疫情防控常态化下社区网格化管理的完善路径——以福建省漳州市为例

谢丹妮 张智文

（中共漳州市委党校，福建 漳州 363000）

2019年末，一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全国，给我国城市社区治理带来了前所未有的冲击和挑战。作为承载资源、管理、服务下沉的基础单位，社区网格化管理以“条条联合、纵向到底、横向到边”的优势，表现出良好的成效。2020年2月3日，习近平总书记强调，各地区要压实地方党委和政府责任，强化社区防控网格化管理，采取更加周密精准、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延[1]。对城市社区治理来说，疫情既是一次考验，同时也是一次转机。随着疫情防控进入常态化，如何进一步用好社区网格化管理，激发其治理效能，彰显其制度优势，对提升城市社区治理体系现代化具有较大的启示意义。本文以福建省漳州市为例，通过了解该市社区网格化管理在疫情防控中的情况，对存在的不足及解决思路进行分析探讨，以期为基层社会治理提供一些有益建议。

一、疫情防控下漳州市社区网格化管理的主要举措

2013年，根据中央、省委部署和要求，漳州市制定出台了《关于全面推行社区网格化管理的意见》，坚持党委领导、政府主导、各部门齐抓共管、社会力量积极参与，在城乡社区开展网格化管理服务。2013—2017年连续五年把网格化服务管理平台建设列入为民办实事项目，采取有力举措，高起点规划、严标准建设、多渠道保障，推进社区网格化管理工作。2019年，还创新推行了城乡社区网格治理“2+N”模式暨“社区（乡村）110”，打通了基层社会治理的“最后一公里”。疫情爆发以来，漳州市利用网格化管理手段，实现了高效化、精细化、数字化、社会化的疫情防控目标，严密构建起“基础牢、覆盖广”的社区防疫体系，成为全市打赢疫情防控阻击战的一支生力军，保障了人民群众的生命健康安全。

（一）以制度化建设为抓手，强化社区防控能力

作为近年来社会管理的创新形式，网格化管理在社会控制维度与公共服务维度蕴藏着一定制度潜力，在防疫抗疫中被委以重任，且迅速成长为社区疫情防控砥柱。漳州市在原有应急指挥体系的基础上，落实“2+N”管理机制，网格员、警员（“2”）“一格”运行，主导和指导辖区专门队伍（“N”），细化责任分工、密切协作配合，并与同级疫情防控指挥部、卫健委等机构部门建立联动机制，构建市、县、乡、村（社区）四级同网衔接、一体运作的疫情防控工作体系。多层级的网格设置，通过常态化巡查、结案率目标管理责任、绩效考核的压力驱动等制度安排，为及时回应、有效解决基层社区居民在疫情期间的“急难愁”问题提供有力保障。此外，还系统推进疫情防控工作常态化、制度化。通过落实联防联控机制，协助卫健等部门做好对辖区疫情摸排管控；落实风险防控机制，完善重大隐患风险的研判、评估、决策、防控协同机制，全面提升预测预警预防能力；落实信息共享机制，配备运用综治信息系统、公共安全视频监控系统等，并联通对接国家人口基础信息库、行政服务中心信息库等相关职能部门信息系统，实现整合共享、关联比对、综合集成，有效地构建起一道道横到边、纵到底的疫情防控“护城河”。

（二）以精细化管理为目标，织密社区防疫网络

网格化管理的优势是能够将治理单位进一步缩小，在社区内采取拉网式、地毯式健康情况排查，及时扫清疫情盲区，更好满足细密化的防控要求、提供精准化服务供给。目前，漳州市共划分网格2 132个、网格员2 216人、专职警员2 744人，以及社区（乡村）治理专门队伍2 018支15 525人。在防疫过程中，走访社区借助“2+N”城乡社区网格治理模式，进一步织密织牢网格，细化网格责任分工，做到社区精细化防控。如实行“党员楼长制”，每幢楼一个单元推选1名党员做楼长，亮出“党员”身份，发挥先锋模范作用，带动网格员、楼组长以及热心居民参与疫情防控；建立以“专职网格员为主，兼职网格员为辅”的网格工作队伍，在网格区内牵头组织古城十铺联防网格志愿者、古城厝边阿姨志愿者服务队等做好疫情防控各项工作；精细网格配置，构建“街道——社区——楼宇——楼梯”四级网格联动体系，做到社区精细化、动态化服务管理；创新“两平台、六机制”社会治理新模式，依托综治网格信息平台和城乡社区110架构平台，通过“一公益一倡议”工作制度、志愿服务激励机制、“五好家庭”评选制度、网格治理层级工作职责、“五方例会”工作制度、社区法律顾问制度，激发群众自我管理、自我服务、共建共享意识。

