市域社会治理现代化的实践路向——以重庆市F区为例

洪业应

（重庆市涪陵区行政学院，重庆 涪陵 409000）

一、研究背景

市域社会治理概念是由时任中央政法委秘书长陈一新同志于2018年6月提出的，受到社会各界人士的广泛关注和并着手推广实践。市域社会治理是国家治理在市域范围内的具体行动表现。党的十九届四中全会首次提出要“加快推进市域社会治理现代化”。党的十九届五中全会进一步强调：要“推进国家治理体系和治理能力现代化。”市域社会治理现代化是国家治理体系和社会治理现代化的重要组成部分，是推动社会治理和服务重心向基层下移的具体举措。市域社会治理现代化是中观层面上的集成式和统筹式的治理模式，这一治理模式有利于破解社会治理从顶层设计过渡到基层实践的难题。由此可见，加快推进市域社会治理现代化，是推进国家治理体系与治理能力现代化的关键一环。

重庆市F区是集“大山区、大库区、大城市、大农村”为特征的市辖区，地处重庆市中部、三峡库区腹地，是重庆市一小时经济圈核心城市、渝东南部中心城市、成渝经济区东部中心城市。近年来，重庆市F区创新开展“党员联系群众、群众评价党员”工作机制，采取“三坚持”（坚持党建引领、坚持以人民为中心、坚持问题导向）等举措，开展市域社会治理现代化的探索实践。由于目前市域社会治理在理论层面和实践层面尚处于探索阶段，重庆市F区在推进市域社会治理中也面临着一些现实挑战。

二、市域社会治理现代化实践中存在的主要问题

（一）市域社会治理体制机制还不够健全

以重庆市F区构建长江上游重要生态屏障区为例。一是市域社会治理的体制还不够健全。重庆市F区通过实施河长制加强水域管理，建立三级河长制。由于职责描述相对笼统，河长职责还不够明确，河长制管理体制还有待健全。二是市域社会治理的机制还不够健全。以重庆市F区构建长江上游重要生态屏障区为例。从纵向维度来看，重庆市F区通过实施河长制来加强水域管理，即建立三级河长制，虽然对河长职责进行了说明，但是职责描述相对笼统，导致河长职能定位还不够明晰。从横向维度来看，重庆市F区水利局、生态环境保护局等相关部门协调联动机制不强，一定程度上弱化了市域社会治理能力。同时，目前水环境治理方面主要依赖政府来抓，社会组织、企业等社会力量不能充分参与，无法形成齐抓共管的工作机制。由于重庆市F区市域社会治理的体制机制还不健全，导致多元共治的作用不能有效发挥。

（三）市域社会治理能力不足和运行模式相对还不畅

加强能力建设，是推动市域社会治理能力现代化的必然要求。一是重庆市F区市域社会治理能力不足。例如，重庆市F区在推进农村人居环境整治三年行动中，虽有牵头单位，但牵头单位在统筹协调能力、依法办事能力等方面还有不足，还未能充分发挥各级党委统筹谋划市域社会治理能力，因此，市域社会治理能力有待提高。二是重庆市F区市域社会治理运行模式相对不畅。以重庆市F区农村污水处理设施工程项目为例，农村污水处理设施项目前期工程由政府投入完成后，后期交由专业公司（重庆环保投资集团有限公司）接管，由于各利益主体在建设投入、建设管理（管护）等方面责任不明确，政府、企业、受益人三方责任和义务没有明确界定，致使工程项目在运行管护上存在建、管、用脱节，造成市域社会治理运行模式不畅。

（三）市域社会治理重心向基层下移还没真正实现

市域社会治理重心下移主要包含干部下沉和组织下移。重庆市F区城市社区治理结构是一种自上而下的行政管理。一方面，重庆市F区组织开展广大领导干部下沉基层、指导工作不够；另一方面，重庆市F区立足本地志愿服务项目设计不多、志愿服务活动还不充分，导致基层社区治理呈现出一种低效和缺位现象，没有实现市域社会治理重心下沉基层。

（四）市域社会治理的智能化应用还不够

市域社会治理的智能化通过技术路径，影响行动主体的行为模式与互动关系，从而整合和优化社会治理结构。重庆市F区城市治理主体运用大数据感知社会态势等工作还不到位，尤其在智能化应用方面，与广大群众的实际需求存在一定差距，造成市域社会治理效果不佳。以重庆市F区打造江南城区智慧商圈为例，各商业主体智能化应用仅限于无线网络、移动支付、商圈内停车智能引导上，受地理位置、店铺数量和经营规模等因素影响，还未实现商圈与商圈间智能化互联，弱化了市域社会治理的智能化应用。

