阿勒泰地区动物防疫体系建设现状分析

郑汝芸,罗鹏飞,舒 展,*, 李爱巧,夏江涛,王海燕

(1.阿勒泰地区动物疾病控制与诊断中心,新疆 阿勒泰 836500;2.新疆乌鲁木齐市动物疾病控制与诊断中心)

当前,阿勒泰地区在畜牧业生产中普遍存在人畜混居、规划混乱、畜牧兽医公共服务社会缺失、生产组织化程度低、疫病防控措施难、生产技术规范统一难、养殖环境难管控等问题,已严重影响到该地区确定的以现代畜牧业为核心的现代农业发展之路。将动物防疫体系纳入地区卫生健康体系建设中,统一规划、统一建设、统一管理,对预防动物疫病、确保人畜安全,促进畜牧业高质量发展,增加农牧民收入以及维护社会稳定,确保人民身体健康具有十分重要的意义。然而,动物防疫体系在经历了机构上划或下划改革后，致使出现防疫体系被割裂、乡镇兽医工作人员被调配或借调、基层畜牧兽医机构缺失、动物防疫“三结合”机制不到位、村级动物防疫员待遇无法保障、兽医社会化服务有偿服务标准不一致等问题,尤其是直接面向农牧民和养殖户的乡镇动物防疫工作体系问题比较突出,导致动物及动物产品质量受到了严重影响,不仅对我国经济发展造成严重影响,而且还对人类健康造成威胁。因此,做好动物防疫工作具有非常重要的现实意义。

1 动物防疫体系存在的问题

1.1 动物防疫体系管理机构职能虚化弱化

动物防疫本质上是由各级人民政府的畜牧兽医行政管理部门和其下属的全民事业单位各级畜牧兽医机构(国家、省、市、县、乡镇五级)组成。但是,随着国家行政体制改革的逐步深化,政事分开、事企分开、职权分离等系列改革,形成了当前省、地级市、大部分县畜牧兽医机构分化为相应动物疫病预防与控制机构(动物疫病预防控制中心或畜牧兽医站,全额事业单位)、动物卫生监督机构(动物卫生监督所,公共管理事业单位)和畜牧技术推广机构(畜牧工作站或畜牧业技术推广服务中心,全额事业单位)。

机构改革前,在地区层面上,早在2007年,阿勒泰地区就设立了动物疾病预防控制机构(县处级事业单位),在畜牧兽医局机关的领导管理下开展技术服务和指导工作,主体则是畜牧兽医局机关。县市层面上,各县市相应设置畜牧兽医站,工作机构同地区设置。乡镇层面上,单独设置畜牧兽医站、农业中心(农机、农技)、水管所、林草站等七站八所。

机构改革后,在地区层面上,按照自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发的《关于<新疆维吾尔自治区机构改革方案>的实施意见》和阿勒泰地委办公室、行署办公室印发的《关于<阿勒泰地区机构改革方案>的实施意见》,2019年2月,新组建阿勒泰地区农业农村局(畜牧兽医局),实行一套人马加挂牌子的设置,承担了地委农办、原地区农业局、畜牧兽医局、农机局、水产局、发改委、财政局、水利局等多个部门的职能。机构设置中,畜牧兽医科编制仅2人,承担着原畜牧兽医局机关5个科室的工作职能,对应自治区畜牧兽医局15个行政处室及多个事业单位,与自治区畜牧兽医局机构设置不对等、不匹配,造成行政管理职能弱化虚化。下设单位仍然保留动物疫病预防控制机构、动物卫生监督机构、畜牧畜牧技术推广机构3个县处级单位和抗灾保畜指挥部办公室1个正科级单位,原畜牧兽医局下属草原站、草原监理所、治蝗灭鼠指挥部办公室等二级事业单位根据职能相应被划转至林业和草原或自然资源部门。县市层面上,根据党政机构深化改革的要求,相应组建农业农村局,继续保留畜牧兽医站、动物卫生监督机构、畜牧技术推广机构。乡镇层面上,根据自治区党委、自治区人民政府印发《关于推进乡镇站所管理体制改革的指导意见》,2018年完成改革,乡镇将(农机、农技)、水管所、林草站合并为农牧业发展服务中心,辖区内村级动物防疫人员在乡镇农牧业发展服务中心管理下开展动物防疫、畜禽品种改良、动物检疫工作。

