陆地边疆安全治理的目标取向与路径抉择

宋才发

[贵州民族大学，贵阳 550025]

中国特色社会主义进入新时代之后，边疆地区社会发展进程中主要矛盾的变化，为边疆安全治理提出了更高更新的目标要求。党的十九届四中全会强调要“完善国家安全体系。坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一”。(1)中共中央：《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，人民日报,2019年11月6日第1版。在当下和今后相当长的一段时期内，我国需要把边疆治理、边疆安全、边疆稳定、边疆发展放到极为重要的位置，进一步坚持民族区域自治制度，完善边疆共建共治共享的社会治理机制，深入贯彻落实党中央提出的稳疆固边战略思想，为边疆地区经济社会又好又快发展提供法治保障。本文拟就陆地边疆安全治理的目标取向与路径选择略陈管见，以请教于大家。

一、陆地边疆安全治理的基本含义

陆地边疆治理是国家安全治理极为重要的内容。边疆民族地区安全治理是国家整个安全治理体系中的弱项和短板，直接影响和制约着国家重大战略安全的顺利实施。作为地域概念的边疆，是一个既包括广袤陆地边疆，又包括广阔海洋边疆、太空边疆三位一体的完整体系。(2)宋才发、王颖慧:《西南边疆地区社会治理法治化问题探讨》,《贵州民族研究》2019年第7期。但是陆地边疆是我国最早形成和建立边疆的地方，也是海疆、空疆抑或“软边疆”的依托和参照，(3)田俊迁、徐黎丽：《论陆地边疆的基础性》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》2020年第7期。因而本文着力对陆地边疆进行具体探讨。边境是国家的边界，边疆是与国外直接接壤的地区。边境是边疆极为重要的核心组成部分，是边疆的前哨和前沿阵地。“边境线的安全就是国家的安全，边疆天然地与国家安全联系在一起。”(4)袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。国际社会一般都把边境规定为“两国及两国以上国家的边界区域”；我国理论界认为边境就是“指沿国界向国内纵深的某级行政管理范围”。(5)田俊迁：《论“边境安全”的几个问题》，《贵州民族研究》2021年第2期。我国把具有国境线的省级行政区称之为“陆地边疆”；(6)我国“陆地边疆”涵盖广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林和辽宁9个省区。在我国9个陆地边疆省区中，共设有140个边境县、58个团场、沿线2.2万公里的国境线形成了广袤的边境地区。在陆地边境省区范围内，又进一步划分出边境地区、次边境地区和非边境地区三种类型。凡具有国境线的州市级行政区称之为“边境州市”，边境州市下辖的具有国境线的县级行政区称之为“边境地区”；凡不具有国境线的其他县级行政区称之为“次边境地区”；陆地边疆省区下辖的不具有国境线的州市行政区，统统归属于“非边境地区”。在陆地边境省区范围内，又进一步划分出边境地区、次边境地区和非边境地区三种类型。(7)方盛举、张勇增：《总体国家安全观视角下的边境安全及其治理》，《云南社会科学》2021年第2期。人们通常所说的安全，“是国家和社会都在持续追求的主要价值目标”。(8)方盛举、张勇增：《总体国家安全观视角下的边境安全及其治理》，《云南社会科学》2021年第2期。我国边疆治理肇始于秦朝，自后历代帝王推崇和奉行“天下观”。(9)李庚伦：《习近平总书记关于边疆治理重要论述的逻辑体系》，《广西社会科学》2020年第1期。历朝历代统治者，几乎都是为了“守中”而“治边”。(10)李庚伦：《习近平总书记关于边疆治理重要论述的逻辑体系》，《广西社会科学》2020年第1期。国家统一的程度和疆域完整的程度愈高，证明国家的综合国力就愈强大。即是说边疆是否稳固，同国家是否强大呈正相关、相辅相成的关系。譬如，我国唐朝的太平盛世和急剧衰落就与边疆密切相关，可谓“成也边疆，败也边疆”。作为国家推进整体治理的重要领域，边疆治理框架体系建设本身就蕴含着显著的国家意志。(11)周平：《边疆研究的国家视角》，《中国边疆史地研究》2017年第2期。