三、五治：实现市域社会治理现代化的路径选择

当前，我国部分城市结合地方实际开展市域社会治理探索实践，如市域社会治理现代化的“衢州实践”[1]，突出表现“党治”；市域社会治理现代化的“厦门模式”实践[2]，突出表现“智治”；市域社会治理现代化的“嘉兴实践”，突出表现在自治法治德治“三治融合”。这些先进经验，对市域社会治理现代化实践路径具有一定启示作用。因此，要加快推进市域社会治理现代化，就要做好“五治”，即“党治、自治、法治、德治、智治”。

（一）抓党治引领，以坚强组织保证市域社会治理现代化

坚持党治引领实际上就是坚持党建引领，关键要建立健全体制机制，推进市域社会治理现代化。这主要体现在以下三个方面：

第一，建立健全工作体制机制，将社会治理嵌入党组织的建设中。党组织是执政党指导社会治理的重要枢纽，只有加强党组织的建设，社会治理的理念才能得以深入贯彻。从市域社会治理的视角来说，加强党组织建设要从四个方面着手。一要切实提升党组织的引领力，优化基层党组织队伍结构，发挥党组织的领导作用。这就“要健全市委领导社会治理工作体制机制，统筹市域各方力量资源加强和创新社会治理”[3]，形成齐抓共管的工作机制。二要发挥好各级党组织的价值倡导功能、行动倡导功能。价值倡导就是要倡导互助友爱、美德义行、和谐共处的社会价值观，各级党组织和党员要作好先锋带头作用，引领广大群众共建共治美好家园。三要将党组织活动与社会治理紧密结合起来。根据现实治理需要，确立党员主题活动，对治理问题认真研究、科学规划、督促落实，根据治理问题的难易程度，确立主题活动周、主题活动月、主题活动年，从而有效实现党组织活动与社会治理紧密结合。四要建立党组织活动奖惩措施。如对在社会治理或者治理创新主题活动中切实解决人民群众实际困难的党员，要给与精神褒奖或者物质补偿；对政治觉悟低，甚至脱离人民群众、漠视人民利益的党员，或者在社会治理或治理创新主题活动中精神懈怠、行动迟缓的党员，要给予相应的处分。

第二，建立健全保障体制机制，激发广大党员参与社会治理的积极性。要激发社会力量尤其是广大党员干部参与社会治理的积极性。这就要求从以下两个方面来激发广大党员参与社会治理的积极性。一是要建立健全保障党员政治发展的制度与程序。健全晋升等机制，以确保有能力、能干事、会干事、想干事、有担当的党员通过自身努力获得晋升机会。二是要建立健全保障面向党员的公开“赛马”机制和平台建设。为有理想、有抱负并希望在政治上有所建树的党员搭建晋升平台，促使全体党员无差别享有同台竞技。

第三，建立健全学习机制，切实提升广大党员参与社会治理的能力。不断提升广大党员参与社会治理的能力，处理好、解决好不断出现的新挑战和新问题，这就必须从以下两个方面来提升党员参与社会治理的能力。一是要增强党员政治理论水平。在社会主义新时代，社会治理要求党员认真学习马克思主义的科学世界观与方法论，在治理过程中彰显马克思主义科学理论武器的实践力量。二是要增强联结人民群众的能力。人民群众是社会治理的起点与落脚点。因此，党员只有深入到人民群众当中去，与人民群众联结起来，才能将社会治理网络建立起来。这就需要党员摆正思想与姿态，多向人民群众请教与学习；需要党员加强调查研究，多到人民群众中去跑一跑，多听取人民群众的意见与需要，并将此作为社会治理的重要导向。

（二）抓法治保障，以有效合法保障市域社会治理现代化

法治是现代社会秩序的基础性保障力量，是提升市域社会治理能力不足的有效途径。市域社会治理要加强法治建设，提升市域社会治理能力，保障市域社会治理现代化。这主要体现在以下四个方面：

第一，要推进科学立法，保障市域社会治理能力。科学立法是构建合理与完善的法律体系架构的基本原则。从市域社会治理来看，其涉及的地方性行政法规、地方性法规等文件数量较多，但是，其中部分法律法规不适用于社会情境，不仅难以起到约束人们行为，维护人们利益的作用，反而容易导致人们行为上更大的混乱。要推进科学立法，就必须达到对具体立法活动所调整之社会关系这一事实和其背后规律的“正确性”认识，需要在立法过程中，综合运用自然科学、社会学等不同方法对立法活动所涉及的社会事实或者自然事实进行客观的实证研究[4]。