（三）以社会化服务为保障，增强疫情防控力量

疫情的暴发，需要国家与社会联动抗疫，而实行网格化管理是有效破除行政与社会贯通的壁垒。努力动员和激活社区居民自下而上的参与，是社区取得抗击疫情胜利的关键[2]。为了有效开展对社区居民的管理和服务，漳州市在充分发挥“2+N”网格员、警员管理作用的基础上，组织发动了全市28万多名平安志愿者，同时充分利用邻里热心人和各行各业志愿者队伍，以“排查员、宣传员、守门员、服务员”的角色，全天候参与疫情防控工作，并落实到每个社区（村）、每个小区、每个家庭、每个人，在居民情况摸排、居民健康检测、居民需求满足等方面发挥了重要作用，有效解决了疫情防控阻击战“最后一米”问题。据了解，走访社区充分发挥“志愿者队伍”优势，在配合“两员”的基础上，积极开展宣传发布、入户调查、居民隔离、发放物资、反映居民诉求等工作，为持续做好疫情阻击营造良好的社会氛围。如有社区一住户，家人刚好来自武汉，一些热心居民积极为社区筹集口罩、消毒液、体温计等防疫物资和生活用品，参与日常防控工作，形成共同抗疫的工作格局。

（四）以信息化建设为支撑，提升疫情防控效能

针对此次疫情病毒传染性强、潜伏期长等特点，社区注重发挥网格防控的信息化功能，依托网格平台开展管理和服务，收集一些包括人员流动、身体健康、生活诉求等在内的关键信息，并对信息进行拆解、分包和优化配置，便于政府进行全面、系统的了解和分析，做出科学判断和抗疫决策，实现了实时反馈信息、降低沟通成本、提升管理效能。如有社区在春节期间通过治安视频监控，成功排查到1辆武汉号牌车辆和6名武汉籍游客，及时做好上门劝导、疫情隔离工作。截至2020年2月20日，全市网格化平台共收集湖北流动人口1 785人（其中武汉68人）、温州流动人口186人，涉及疫情防控信息9 783人条。从2020年4月起，漳州市开始在各社区推广具有当地特色的“网格E通”，群众可以既快速又便捷在线上报，相关单位线上及时处理，深受居民群众欢迎和点赞，为百姓搭建起与政府各部门沟通的便捷渠道。此外，走访社区还依托微信群、短信等网络交流平台，如建立了“一栋一群”，及时上报疫情情况，使抗疫服务更加精细、及时。

二、疫情防控下漳州市社区网格化管理存在的问题

（一）网格资源和任务不对称

新冠疫情是极为罕见的突发公共卫生事件，且该事件还涉及居民的生命健康，这就一定程度上增大了社区管理的压力。社区作为政府管理的末端，在承担自治和协助事项之外，还需要落实上级临时布置的任务。然而，社区网格所拥有的配套资源十分有限。一是经费不足。据了解，社区经费主要包括上级拨款、专项工作经费和物业工作经费等，有些经费只能专款专用，来源较为单一，尤其是一些自收自支的社区，没有财政拨款，必须靠自己赚钱养活自己。二是物资不足。在疫情防控的关键阶段，有社区反映一些比较重要的防疫物资如护目镜、防护服等较为紧缺，往往等到疫情有所缓解的时候物资才到位。三是配套设施较为缺乏。如有社区在实行封闭式管理期间办出入卡和卡点的进出管控均是人工操作，不仅工作量大，如有居民不配合还可能存在管控漏洞等问题。此外，全市还有500多个老旧“三无”小区，疫情发生以来，也成为社区防控薄弱的环节。

（二）人员实际配备不足

疫情发生以来，各级政府各条线部门大量行政事务和疫情统计工作瞬间下沉，按照属地负责的原则下沉到街居层面，使得基层社区网格的压力空前增大[3]。全国近400万名城乡社区工作者奋战在65万个城乡社区的疫情防控一线，平均6个社区工作者守护着一个社区，每名社区工作者面对350名群众。网格员数量不足，容易造成网格出现漏洞，导致社区防控压力较大。据调查了解，漳州市大部分城市社区在编人员均在6至7人左右，网格员大都由社区“两委”兼任，人员年龄结构不合理，文化水平偏低。疫情时，网格员不仅要承担综治中心和网格中心所赋予的常规工作之外，还要负责道口值班、外来人员登记、小区宣传排查、口罩预约登记发放、居家观察人员体温等防疫工作，任务异常艰巨。此外，还有很多工作的专业性超出了网格员的知识水平和能力，如有特殊需求的居民以及弱势群体需要得到更专业化的照顾，仅仅依靠社区网格员是完全不够的[4]。因此，“有限人手”长期承担“无限职能”“无限责任”，致使职责模糊不清，极大地影响了份内职责履行、工作推动。