“合边聚民”是一种新型的边疆治理方略。在国家整个治理现代化的视域下，边疆民族地区的地缘优势、区域特征、战略功能，比过去任何时候都显得更加重要和突出，需要把边疆治理的思路，从原来单纯的“兴边富民”转变到正在进行的“合边聚民”上面来。“合边聚民”体现为“人口大量聚集的同时，也意味着资源、信息、技术等要素的集聚，故人才是守边固疆、兴边强边的根本”。(12)参见谢尚果、张洪实：《“合”边聚民：新时期边疆社会治理的有效方略》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。边疆民族地区各级政府应当把“合边聚民”，视为新时代实现稳疆固边的现实需求，作为富民兴边、稳疆固边、和谐睦边的有效治理路径予以抉择。(13)谢尚果、张洪实：《“合”边聚民：新时期边疆社会治理的有效方略》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平肯定了边疆极为重要的战略地位，认为“做好新疆工作是全党全国的大事”。(14)参见习近平：《在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话》，http://www.xinhuanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm，访问时间：2021-11-20。新时代边疆治理在“一带一路倡议”和“乡村振兴战略”的共同促进和推动下，“成为我国对外开放的最前沿甚至将发展成为囊括国内外地区的区域中心”。(15)李庚伦：《习近平总书记关于边疆治理重要论述的逻辑体系》，《广西社会科学》2020年第1期。

边疆安全治理改变了国家疆域边缘和治理末梢的传统观念。陆地边疆安全是指“边境地区所承载的基层政权、国家主权、国家统一和领土完整及国家利益没有危险和不受威胁的状态，以及持续维护其安全的能力”。(16)白利友:《中国的陆地边境治理及其研究》,《新视野》2017年第5期。我国古代陆地边疆是服务于王朝国家核心区域稳定和发展的“外围区域”，是王朝国家陆地疆域的边缘地带和治理的末梢。关于这种边疆地位和历史特点，无论是在“太平盛世”的唐王朝，还是在“康乾盛世”的清王朝，都没有什么根本性的区别。尽管王朝国家为后世开辟了幅员辽阔的疆域，留下极为珍贵的疆域治理经验，但是历朝历代边疆治理的基本目标和实际结果都是单一的，即边疆地区始终是国家最贫瘠的区域。从根本上改变边疆地区的这种落后状况，让边疆群众同全国其他地区的群众一样过上美好幸福的生活，让边疆民众在安全治理中共享改革开放的成果，只有中国共产党想到了也做到了，而且一直是党中央和国务院的工作重心。党的十八大以来，习近平多次前往云南等地进行实地考察调研并作出重要指示。(17)李庚伦：《习近平新时代边疆治理体系初探》， 《贵州民族研究》2019年第5期。中共中央国务院相继提出了“治国必治边”“一带一路”和“中华民族共同体”的战略思维，边疆正式成为国家重要战略区域并被纳入国家整体治理体系。为了论证方便，这里以笔者四次赴新疆调研考察的情况为例展开论证。新疆自古以来就是多民族聚居地区，各民族都是中华民族大家庭血脉相连的家庭成员。早在公元前60年，西汉王朝中央政权就在新疆地区设置西域都护府，新疆地区顺理成章地并入中国版图，成为中国统一的多民族国家不可分割的组成部分。(18)新华社：《新疆各民族平等权利的保障》，《当代兵团》2021年7月25日。新疆各民族平等权利的保障(白皮书),http://www.gov.cn/zhengce/2021-07/14/content_5624800.htm，访问时间：2021-11-26。历史的车轮进入中国特色社会主义新时代，劳动人民的经济权利得到了有效保障，各民族拥有平等的发展机会。尤其是随着经济社会的快速发展，人民群众的经济来源渠道、劳动收入水平和生活质量显著提升。(19)譬如，1955—2020年，新疆地区生产总值由12.31亿元增长至13797.58亿元，人均地区生产总值由241元增至53593元，按不变价格计算，分别增长160.3倍和30.3倍。1978年至2020年，城镇居民人均可支配收入从319元增加到34838元，农村居民人均可支配收入从119元增加到14056元，分别增长108.2倍和116.9倍。参见中华人民共和国国务院新闻办公室：《新疆各民族平等权利的保障》，《人民日报》，2021年7月15日第5版。包括新疆在内的新时代边疆安全治理体系，“是在社会主义核心价值观、‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局的基础上进行帕累托优化后建构起来的”，(20)袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。它已成为“平安中国”建设体系的重要组成部分。平安边疆、和谐边疆建设，已成为国家新时代和平发展的价值追求。因而包括新疆在内的新时代边疆，已经不再是历朝历代“守护四夷”的边疆，也不再是疆域的边缘地带和治理末梢，而是祖国“改革开放的桥头堡”、联结边疆与内地、国内与国外的“便捷通道”和区域辐射中心。这也即是说，“新时代的边疆将彻底改变国家治理末梢和国家疆域边缘的地位，进而成为连接国内外甚至是辐射周边各国的重要区域。”(21)李庚伦：《习近平新时代边疆治理体系初探》，《贵州民族研究》2019年第5期。