第二，要推进依法行政改革，提升市域社会治理能力水平。政府在行政执法过程中的正当、公正性，是广大人民群众主观感受与评价法治水平的直接来源，是带领人民群众遵法、守法的直接动力。这就要求在市域社会治理中，推进依法行政改革。一是要持续推进权力与责任公开透明。市域社会治理可以有效映射出一个城市整体性治理水平，因此政府的各个部门都将参与到治理中来。政府在横向与纵向上都必须建立明确的权力清单，使公共权力与责任透明化，打开制约公共权力的窗口。二是要推进政府法律顾问工作制度。针对政府在立法、立规、制定政策等方面的法律知识和专业化不足问题，建议由法律顾问来专门负责政府法律规范性文件的合法性审查工作。三是要持续推进反腐倡廉工作。反腐是社会治理的一部分。因此，反腐工作要以维护人民的利益为中心，聚焦于民生领域，聚焦于民生服务过程与结果；反腐工作要广泛发动广大人民群众的监督作用，加强多元化腐败治理。

第三，要加强执法队伍建设，打造市域社会治理队伍。执法队伍是社会治理中的法治关键实践者，其执法的力量、执法的水平、执法的方法都影响着社会治理能力以及法治水平。这就需要在市域社会治理中，通过加强执法队伍建设来推进法治进程。一是要加强对执法队伍人员的配备。每个区（县）、乡镇要根据社会治理的重点与难点，配备充足的执法人员。执法队伍中人员的配备要根据实际情况，进行不同类型人员的搭配，如老中青搭配、男女性别搭配等。二是需要加强对执法队伍人员的素质培养。这就需要加强执法人员的岗前培训与考核，建立高要求、高标准的执法准入制度；需要加强执法人员的在岗培训，使执法人员的水平与时俱进。三是需要提高执法人员的执法技巧。法治是治理的刚性保障，但是也需要一些柔性的执法技巧，例如，掌握沟通技巧、谈判技巧，学会用语言、心理、感情战术等软化执法的“刚性”，使法治更顺利地嵌入社会治理中，使法治更容易被广大人民群众所接受[5

]。

第四，要构建良好的法治社会环境，营造市域社会治理氛围。要构建良好的法治社会，也就要从以下三个方面着手。一是要科学与民主立法，使人们尚法。二是要严格执法，使人们遵法。三是要普及法律知识，使人们懂法。但是，需要注意的是，普及法律知识并不能走形式主义，不能没有靶向，不能没有效果。总体来看，针对不同的区域、不同的群体、不同年龄的人需要针对性地宣传法律政策知识；宣传法律政策知识需要结合宣传手册、微信等多种媒介；宣传法律政策知识需要有后续的评估，如采取问卷调查的方式评估人们对法律的熟悉程度，评估宣传法律政策所带来的治理效果是否有转变。

（三）抓德治教化，以柔性非强制推进市域社会治理现代化

德治是以柔性非强制的方式引导和规范人们的态度和行为，畅通市域社会治理的运行秩序。市域社会治理需要加强德治建设，推进市域社会治理运行通畅。这主要体现在以下四个方面：

第一，要提高公民道德修养。推动市域社会治理中德治建设的关键是提高公民道德修养。这就要求：一是要抓好青少年的道德社会化。抓好青少年的道德社会化关键因素在于家庭和学校的正确教育、引导。这就需要学校在青少年的道德社会化方面做出实质性的改革。其一，必须将思想道德课程作为中小学生的基础课程，扎实落实到具体的教学环节中，杜绝流于形式走过场的现象。其二，必须培养或培训合格的思想道德课程教学师资队伍，由“专门的人讲专业的课”，杜绝将思想道德课程作为一门“随便”课程交由任意老师教授。其三，必须改进思想道德课程的教学模式，要探索启发式、互动式、实践式的教学模式，杜绝宣讲式、灌输式的教学模式。二是要抓好成年人的道德再社会化。成年人的道德缺陷不仅不利于当前的社会德治建设，也会威胁到未来的社会德治建设。因此，要抓好成年人的道德社会化。一方面，要加强对成年人的道德教育；另一方面，要加强对成年人违反道德规范行为的惩罚。

第二，要推进家庭美德建设。推进家庭美德建设，是市域社会治理中加强德治的必然要求。这就要求：一是要培育优良家风。培育优良家风，是家庭美德建设以及德治发展的社会基础。从市域社会治理的角度来说，培育优良家风决然不是一蹴而就的过程。二是要树立优良家训。要构建与时俱进的家规家训，特别注重从传统优秀的家规家训中挖掘出正确的义利观、价值观内涵等。

第三，要加强社会公德教育。推动市域社会治理中德治建设的重点是要加强社会公德教育。这就要求：一是需要完善国家对社会公德教育的顶层设计。二是要充分发挥教育机构的培育作用，尤其是要加强青少年社会公德教育。三是要注重家庭教育的独特作用。四是通过法治来保障社会公德教育的推进。推进人们在日常生活中形成遵守社会公共道德的良好习惯。