1.2 基层动物防疫工作人员虚化弱化

1.2.1 动物防疫机构人员弱化 随着深化党政机构改革,将阿勒泰地区各级动物防疫机构编制情况按照A-I分为9个区域,人员数量如表1。由表1可以看出,地区层面上受党政机构改革后,人员编制由原来的33个被压缩至目前的27个,人员减少近24.24%,从整体工作推进上来看,现有人员基本能保持工作正常开展。县市畜牧兽医机构人员特别是实验室技术人员缺乏。目前,除个别县市配有1～2名兽医实验人员外,基本上是借用乡镇兽医站技术人员,在当前形势下,各县市要求借用人员一律返回原单位,导致兽医实验室缺少专业人员,动物疫病流行病学调查、抗体效价检测等工作无法完成,严重影响上级下达的任务完成以及对防疫工作质量的考核。乡镇畜牧兽医机构工作人员交由乡镇人民政府管理后,大多身兼数职,且检疫员和冷配员大多由村级动物防疫人员兼任,其中还有一大部分人员被抽调或安排至其他岗位上值班或打扫卫生等工作,对做好基层动物防疫工作造成很大压力。

1.2.2 动物卫生监督检疫机构人员弱化 动物防疫人员作为动物防疫、牲畜品种改良、产地检疫的中坚力量,他们作用发挥的好坏直接影响畜牧业经济发展。机构改革后,原地区动物卫生监督机构18个编制已划转地区农业综合行政执法支队,现地区动物卫生监督机构人员编制仅剩3人,其中所长1人,工勤人员2人,直接造成无法正常开展工作。县市动物卫生监督机构人员当中大部分官方兽医(检疫人员)以及县市畜牧工作站育种人员存在被安排驻村、值班值守或被借调、调走等问题,已经不能满足定点屠宰厂、活畜交易市场和公路动物卫生监督检查站派驻官方兽医(检疫人员)、育种工作需要。

1.3 动物防疫体系被割裂

乡镇站所管理体制改革“三权”归乡后,乡镇畜牧兽医机构被合并至农牧业发展服务中心,一些专业技术人员长期被借调或抽调,不再从事兽医防疫工作,在疫苗领取、保存、发放等环节上造成脱节,未做到“冷链到底”的要求。原乡镇兽医机构的办公场所被借用或弃用,甚至有的已关门,这从根本上直接割裂了动物防疫体系的最前端,国家投资建设的兽医实验室以及实验仪器设备被损坏或流失,或者有些畜牧兽医机构还存在,但机构办公用房内已无办公设备、无实验器材、无冷链设施、无兽医工作人员,造成乡镇畜牧兽医机构处于瘫痪状态,严重影响基层动物疫病防治能力,造成基层防疫体系“网破、线断、人散”,2019年新一轮机构改革后,基层动物防疫体系更是不进反退。县市畜牧兽医机构缺少兽医门诊和兽药店,动物疫病防控失去了窗口,牲畜发病无兽医就诊、买药,给农牧民造成很大不便。理顺防疫休系，加强防疫人才队伍建设成为防疫重要工作。

1.4 兽医社会化服务水平不高

2018年,国家开始全面推行兽医社会化服务,目前虽不同程度地开展了兽医社会化服务工作,但还是存在开展不均衡、落实慢半拍,责任不明确等问题。另外,年轻优秀专业技术人员不愿意到乡(镇)工作,造成基层畜牧兽医工作形势更加严峻。

1.5 村级动物防疫员工作积极性不高

目前,村级动物防疫员收入主要由强制免疫服务费和常规免疫驱虫服务费构成,资金来源为中央动物防疫补助资金和县市财政预算资金。另外,收取牲畜驱虫、药浴费,3～5元/头只(包括药品、服务)。按照重大动物疫病防控工作量核算,农业村以3 500～4 000头(只)牲畜标准配备1名村级防疫员,牧业村4 000～4 500头(只)牲畜的标准配备1名村级防疫员。《阿勒泰地区推进兽医社会化服务工作实施方案》《阿勒泰地区村级动物防疫员管理办法》对852名村级动物防疫员工资待遇进行了调整。从目前情况来看，各级村级动物防疫员扣除五险一金后拿到手的工资约为2500～2800元/月左右,待遇的提高和稳定对防疫工作正常开展起到了推动作用。但从抽取动物集中免疫抗体效价监测结果分析来看,充分暴露出动物防疫集中免疫工作开展不均衡、不到位,个别乡(镇)动物免疫密度低，甚至未达到国家标准(70%)等问题。这也客观地反映出各级村级动物防疫人员的技术水平参差不齐，免疫操作技术不规范、免疫档案填写不规范,加之牧区牲畜养殖点多线长面广,给牲畜防疫注射疫苗、诊治疾病需要骑摩托车或开车前往,耗时耗力,导致村级动物防疫员工作不主动、积极性不高。