边疆治理蓝图彰显了边疆治理的政治性和人民性。我国在2000多年前就产生了“以民为本”“本固邦宁”的治边思想，《尚书》载有诸多民本、裕民、富民的思想观点。这些早期的“民本”“裕民”“富民”的思想观点，已经包含和凸显了民生是社会治理之基的政治性，体现了“凡治国之道，必先富民”“以善为国者，必先富民”的人民性。改革开放以来，我国有7.7亿农村贫困人口摆脱贫困，减贫人口占同期全球减贫人口70%以上，(22)参见支振锋：《让民生成为“十四五”的价值刻度》，《人民日报》，2021年4月7日第7版；新华社：《人类减贫的中国实践》白皮书发布，《人民日报》，2021年4月7日第1版。成为世界上第一个完成联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平代表党和人民庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。”(23)习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月1日第1版。新时代建设中国特色社会主义，坚持以人民为中心的发展理念，说到底就要坚持人民至上、生命至上，保障包括边疆人民在内的全体人民的根本利益；就要坚持“人民幸福生活是最大的人权”这一当代中国人权的基本点。从“生存权发展权是首要的基本人权”，到“人民幸福生活是最大的人权”，是对中国特色社会主义人权实践，(24)鲁广锦：《历史视域中的人权：中国的道路与贡献》，《红旗文稿》2021年第1期。在边疆治理认识上不断深化的结果。政治性是习近平边疆治理重要论述的首要特征。他不仅创造性地提出了“治国必治边”的战略思想，而且强调在边疆治理的过程中，必须始终坚持社会主义制度，必须坚持和完善民族区域自治制度，必须坚持党的全面领导，“只有中国共产党才能实现中华民族的大团结”。(25)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日第1版。“人民性”是习近平边疆治理重要论述的又一个显著特征。(26)习近平指出：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。”参见习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》，2021年7月1日第1版。党的根基和力量来源于广大的人民群众，“人民立场”是中国共产党区别于世界上其他政党的鲜明标志。边疆治理的政治性和人民性，深刻地揭示和反映了社会主义的本质特征。边疆地区各族人民不仅是边疆治理的根本依靠、最大参与者和最大受益者，而且是实现边疆治理宏伟目标的奋斗动力。无论在什么时候和什么样的条件下，边疆治理的实际效果必须体现于边疆治理实践，实现于边疆治理实践。必须把国家疆域的统一性和稳定性、各民族团结奋斗和国家意志的凝聚力结合起来，把边疆治理同正在推进的兴边富民行动结合起来，把边疆治理成效同边疆地区人民对美好生活的向往和追求结合起来，让边疆人民在边疆治理的实践中共享边疆治理的成果。

二、陆地边疆安全治理的目标取向

陆地边疆安全面临着诸多风险和挑战。人们通常所论及的陆地边疆安全风险，是指“边境地区面临一定的侵扰、威胁和危害而出现的矛盾和冲突。”(27)夏文贵：《边境安全问题及其治理》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》 2017年第6期。由于边境地区处于祖国边疆的前哨和前沿阵地，因而边境安全始终是边疆地区安全的核心，离开了边境安全就没有边疆安全可言。“边境安全风险，是各种损害我国边境安全和边境利益的要素及可能性、潜在危害性的集合。”(28)唐超：《边境安全风险分析系统的构建研究》，《武警学院学报》2014年第11期。换句话说，边境安全就是指“边境地区没有风险，不受威胁和不出事故。”(29)王亚宁：《论研究中国边境安全的必要性》，《中国公共安全(学术版)》2015年第1期。我国陆地边疆面临的最大风险和挑战来自三个方面：一是内生型边境安全风险与挑战。内生型边境安全风险是当下最主要的、风险度极高的风险，这种风险由于大多属于人民内部矛盾，因而处置起来不仅难度很大，而且治理成本极高，属于陆地边疆治理必须高度关注的风险。(30)方盛举、张勇增：《总体国家安全观视角下的边境安全及其治理》，《云南社会科学》2021年第2期。越是民生凋敝、边民生计困难的地方，越是容易触发这类风险。忽略或缺失了边民民生基本保障，谈论任何边境安全治理都将成为一句空话。只有把边境地区的民生工程抓好了、边民生活质量提高了，才能从源头上解决这类风险的挑战问题。从这个视角看，民心安全是最根本的安全，赢得边民的民心，无异于筑牢了边疆安全的根基。二是输入型边境安全风险与挑战。这类风险包括境外反华势力组织策划的渗透、破坏、颠覆、分裂等活动。前些年边疆民族地区出现的走私、贩毒、拐卖妇女儿童、暴力恐怖事件、边境人口流失等问题，已经成为边疆地区不和谐、不稳定的根源。我国周边国家多是欠发达国家，应急管理能力大多偏弱，一旦发生公共事件或军事冲突，就会有大量难民涌入边境地区，对我国边境地区造成严重冲击。(31)方盛举、张勇增：《总体国家安全观视角下的边境安全及其治理》，《云南社会科学》2021年第2期。三是非传统安全的风险与挑战。(32)袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。边疆的安稳与得失直接涉及国家利益的实现程度，因而国家需要运用政权的力量，运用国家和社会资源，对边疆实施有效治理和有效建设。所以，党的十九次全国代表大会把“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”(33)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,《人民日报》，2017年10月28日第1版。写进了十九大报告。在边疆治理和开发建设的过程中，各级地方政府一定要按照党的十九大报告提出的要求，多谋民生之利，在发展中补齐民生短板，不断促进和实现全体人民共同富裕。(34)习近平在党的十九大报告中指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。”参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》，2017年10月28日第1版。