第四，要完善职业道德规范。推动市域社会治理中德治建设，不可忽视的是要完善职业道德规范。因为在职业道德等现实社会中，呈现出一些“非道德化”的倾向。这就要求：一是发挥各职业或行业协会在制定与完善职业道德规范的积极性。职业或行业协会在制定与完善职业道德规范的过程中必须深入到具体的职业关系中，调查职业道德规范的不妥当与不完善之处。二是从中华传统美德中吸取营养来完善职业道德规范。要注重吸纳传统美德中的“博爱大众”理念，落实“民生至上、质量第一”的经营宗旨，使之同社会主义职业道德所大力倡导的“服务群众，奉献社会”的基本规范相承接，从而使道德建设同社会文明相协调[6]。

（四）抓自治基础，以固本强基做实市域社会治理现代化

自治是实现市域社会治理重心下移的重要方面，自治虽然是非政府力量在市域社会治理中，以自身意志解决个人或公共事务，满足私人或集体的需求的行动模式，但是，这并不意味着政府的完全缺位、行政力量的完全退场。这主要体现在以下两个方面：

第一，要厘清政府与市场、社会的边界，为市域社会治理重心下移奠定基础。从理论上来说，政府既存在着显性边界，即政府的工作人员、设备、资产、各种形态的组织资源以及政府所拥有的其他实际法定资源；同时政府也存在着隐形边界，即政府在法律框架内发挥的作用和影响力的范围。但是，要在实践中厘清政府与市场、社会的边界是一个非常复杂却又必要的问题。厘清政府与市场、社会的边界的同时，更加需要探索有效的实践途径。从市域社会治理的自治视角来看，厘清政府与市场、社会的边界，需要基层政府（县、乡两级）与居委会、村委会、村民代表、企业代表通过沟通、协商以及谈判划定大致的事务责任范围。从而，在此基础上明确社会的自治的范畴，为个人、集体各司其职奠定基础。

第二，要促进基层自治能力的发展，推进市域社会治理重心下移。总体来看，基层社会潜藏着大量可以凝聚起来的自治组织和自治力量，如群防群治组织等。因此，如何激活基层自治组织与自治力量是推进。这就要求：一是要充分发挥党组织对自治的领导核心作用，就必须要以转变工作方式为重点去行政化。二是要激发自治主体的能动性，就必须以价值认同为基础构建自治共同体。三是要确保基层自治规范有序地发展，就必须以完善制度建设为核心来建立健全体制机制。

（五）抓智治支撑，以先进技术支撑市域社会治理现代化

作为一种新的市域社会治理模式，智治充分把智能化技术融入到市域社会治理之中。要推动市域社会治理向智治转变，就必须加快治理理念创新和智能化平台建设。

第一，要加快市域社会治理理念创新，助推市域社会治理向智治转变。只有树立“以人为本”的价值理念、“多元主体协同治理”和“技术治理”的治理理念，才能推动市域社会治理向智治转变。这就要求：一是要树立“以人为本”的价值理念。不管是何种社会治理模式，不管社会治理模式如何进行创新，都必须始终坚持“以人为本”的价值理念，它是社会治理的逻辑起点。一方面，智治的主体是人，支撑智治的硬件和软件都需要人来生产，智治的全过程都离不开人的参与。另一方面，智治最根本的目的就是“一切为了人民，为了人民的一切”。二是要树立“多元主体协同治理”的治理理念。在智治这一模式中，科技公司、公民和政府等都是社会治理的主体，他们在社会治理中都是一个个独立的个体。而只有树立“多元主体协同治理”的治理理念，才能使这些独立的个体融为一体，共同致力于推进智治发展。三是要树立“技术治理”的治理理念。智治的本质就是技术治理。只有树立了“技术治理”的理念，治理者才会更多的利用先进的科学技术，才会进行更多的治理技术创新。

第二，要加快市域社会治理的智能化平台建设，提升市域社会治理的智能化应用。只有加快智能化平台的建设，智治才有强大的运行基础。智治的智能化平台涵盖民生服务等多个领域，涉及人们生活的方方面面。这就要求智能化平台的建设必须做好以下三个方面。一是要加大财政投入，保障智能化平台建设的资金充足。智能化平台涉及许多高科技和“黑科技”，小区进出口安装人脸识别技术等，这些技术的研发和应用需要充足资金的支持。二是要实现信息数据的互联互通。智能化平台是一个以大数据应用为特征的综合性社会治理平台，覆盖的领域广，它的建设必须要推动民政数据、公安天网数据、司法数据等政府各职能部门数据互联互通，以实现“三融”（技术融合、业务融合、数据融合）。三是要提升服务能力。智能化平台的建设要坚持“最多跑一次”“马上办、一次办、网上办”等便民原则，切实提高服务群众的效率和水平。