2 新形势下加强动物防疫体系建设的对策

在全国农业农村系统应对新型冠状病毒感染肺炎疫情视频调度会议上,国务院副总理、中央农村工作领导小组组长胡春华指出,要加强动物疫病防控,果断处置新发疫情,坚决防止扩散。这就要求地、县市、乡镇三级抓紧补齐动物防疫体系弱化虚化等短板,设置机构健全、职能明确、关系明朗的工作体系。

2.1 理顺动物防疫体系

新修订的《动物防疫法》第8章第62条规定：县级以上人民政府应当将动物防疫纳入本级国民经济和社会发展规划及年度计划。明确县(市)将动物防疫体系纳入地区卫生健康体系建设中,统一规划、统一建设、统一管理。《动物防疫法》第1章第7条第2款规定：县级以上人民政府其他部门在各自的职责范围内做好动物防疫工作。按照属地管理的原则,动物疫病防疫工作第一责任人是各级政府部门,应将畜牧兽医工作纳入县、乡镇政府年度考核，尤其是明确政府在动物防疫机构队伍建设、经费安排、防疫基础设施建设等方面的职责,依法将动物疫病的监测、预防、控制、扑灭和监督检查所需经费纳入公共财政预算,健全防疫、交通工具、实验室、冷链经费,且实行一票否决制。

2.2 加强人才队伍建设

2.2.1 充实畜牧兽医工作人员 加强县市农业农村局(畜牧兽医局)对畜牧兽医工作的领导,承担县市畜牧兽医职能,提高管理能力,由县市农业农村局局长主抓畜牧业工作,指定3～5人从事畜牧兽医工作。乡镇按照农牧区牲畜养殖规模,确保畜牧兽医工作人员到岗到位,加强专业技术人员及乡村畜牧善医专业人员培训,配强配齐稳定专业人员队伍。根据涉牧养殖业、合作社分布范围提出畜牧兽医专业人员配置数量要求,确保工作措施落实。

2.2.2 充实动物防疫人员 每个县市级畜牧兽医机构至少应配备10名以上人员(兽医实验室至少应配备3名专职兽医),专职兽医人员不得低于人员总数的80%。在村级动物防疫员的配置上应综合考虑农区、牧区实际情况和综合考虑本地畜禽存栏量、交通自然条件、覆盖面积、养殖场(户)密度等因素配备防疫人员,原则上按照农区3 000～4 000头(只)牲畜、牧区3 500～5 000头(只)牲畜的防疫工作量,配备1名村级动物防疫员。

2.2.3 建立规模养殖企业专业队伍 发挥涉牧养殖企业、养殖合作社带动经济发展优势,补齐养殖技术不到位、效益保证难度大、生产周转金短缺等短板,有效减少养殖环节各类风险。涉牧养殖企业、养殖合作社规模化养殖按照牲畜3 000～5 000头/只、家禽2～3万只/羽规模配备1名兽医专业技术人员。

2.3 提高做好动物防疫工作的思想认识

《国务院重大动物疫病应急条例》第37条：重大动物疫情应急处理中,乡镇人民政府、村民委员会、居民委员会应当组织力量,向村民、居民宣传动物疫病防治的相关知识,协助做好疫情信息的收集、报告和各项应急处理措施的落实工作。条例对乡镇政府动物防疫职能都作了比较明确的规定。基层动物防疫体系建设重点在乡镇,难点也在乡镇。国家规定动物防疫工作实行政府一把手负责制,应严格落实好属地管理职责、部门监管职责和从业者防疫主体责任,正确引导农牧民及养殖从业者做好重大动物疫病集中免疫工作。

2.4 提高村级动物防疫员工作积极性

目前,阿勒泰地区已经出台了相应的措施和办法来提高村级动物防疫员待遇保障问题,兽医社会化服务的推行很大程度上提高了其工作的主动性、积极性。在稳定村级动物防疫员队伍的情况下,探索建立与考核激励制度联动的工作模式无疑是提高村级动物防疫员工作积极性的一种好路径,可以将村级动物防疫员绩效工资作为一个标准,根据其免疫注射完成的工作量、免疫密度及无纸化信息录入是否到位作为发放依据,进而提升其工作积极性。同时,出台村级动物防疫员公积金缴费政策,与市场消费相适应。出台村级动物防疫员(公益性岗位)退休政策,保障其晚年生活,保障每名村级动物防疫员人均收入不低于3 500～3 800元/月。按照人身保险费不低于每人350元/年、交通费补贴不低于每人200元/月、交通工具购置补贴不低于每人1 500元/年,逐步探索村级动物防疫员享受畜牧兽医医疗卫生津贴、人畜共患病保险等政策。研究符合经济社会发展实际的兽医社会化购买服务政策,制定强制免疫工作购买统一服务标准。同时,对排查出来保险制度实行之前因动物防疫、畜禽品种改良、屠宰检疫监管已患病的兽医、村级动物防疫人员给予解决治疗费和经济补偿,从待遇保障上稳定村级动物防疫员队伍。