“合力治边”是边疆治理现代化的重要方略。(35)吕朝辉：《合力治边：助推边疆治理现代化的重要方略》，《中南大学学报(社会科学版)》2019年第4期。边疆治理现代化既要高度统一于国家治理现代化的目标，又要关照边疆区域特殊需要和局部治理的目标，(36)朴松烈：《聚力打造繁荣和谐稳定边疆 吉林省实施兴边富民行动记略》,《中国民族》2020年第8期。是“一个政体所应对的人类事务的复杂性不断增加的进程”。(37)吕朝辉：《合力治边：助推边疆治理现代化的重要方略》，《中南大学学报(社会科学版)》2019年第4期。边疆安全治理需要集合、整合、统合各个方面的力量，形成雄厚的治理边疆的综合实力。“合力治边”能否取得预期的成效，受到目标共识、多元利益平衡诸方面因素的影响，必须克服不利于“合力治边”的各种阻力，实现公共权力范畴和非公共权力范畴的优势互补。(38)谢炜、张子卓：《兴边先富民 富省先富民 强滇先富民》，《云南农村经济》2011年第5期。“合力治边是一种区别于以往基于行政等级秩序垂直管理模式的边疆治理新模式，它提倡政府、社会和市场多方力量协同共治。”(39)张云飞：《群众路线:新中国70年国家治理的重要法宝》，《国家治理》2019年第10期。在国家推进治理体系和治理能力现代化的背景下，加快边疆治理体系和治理能力现代化建设，已成为新时代推进边疆安全治理的决定性因素。(40)谢炜、张子卓：《兴边先富民 富省先富民 强滇先富民》，《云南农村经济》2011年第5期。治边方略体系是边疆治理过程中持续稳定使用的方法和策略的总称。(41)张云飞：《群众路线:新中国70年国家治理的重要法宝》，《国家治理》2019年第10期。“合力治边方略”在边疆安全治理进程中的有效实施，具有价值认同的统一性、资源调动的广泛性、策略运用的灵活性、治理效能的综合性等特征。(42)谢炜、张子卓：《兴边先富民 富省先富民 强滇先富民》，《云南农村经济》2011年第5期。有利于筑牢边疆安全治理现代化的物质基础，推进边疆安全治理的科学化和民主化，促进边疆安全治理的系统化和协同化，尤其是有利于降低边疆安全治理中的风险性程度，达到降低边疆安全治理中信息成本和时间成本的目的。中国话语体系下的边疆安全治理，在结构上是一个以“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与”的多元主体治理体系，依法共同对边疆区域内的国家事务、社会公共事务进行综合治理过程。(43)朴松烈：《聚力打造繁荣和谐稳定边疆 吉林省实施兴边富民行动记略》，《中国民族》2020年第8期。进入新时代之后，在边疆防控和边疆安全治理的进程中，“合力治边”方略逐演变成为一种“党建戍边、政府固边、军队安边、警察稳边、全民守边‘五位一体’的党政军警民合力治边”(44)参见吕朝辉：《合力治边：助推边疆治理现代化的重要方略》，《中南大学学报(社会科学版)》2019年第4期；张云飞：《群众路线:新中国70年国家治理的重要法宝》，《国家治理》2019年第10期。的运作模式和实施机制。