（三）多元主体能力不足

目前，基层治理及网格中的多元主体仍以政府为主，行政力量是最关键作用，多元主体的治理结构还不够成熟[5]。一是居民参与度还不够高。由于疫情需要居民待在家中，减少流动，紧急状态下居民很难被调动起来，难以形成居民自身组织的力量，大多依靠的还是网络员，居民自治能力较弱。此外，愿意参与的以老年人居多，但是老年人的身体素质和健康状况又容易受到影响，也成为社区工作者的一大担忧。二是居委会、业委会与物业公司“三驾马车”的关联未能理顺。居委会代表的是行政力量，业委会和物业公司又有着各自的目标诉求，三股力量在共同承担社区疫情防控任务时，容易出现各自为战、扯皮推诿的局面，导致社区治理陷入碎片化困境[6]。三是社区社会组织表现不佳。社会转型背景下，社会组织嵌入基层社会治理是我国新时代社会管理格局的重要部分[7]。从整体疫情防控工作的开展来看，社会组织特别是社区的社会组织在抗疫中基本上是缺位的。以往社区组织开展的活动主要以文体类为多，社会事务类较少，在面对防疫需要的时候，社区社会组织就会显得力不从心，难以发挥有效作用。

（四）信息化建设不够健全

社区网格化管理的特点就是管理手段数字化、信息化。受资金等多方面因素影响，社会服务管理数字化还存在差距，信息化建设有待进一步提升。一是部分县区综治中心和网格中心平台尚未完成有效整合，信息系统接入存在繁杂、缺失的现象，未按照规定完整接入相应的网格化服务管理信息系统、视频监控联网系统等信息系统。二是相关信息系统日常管理，普遍存在基础信息采集不完整、不全面，动态信息更新不及时、不到位的现象，系统信息基本处于“静态”“无效”的状态，导致信息资源运用、挖掘整体滞后低效。三是部分县区、乡镇综治中心的大屏显示、对接下级平台网络建设还较为滞后，未达到规定尺寸和网速要求，一线网格员终端配备不齐全，无配套手机客户端，很多还停留在“纯手工”模式，从而导致收集信息上报困难、时间滞后、工作量翻倍。四是基层综治（网格）中心的个人信息、问题上报等填写都是靠人工手写，整理完了再录入电脑，最后通过邮箱等传统手段上报，数据交互存在堵点让许多基层网格员不得不处于应付表格、数据的事务性工作中，占用了本应该参与更多管理服务的时间。五是数据整合问题。当前，需要网格员操作和更新的政务系统有很多，而实际上这其中存在很多重复性数据维护工作，很大程度上造成了资源的浪费。

三、疫情防控常态化下完善社区网格化管理的对策

社区网格化管理是社会转型时期的产物，也是实现社区治理现代化的重要举措[8]。基于以上疫情防控时期社区网格化管理所彰显的制度优势和现实中所存在的短板，疫情防控常态化阶段，即由“战时”转向“平时”的网格化社区治理阶段，要坚持系统治理、综合治理、依法治理、源头治理，深入动员群众、组织群众、宣传群众、服务群众，构建新时代社会治理新格局。

（一）资源下沉赋能网格

推动权责、资源、力量向社区“下沉”，防止社区网格化治理的泛化虚化。一要加强顶层设计。建立资源下沉社区网格的直通机制，通过专项拨款、专款项目等方式，促进治理资源直达社区网格。相关职能部门要与社区建立群众问题的顺畅机制，提高社区解决问题的能力。对社区防控的要求、措施建议、困难要及时给予帮助，科学引导其发挥优势。二要加强党建引领。在“网格化管理”中落实党政嵌入，向社区党组织推荐人才。借鉴其他地市成功经验，以城区为试点，可逐步推行单位党组织和在职党员进社区“双报到”服务，市直机关、企事业单位党组织到单位所在地社区，实行共驻共建；在职党员到居住地社区报到，开展志愿服务。为充分发挥党员先锋模范作用，形成在职党员进社区报到服务长效机制，制定实施《在职党员进社区“双报到”服务考核办法（试行）》，把在职党员进社区服务情况作为年度考核、评优评先、提拔使用等工作的重要依据，并纳入基层党建责任述职、基层党组织五星级管理和党员积分管理，作为基层党组织分类定级、党员民主评议和不合格党员处置的重要依据。通过政府党员干部下沉社区，带动治理资源向社区网格转移，增强社区和网格的治理权威，弥补社区网格治理效能不足的缺陷[9]。三要加强基础设施建设。针对此次疫情中老旧“三无”小区防控管理难的问题，要进行统一管理和规划，扩大对其升级改造覆盖面，特别是公共视频监控、消防设备等与群众生命财产相关的硬件设施改造。

