保防控格局。同时，大力推进公民社会建设，让社会其他成员也充分了解水域治安防控的内容，以志愿者、巡防队、观察员等形式融入这项工作中。为多元共治搭建沟通平台，引导广大群众利用电脑、手机等常见移动终端提供水域治安信息，切实提升群众在水域治安防控工作中的参与度。

（三）增强基层基础，切实提升治理能力

治安基层基础工作是整个治安防控的根基。只有基层基础工作做扎实，才能使整个防控体系坚实稳固。同时，治安基层基础工作也是提升整个治安防控体系治理能力的核心，水域治安亦是如此。

一要紧抓基础工作中的关键要素。近年来，随着国民经济的快速发展，人、财、物加速流动，水路运输空前发展、社会生活日益活跃，公共安全隐患也日益突出。海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。认真剖析事故背后的原因，这些隐患源于我们在社会治安防控中的管控要素的漏洞和薄弱环节。水域治安管控要素主要集中于人、物、事、船等方面。公安机关应当建立水域治安管控要素分类管理机制，在充分收集各类信息的基础上，将信息灵活使用在趸船、治安卡口、巡防点等各防控场所，提升基础信息使用的信度和效度。同时，提升做群众工作的能力，加强法制宣传教育，提升防范意识。

二要构建治安巡防网络。立体化水域治安防控体系的重点还是在“防”。水上治安巡防网络要以水上巡逻为助力，加大水上巡逻民警的比重，结合水域治安特点，采取灵活机动的巡逻形式，增大巡逻的覆盖面和巡逻的密度，围绕重点部位、重点水域形成全面的巡、堵、控的立体化、全覆盖的防控网络。同时，水警警力在短时间内难以得到充分的补充，但是可以引导水上救援队、游泳爱好者协会等社会组织积极参与治安防控，也可组建辅警队伍，提升社会力量的专业化程度。

三要优化水警勤务模式。水上公安机关应当精简机构、充实一线警力，科学调配警力，将有限的警力放在实战需要的地方。在构建立体化水域治安防控体系中做到分工不分家，达到能防、能截、能守、能堵的防控效果。深入分析近年来在本区域内发生的案件事件，对水域治安巡逻的重点区域、频率、路线，治安卡口船闸盘查量等进行科学周密安排。在保证警力不浪费的情况下，做到警力效能的最大量发挥，构建治安卡点、船艇巡逻线、防控面的点线面协同机制，为水上治安防控体系做好支撑点。

（四）提升防控技术，加大治理的科技支持

市域社会治理现代化需要发挥信息引领和科技支撑作用。现代技术手段与传统防控方法应该互为补充和支撑，二者的紧密结合可以提升立体化水域治安防控体系的防控能力。

一要提升水上安全防控系统。现有水域河道监控系统已经具备了一定的规模，但是仍然存在图像清晰度低、监控范围狭窄、环境适应性差、系统功能单一等问题，甚至影响情报信息比对研判的开展，进而影响水域治安防控体系防控功能的充分发挥。在立体化水域治安防控体系的建设中，应当不断推广应用人脸识别、GIS可视化指挥系统、无人机等，在沿河两岸、码头、重点港区、河道等均完善智能信息采集，从而构建水上、水面、水下多维立体式防控体系。

二要打通各部门间信息壁垒。在大数据、云计算、智慧警务的背景下，信息分析研判是精准开展水域治安防控的基础。立体化水域治安防控体系的建设需要信息资源并使其成为重要的防控力量。目前，在众多涉水单位收集的货物、涉水单位、涉水船舶、涉水人员等各级各类信息中可以按照“先易后难、先重要后次要”的原则把信息汇集、转化，建立共同的水域管理信息平台，在市委牵头的总体规划中，逐步打破区域界线，真正实现信息共享，从而逐步建成智慧政府、智慧警务，提升水域治安防控体系的防控能力。

三要拓宽涉水信息采集渠道。水域治安防控应当不断树立强化情报主导警务的观念。丰富、准确的信息资源是支撑研判的保障，没有信息数据的支撑，任何平台和系统都是无本之木，无法发挥其作用。因此，应当拓宽收集涉水信息的渠道、增加涉水信息的种类。为了避免出现信息孤岛现象，应由省级公安机关协调各单位统一制定信息采集的种类、标准，并根据实际需要为民警提供相应的采集设备，从而实现基础信息的规范化，提高整体水域治安防控精确指挥和精确打击、防范、控制的能力。

四要着力培养专业信息处理人才。根据目前公安的招录体制，新警一般都是通过公开招考进入公安队伍。在招录过程中单设大数据处理相关专业的岗位较少，能够分到水上治安工作的新警更少，因此，通过培养培训的方式获得水上治安的大

数据信息处理人才更为实际。水上公安机关可以在民警进行培训时专门开设相关课程，从学习成绩优异且有兴趣的民警中培养更为专业的人员。同时，也可以与公安院校建立长期合作，联合开展研究或管理，并加设研究中心，从而获取专业技术支持。