跨域治理是陆地边疆安全治理的新模式。人们通常所说的地方治理，“是以地方政府为主导的多元主体共同参与的对地方公共事务进行的治理”。(45)袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。是多元主体在一定的地理空间，依托于政府等各种组织化的网络体系，共同实现公共服务和社会治理的过程。(46)李育智、洛桑平措：《凝心聚力谋跨越兴边富民谱新篇》，《新西藏》2012年第4期。理想的地方治理运作模式，依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网。(47)理想的地方治理运作模式，“是在一定的贴近公民生活的多层次的地理空间，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间组织等各种组织化的网络体系，应对地方的公共问题，共同完成和实现公共服务和社会事务的改革与发展过程。理想的地方治理模式包括以下思想：是具有弹性的地方制度与组织结构安排；是地方政府改革和自主选择可持续发展道路的行动过程；其运作依靠在地方形成的应对公共问题的公共政策和公民参与网”。参见袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。人们通常所说的边疆治理，是指“运用国家权力，动员社会其他组织，调动国家和社会资源，处理边疆问题，就是通常所说的边疆治理。从本质上看，边疆治理是一个运用国家权力并动员社会力量解决边疆问题的过程”。(48)参见吕文利：《新时代中国边疆治理体系与治理能力现代化:意蕴、内涵与路径》，《云南社会科学》2021年第1期；袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。边疆治理与地方治理是两种不同性质的治理活动，它们之间既具有明显的区别性，又具有一定的相同性。从地方治理与边疆治理的区别性上看，边疆治理担负着比地方治理更为复杂和繁重的任务，既有需要协调处置与接壤国家地区和跨境民族诉求的艰巨任务，也有面临更为复杂多样的自然生态和社会生态的问题，尤其是面临着边疆地区特有的民族事务、国家安全诸多方面的治理任务，这就决定了边疆治理目标、治理模式与地方治理具有明显的区别性。在权威性上，边疆治理具有比地方治理更显著的特殊性和更高的权威性，因为边疆治理从来就不是一个孤立的区域性问题。(49)袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。其权威性凸显在某些涉及国家主权和外交的问题上，有时中央政府越过中间层级而直接实施国家层面的治理。从地方治理与边疆治理的相同性上看，地方治理面临的任务与边疆治理面临的任务具有一定的重合性，(50)白利友：《中国的陆地边境治理及其研究》，《新视野》2017年第5期。它们同属于“国家治理场域”中的次级治理。国家边疆治理任务的完成、治理目标的实现，离不开地方政府的积极配合和直接参与。再从边疆治理的特殊性上看，边疆治理一般以国家公共权力作保障，在国家政治制度框架下发挥权力的管控和引导作用，以实现对边疆地区安全稳定的“硬治理”。所以，边疆治理在国家整个治理活动中，在客观上具有地方治理无法企及的独特功能，发挥了国家治理的基础性作用。但是与地方治理相比较而言，边疆治理面临着资源匮乏的问题。边疆治理还具有跨区域性的特点，跨域治理是陆地边疆安全治理的一种新模式，“既涵盖地方治理、区域治理，也嵌入国家治理和跨国际治理，甚至是全球治理的一部分”。(51)袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。它打破了狭隘行政区划界限的硬约束，使得原本属于地方政府管理的公共事务，变成“跨域式治理”的跨域性公共事务,有利于形成共同解决区域性问题的有效治理新模式。

三、陆地边疆安全治理的路径抉择

把国家认同建设作为边疆安全治理的重要职能。边疆治理的第一要务是提升边疆地区公民的国家认同感，确保国家安全、民族团结和边疆和谐稳定。边疆治理的实际成效，直接关系到边疆地区民众对国家认同的态度和认同的程度。一般规律表明，当边疆治理成效显著的时候，边民的国家认同就会得到加强；当边疆治理发生重大失误的时候，边民的国家认同感就会出现问题。(52)袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。国家认同是政府与公民之间长期互动的结果，必须把国家认同建设作为边疆安全治理的重要职能。在这里国家制度发挥着基础性的关键作用，因为制度不仅确定了边疆治理的基本框架体系，而且从法律规范上规定了治理主体与治理对象的行为规则，促使边疆社会秩序得以重塑、边疆安全治理目标得以实现。(53)朱金春：《制度供给与边疆治理现代化——价值取向、问题症结与路径探索》，《内蒙古社会科学》2020年第5期。边疆安全治理的成效说到底就是国家在边疆不断地进行政治制度、经济制度、文化制度和生态环境保护制度供给的过程；制度供给的实际能力、有效性与现实效率，不仅直接影响着边疆民众对政治制度和国家的认同程度，而且直接影响着边疆安全治理目标的实现。边疆安全治理需要“在整体视野下进行统筹，避免部门化、区域化、碎片化等条块分割的情形，以保障制度之间的耦合与匹配，从而达到边疆治理的整体性与最大化成效”。(54)朱金春：《制度供给与边疆治理现代化——价值取向、问题症结与路径探索》，《内蒙古社会科学》2020年第5期。进入中国特色社会主义新时代，边疆治理不仅担负着维系国家总体性安全的重大历史责任，而且事实上承载着增强民族团结、增强国家认同的历史使命。民族团结是边疆治理的重要职能，是边疆民族地区发展进步的基石。(55)鲍平：《打牢团结稳定根基 构建和谐发展社会——德宏州民族团结示范点兴边富民示范点创建活动纪实》，《今日民族》2005年第5期。国家认同是边民对国家认可、认同的意识、心理、情感和价值取向。提高边疆地区公民的国家认同感，是维系国家存在和发展的基本纽带。新时代的边疆治理工作，必须把增强民族团结和国家认同放在第一位，筑牢“维护民族团结、维护社会稳定的钢铁长城”。(56)“要维护民族团结，加强军政团结、军民团结、警民团结、兵地团结，筑牢各族人民共同维护祖国统一、维护民族团结、维护社会稳定的钢铁长城。”参见袁明旭：《比较视野下新时代边疆治理职能定位研究》，《思想战线》2019年第3期。