2.5 提升兽医社会化服务水平

要在加强现有乡镇畜牧兽医机构建设和管理的基础上,加快建立兽医社会化服务组织。结合实际积极探索动物疫病免疫社会化服务机制,形成政府主导、社会参与、主体多元、形式多样、竞争充分的兽医公益性服务供给体系,提高基层村级动物防疫员的工作积极性,提高免疫质量,保障养殖业持续健康发展。

2.6 加强动物防疫工作经费保障

县市应将动物疫病监测、免疫、应急储备、检疫、监督管理、扑杀、无害化处理及动物产品有毒有害物质残留检测等经费列入本级财政预算,落实防疫、交通工具、实验室、冷链经费,并及时拨付。要积极筹措资金设立专项动物防疫资金(财政资金、社会资金、援疆资金等),用于本县市动物防疫风险防范。动物防疫工作机构经费地区本级应不少于30万元/年,每个县市不少于20万元/年,每个乡镇不少于5万元/年。

2.7 规范基础设施建设

一方面要完善兽医实验室功能。对照国家、自治区规定的县级兽医实验室生物安全达标条件(地区级达到II级、县市级须达到I级),按照填平补齐的方式，进行基础建设改扩建、仪器设备配套、检疫检测诊断试剂购置等内容建设,强化县市兽医疫病诊断及检测能力。另一方面,要完善乡(镇、场)级畜牧兽医机构防疫功能建设,按照满足乡镇动物防疫、疫病处置、检疫检测工作需要原则,进行填平补齐,重点加强动物疫病免疫和监测采样、诊疗仪器、配种设备的配备，使具备开展常规动物疫病检验和诊断的条件。除此之外,还要完善规模养殖场(小区)防疫基础设施建设,做好龙头企业带动畜牧业产业化发展。根据动物防疫相关规定要求,由企业按照地区制定的规模养殖企业、合作社动物防疫体系建设标准进行建设。完善规模养殖场(小区)养殖废弃物处理建设。规模养殖场必须配套建设统一的病死畜禽无害化处理设施,对病死畜禽进行无害化处理。实现粪污集中处理,统一建有粪污集中处理设施,按畜种、养殖方式合理确定处理方式,一般要有堆粪场(池)、污水处理池、固液分离设备等,并达到环保要求。

2.8 做好牲畜疫苗免疫接种

按照强制免疫“政府保密度、业务部门保质量”的要求,应分春、秋两季每年组织开展重大动物疫病强制免疫注射工作(春季应在5月底之前完成,秋季应在11月底之前完成),其中高致病性禽流感、口蹄疫、猪瘟和高致病性猪蓝耳病免疫密度必须达到应免的100%,免疫抗体合格率保持在70%以上,达到国家要求。加强对疫苗领取、发放、储运等环节的监管,保证疫苗质量安全。按照抗体消长规律,适时开展免疫效果监测,不合格的及时补针补免,建立起坚强的“动物疫病免疫带”,确保畜禽处于高效免疫保护状态。

2.9 加大人畜共患病防治力度

以推广“放心奶”工程为抓手,采取综合措施进一步加强布鲁氏病、结核病等人畜共患病防治工作,严格控制染疫动物输入(出)流动,禁止染疫动物及动物产品进入市场。做好易感动物的健康检查工作,对阳性动物及时予以扑杀并作无害化处理。在充分利用好国家、自治区关于“两病”防治资金的基础上,加大县市财政资金支持力度,积极落实好阳性畜扑杀补助经费,要从根本上解决阳性畜扑杀难问题。

3 结论

我国畜牧养殖业正处在一个从量到质转换的重要时期,动物防疫体系薄弱已成为制约推动畜牧业发展的首要因素,尤其是村级动物防疫人员作为动物防疫、牲畜品种改良、产地检疫的中坚力量,他们作用发挥的好坏直接影响畜牧业经济发展。而动物防疫的根本目的是促进畜牧业健康发展,要达到这一目的就必须建立体制健全、队伍稳定的动物防疫体系。因此,理顺机构体制、稳定队伍迫在眉睫,只有充分认识基层动物防疫体系现状,才能明确其中存在的短板和弱项,也才能针对性的对基层动物防疫体制进行改革,从而适应当前畜牧业快速发展的需要。