（二）加强网格员队伍建设

全力锻造一支奔走在基层社会治理前沿阵地的战斗队伍，在机构编制、人员聘用、考核考评、薪资待遇等方面着力突破解决。一要充实网格员队伍力量。可将县区一级综治（网格）中心机构人员编制数调整为大县8—10名、小县6—8名，乡镇一级综治（网格）中心机构人员编制数为4—5名。根据去年初中央政法工作会提出的“大抓基层、大抓基础，推动基层治理力量落到社区、网格、楼栋”的要求，针对基层网格员队伍力量薄弱的情况，可采用政府统一购买服务、以奖代补等方式，向社会公开招聘村（社区）网格员，优化网格设置，进一步充实“网格服务”力量。二要提升网格员基本待遇。针对网格员工资待遇存在“同城不同酬”问题，可制定全区域相对统一的执行标准，避免区域间的不平衡而引发的稳定压力。同时要建立网格员工资自然增长机制，让网格员队伍有干头、有盼头、有甜头。三要推进网格员队伍专业化、职业化建设。完善网格员晋升和职业发展体制，帮助网格员逐步确立工作目标和发展方向，进一步拓展其职业发展空间。针对基层基础较为薄弱、网格员业务不熟等问题，全面加强相关工作业务学习轮训，普及相关信息技术知识及业务流程，加快提升网格员的综合能力和业务水平，在各县区、乡镇、社区培养一批业务能手骨干。

（三）吸纳多元主体广泛参与

网格化作为未来基层社会治理的新形态，应更侧重治理和服务，加强多元主体协商共治[10]。一要增强居民自我治理意识。自我参与意识和权力意识，需要引导其观念上逐步转变，以专业技巧支持居民有序参与社区网格化管理，培养并发展网格员或网格长等。通过完善居民议事规则，采用民意调查、民情恳谈、民事协商等有效形式，让居民发表意见、建议，充分调动居民群众关心、参与和支持社区建设的积极性，增强居民对社区的归属感和认同感；探索建立社区积分兑换制度，积分累计到一定额度就能获得相应奖励，激发更多居民自我管理意识，实现多数人管多数人、多数人服务多数人的良好局面；按照“一街一品牌，一居一特色”的目标，通过举办风采展示、邻里互助、文体艺术等活动，强化社区文化建设、丰富社区文体活动，强化辖区居民“邻里共同体”意识，为社区治理积累重要的社会资本。二要实现“多元共治”治理模式。社区要积极探索合作治理的可能，如探寻规则协商下的居委会、业委会与物业公司协同联动的工作模式，充分利用物业公司掌握丰富基层社会资源的优势，将其融入社区网格工作中，为居民提供更加优质的服务，努力满足居民和服务对象的需求，切实发挥出基层网格力量，促进网格化管理运行通畅；发挥社会组织效用，与现有社群形成合力。与社区内组织建立制度化的网络协同治理机制，探索项目统筹的方式，集中培育社会组织，统筹安排承接社区活动；引导各种社会企业和社区建立长期联系、稳定合作，采用市场手段解决基层社会治理问题，提升市场主体的经济目标与社区需求有效整合的能力及政府政策引导能力。

（四）推进信息化社区建设

基层治理要杜绝形式主义的督查，推动社区治理向数字化、信息化发展。一要做好网格化管理服务平台基础支撑工作。加大基层网格中心科技支撑的软硬件资源投入，切实提升基层智能设备的应对能力，真正以科技武器提升市域基层社会治理、应对突发事件的能力水平。针对部门间存在数据交互堵点等现状问题，建议以全市信息系统“一张网”的规划设计思路，整合基层社会治理资源，进一步下沉技术、数据到基层，实现网格间的资源共享与实现，避免造成多头建设、重复建设和资源浪费等现象。依托城市网格化管理平台，整合“雪亮工程”“智慧社区”、社区自管等监控设备，运用数字高清监控系统，对小区卡口、辖区主要路口、楼院实行智能化管控。二要加强社区微信公众平台建设。依托微信公众号、微信群，将街道社区和居民群众零距离、无时差地联系在一起，高效解决群众反映问题、尽力提供优质服务，让群众相信网格、依赖网格、参与网格。通过建立微信公众平台，社区网格员可以对群众上报的问题进行整理归纳，并在此基础上以街道办为载体，与相关部门机构建立起例会制度，对居民反映的焦点问题进行协商，切实解决社会服务与城市管理智能化“最后一公里”问题。