把边民守土护边作为边疆安全治理的常态化任务。边民是生活在临近国家边界的常住居民，他们在护边养边、巡边卫边、兴边睦邻等方面具有特定的地域优势，必须维护国家赋予边民的基本权益以及守土固疆的特殊权益，增强边民对国家意志的感知和承接能力。国家主权和国家领土是国家一切财富的基础，是国家立于不败之地的最大政治，是所有公民生存与发展权利的根本保障。国家领土主权安全是一切守土护边组织和社会力量最根本的任务，边疆安全和民生安危需要通过保家卫国的军人、边境组织和全体边民守土护边来实现。从概念上讲，边境守土护边“实质是维护国家领土主权安全”。(57)“边境守土护边是指国家政权利用各种资源阻止和防御来自于边界内外的各种力量对国家边界线、界标、界线标志物、边界通视道、边防基础设施和两国边界中国一侧的领土(包括地表和地底)的威胁、破坏和侵犯,其实质是维护国家领土主权安全。在守土护边过程中,因为国家、边民和邻国多重因素的影响,导致守土护边问题频现并日趋严重,最终危及国家领土主权安全和国家治理效能.基于守土护边问题的严重性、复杂性和特殊性,这就需要从国家这一最大责任主体出发,建构能激活并强化边民守土护边功能的机制以及智慧防线体系,加强与邻国治边协同性的同时注重自身安全边界的建构。”参见浦永：《新时代中国边境守土护边问题及其治理》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。我国真正把“守土护边上升到国家决策和战略高度，是从2017年10月习近平给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信之后才开始的”。(58)参见《习近平给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信》，《人民日报》，2017年10月30日第1版。习近平在回信中肯定了“放牧守边是职责”的说法，鼓励和号召更多的边民“守护神圣国土、建设幸福家园”。(59)参见《习近平给西藏隆子县玉麦乡卓嘎、央宗姐妹的回信》，《人民日报》，2017年10月30日第1版；浦永：《新时代中国边境守土护边问题及其治理》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。党的十九届四中全会做出“加强边疆治理，推进兴边富民”“健全党政军警民合力强边固防工作机制的重大决断”，(60)浦永：《新时代中国边境守土护边问题及其治理》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。彰显了执政党对边疆地区守土护边治理的高度重视。边境地区是国家安全极为重要的缓冲区，也是边疆安全不可逾越的第一道防线。譬如，在2020年全球新冠肺炎疫情蔓延之际，诸多境外疫情风险极有可能通过口岸、通道以及边境其他小路进入我国境内。(61)浦永：《新时代中国边境守土护边问题及其治理》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。如果边境地区守土护边疏于严格管控，必将直接危及全体国民的生命安全和国家疫情防控所取得的良好局势。(62)浦永：《新时代中国边境守土护边问题及其治理》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。必须通过边境地区的守土护边工作，切实把威胁国民生命安全与身体健康的境外风险阻止在边疆地区的边境线之外。譬如，笔者长期调研考察的广西壮族自治区就是一个多民族聚居的边疆省区，(63)广西壮族自治区是一个多民族聚居的边疆省区，“有壮、汉、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等12个世居民族。广西是全国少数民族人口最多的省区，全区总人口约5600万人，少数民族人口约2180万人，其中壮族人口约1821万人，占总人口的32.5%。”参见黄俊华：《全面激发跨境民族的固边动力》，《中国民族报》，2019年7月12日第3版。有8个边境县(市、区)与越南3个省17个县毗邻。广西在激发边民守土护边上有一些成功的做法值得效仿：(1)进入新世纪以来，广西先后开展了“广西兴边富民行动基础设施建设大会战”等4次边境地区基础设施建设大会战，从根本上改善了边境地区及跨境民族的生产生活条件。截至2018年底，广西边境地区公路总里程为8287公里，实现边境8个县(市、区)“县县通高速”“乡乡通沥青(水泥)路”“村村通公路”。(64)黄俊华：《全面激发跨境民族的固边动力》，《中国民族报》，2019年7月12日第3版。(2)加强经济交流，从物质上为固边提供坚实的基础。2018年引进61家互市产品加工企业落地沿边三市，初步建成了龙州、凭祥、东兴、宁明4个边民扶贫产业园，约11.6万边民参与互市贸易。(65)黄俊华：《全面激发跨境民族的固边动力》，《中国民族报》，2019年7月12日第3版。加强口岸建设，推动龙邦、硕龙—里板口岸升格为国际性口岸，加快凭祥铁路口岸、友谊关、东兴口岸北仑河二桥等公路口岸基础设施建设，不断改善边境口岸通关条件。(66)黄俊华：《全面激发跨境民族的固边动力》，《中国民族报》，2019年7月12日第3版。(3)政策兜底、改善民生，推动边境地区社会事业协调发展。推进远程医疗“县县通”惠民工程建设，为陆地边境0～20公里城乡居民参加城乡居民基本医疗保险给予补助，实现边境地区远程医疗服务、参与医联体建设、城乡全民基本医疗保障全覆盖。(67)黄俊华：《全面激发跨境民族的固边动力》，《中国民族报》，2019年7月12日第3版。

把民生改善作为边疆安全治理的重要抓手。党的十八大以来，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”(68)习近平：《人民群众对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标》，《十八大以来重要文献选编(上)》，北京：中央文献出版社，2014年，第70页。成为党的庄严承诺；党的十九届五中全会“以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的”，(69)国家发展改革委关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1630220019732580839&wfr=spider&for=pc，访问时间：2021-11-20。成为新时代国家现代化建设的宏观布局。就整体而言，边疆安全治理优化的基本思路是“合为纲，异而治”。(70)胡佳玲：《边疆治理的逻辑进路研究——基于边疆异质性的分析》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期。其中，“合为纲”是指边疆安全治理必须坚持“一体维度”。一体维度就是指以中华民族为国族，以国家统一的政治制度来构筑边疆与内地高度统一的政府体系和政治制度，以塑造、提升和实现边疆民众对国家的高度认同。(71)吴小波、曾铮：《圈层经济结构和我国区域经济协调发展——基于经济地理学产业集聚理论的分析框架》， 《产业经济研究》2007年第2期。“异而治”是指由于历史因素和自然原因共同铸就了边疆的“异质性”特征，但这并不意味着这些异质性不能够进行合理的调适，关键是要有选择地对异质性要素进行因势利导的指引。(72)胡佳玲：《边疆治理的逻辑进路研究——基于边疆异质性的分析》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第1期。进入新时代以来，以习近平为核心的党中央把全面构建人民美好生活体系，作为当代中国发展的行动指南和价值目标，“十四五规划”则全面开启与总体部署了实现人民美好生活的战略安排。因而只有把民生改善作为边疆安全治理的重要抓手，把“人民对美好生活的需要”落到实处，才算真正抓住了陆地边疆安全治理的“牛鼻子”。这里同样以新疆为例，新疆是我国国土面积最大、最具典型性的边疆省区，做好新疆边疆安全稳定工作对全国具有重要的指导意义，必须把团结和谐、繁荣富裕、民生改善作为新疆边疆安全治理的重要抓手。第二次中央新疆工作座谈会召开后，新疆经济社会发展和民生改善取得了前所未有的成就，少数民族群众的获得感、幸福感、安全感迅速提升。(73)参见习近平：《在第三次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678892626515475884&wfr=spider&for=pc，访问时间：2021-11-20。正确处理好边疆地区不同性质的矛盾，抓住人民群众最关心的、最直接、最现实的利益问题，无异于抓住了“新时代治疆方略”的根本。习近平在第三次中央新疆工作座谈会上强调，在当前和今后一个时期内，要完整准确地贯彻党中央的治疆方略，努力建设好新时代中国特色社会主义新疆。(74)习近平在第三次中央新疆工作座谈会上强调：“当前和今后一个时期，做好新疆工作，要完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住新疆工作总目标，依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障，多谋长远之策，多行固本之举，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆。”参见本报评论员：《完整准确贯彻新时代党的治疆方略——二论深入学习贯彻第三次中央新疆工作座谈会精神》，新疆日报(汉文版)，2020年12月12日第1版；杨栋艳：《新时代新疆高校培育“五个认同”的价值、经验及路径》，《伊犁师范学院学报(社会科学版)》2020年第3期。因而新时代的边疆安全治理工作要把“合边聚民”与新型城镇化结合起来。“边境城镇、边境村寨是边疆发展的基本载体，只有边境一线地区的城镇、村寨繁荣起来，才能促成兴边、强边、固边、睦边目标的实现。”(75)谢尚果、张洪实：《“合”边聚民：新时期边疆社会治理的有效方略》，《广西民族大学学报(哲学社会科学版)》2017年第3期。民生保障是社会主义本质特征的基本要求，是国家常规力量和边民守土护边的基本需求，应当在综合国力增强的同时，将更多的资源投入到陆地边疆治理当中去，形成以国家为主导的有序、有力治理保障体系。

把综合施策作为边疆安全治理的思维方式。通常来说，在国家制度、法律法规的行为规范与人们的实际行为选择之间，事实上存在着一个或大或小的“策略空间”。(76)黄建生：《民族志视野下的边疆民族地区治理体系和治理能力现代化研究》，《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。即使“政府的行政管理体系、法律法规是明确的，但不同地方领导的管理能力和具体实施方法等还是有差异，这种差异有时会影响到政府与村民之间的关系”。(77)黄建生：《民族志视野下的边疆民族地区治理体系和治理能力现代化研究》， 《湖北民族大学学报(哲学社会科学版)》2021年第1期。这就需要地方政府和政府官员尽快转变思维方式，把法治思维、综合施策作为当下边疆安全治理的思维方式。边疆安全治理是国家治理和国家发展的需要，既要立足互动共构的常态化治理，又要依据新时代边疆地区发展变化了的新情况，对边疆安全采取多维向度综合治理，通过综合施策形塑立体式、多维向度的综合治理体制。2018年中共中央政治局审议《关于新时代加强党政军警民合力强边固防的意见》，要求党政军警民五位一体合力强边固防。(78)浦永：《新时代中国边境守土护边问题及其治理》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2020年第4期。从陆地边疆安全治理的价值取向上看，“需要为稳定、发展、团结、睦邻提供安全保障”。(79)参见白利友：《陆地边境安全治理的多维向度》，《社会科学战线》2020年第12期。在传统边疆观和边疆治理理论中，边疆历来被看成是“外缘性区域”“边境末梢”。新时代的边疆观和边疆治理理论认为，边疆尤其是边界地区，其重要特征和基本功能是对国家主权的承载。要取得陆地边疆安全治理的预期成效，关键在于形成从上到下的多维安全治理合力。从边疆治理的职责和责任分工视角看：(1)中央政府“是边疆治理的首要责任主体，也是边疆的主导力量和推动者”，(80)周平：《边疆发展须要国家战略的推动》，《中国边疆史地研究》2019年第2期。其职责是对边疆安全治理战略、治理体系进行顶层设计，制定和实施边疆安全治理政策，统筹协调和有效配置边疆安全治理资源。(2)各地区、各有关部门的主要职责和责任在于“做到守边有责、守边负责、守边尽责，齐心协力把党中央的治边方略和决策部署落到实处”。(81)参见习近平在接见第五次全国边海防工作会议代表时强调，强化忧患意识、使命意识、大局意识，勇于作为，敢于担当，努力建设强大稳固的现代边海防，《人民日报》，2014年6月28日第1版。既要落实陆地边疆安全治理的责任，又要高度重视提升基层安全治理的能力。(3)边境县级政府是陆地边疆治理的直接责任主体，担负着加快当地经济社会发展、维护稳定、守土固边以及防范和应对突发安全风险的职责和任务。边境县级政府的治理能力亟待提升，需要上级政府在财政转移支付等方面加大政策扶持和支持力度。(82)白利友：《陆地边境安全治理的多维向度》，《社会科学战线》2020年第12期。党中央提出的党政军警民五位一体“合力强边固防”的战略举措，可以说是我国陆地边疆安全治理优势和特色所在。党政军警民五位一体“合力强边固防”的顶层设计，既是对边海防工作所做的总体布局，又为陆地边疆安全治理提供了根本遵循。(83)白利友：《陆地边境安全治理的多维向度》，《社会科学战线》2020年第12期。(4)边民是长期乃至祖辈居住和生活在边境地区的特殊群体，他们自觉自愿地担负着戍边的职责和任务。譬如，“在帕米尔高原漫长的边境线上，几乎每座毡房就是一个固定的哨所,每个牧民就是一个流动的哨兵”。(84)宋才发：《每座毡房就是一个固定的哨所,每个牧民就是一个流动的哨兵》，《中国民族报》，2011年3月4日第5版。他们依法享有边民补助等特殊权益，自觉地履行守土护边的神圣职责和义务。党的十八大以来，各级党委和政府高度重视边民护边的积极性，通过制度设计和政策安排，充分激发和调动边民护边固疆的主体意识，基本形成了“村村是堡垒、家家是哨所、人人是哨兵、处处有防范的边疆安全防范态势”。(85)白利友：《陆地边境安全治理的多维向度》，《社会科学战线》2020年第12期。