普及化背景下中国高等教育投入规模与结构的优化路径研究

王天琪

(沈阳师范大学 教育科学学院，沈阳 110034)

高等教育发展对于推动人类社会的进步意义重大，但其发展态势也受到国家经济发展的制约。经费投入不仅是高等教育发展的物质基础，还是高等教育实现高质量发展的经济支柱。普及化阶段，要想实现高等教育的可持续发展，走向教育强国的发展新篇章，关键在于对高等教育投入进行合理性规划，为其提供良好的物质保障。根据教育与经济之间的辩证关系，作为经济基础，经济决定教育的发展方向、过程及结果，教育的发展成效又会反作用于经济的运行态势。教育投入作为一项长期性的动作，见效虽缓慢但其回报却是根本性的。因此，教育投入一直是世界各国战略规划的重中之重。罗森庭格曾经就教育与教育经费的关系指出：“学校的经费如同教育的脊椎。”[1]目前，如何进行高质量发展成为高等教育长远发展的突破口。如何合理利用高等教育经费、如何调整高等教育投入结构助推普及化阶段的高等教育发展成为亟须解决的问题。

1 中国高等教育投入的规模分析

高等教育投入规模是指投入到高等教育中资源数量的多少。它本质上由高等教育的需求决定，又受到高等教育供给的影响，二者共同决定了高等教育及其经费投入的规模[2]。联合国教科文组织通常以公共教育支出作为评价一个国家教育经费投入情况的参考指标，它能反映一个国家和政府对教育的重视程度以及全社会发展教育的努力程度[3]。高等教育的投入规模作为分析高等教育投入的证据之一，不仅能够反映国家政府对国家高等教育事业的聚焦与关切，还对把握高等教育发展现状、提高国家高等教育发展质量具有重要意义。

从纵向横向两个视角出发，可以将高等教育投入规模的衡量标准分为两种：一种是从纵向视角出发，反映高等教育投入占国家财政支出的相对量指标，也就是高等教育投入的总量规模，即高等教育投入整体状况；另一种是以横向视角出发，反映高等教育投入在整个社会中的相对量指标，也可以称之为高等教育投入的比例规模，即高等教育投入同社会其他经济指标的比较状况[4]。

1.1 中国高等教育投入的总量规模分析

1.1.1 国家重视程度不断提高，投入总量呈上升趋势

自1999年来，在党中央国务院做出扩大高等学校招生规模的重大决定以后[5]，高等教育投入在高等教育规模变动的影响下进入到快速增长的新模式。党的十六大报告提出教育优先发展战略后，中国在国家发展战略规划上重点关注教育领域，国家财政优先保障教育发展，资源配置上率先满足教育。基于此，央地各有关部门与机构协同行动、共同发力，调整经费投入机制，完善相关法律法规。在一系列举措下，中国高等教育投入总量变化明显，为中国高等教育发展打下了稳固的基石。

表1显示，中国高等教育的财政投入尽管略有波动，但投入总量整体呈上升趋势，2010—2020年，中国高等教育投入总量每年平均增长14.23%，最高值为2011年的24.72%，最低值为2020年的3.99%；财政性高等教育投入平均每年增长10.22%，最高值为2011年的38.14%，最低值为2013年的1.37%。截至2019年，中国高等教育经费数额达到13 464亿元，财政性高等教育投入达到8 517.16亿元；2020年高等教育经费数额达到了13 999亿元，高等教育投入总量增长率为3.99%。持续的增长说明中国越来越重视高等教育的规划与发展。也反映了高等教育在国家发展战略中的地位越来越重要，对经济社会的贡献也越来越突出。

表1 2010—2020年中国高等教育投入总量与财政性投入量及其增长率

1.1.2 与高等教育规模的扩张相比，经费投入仍显不足

随着高校扩招的力度加大，高等教育入学人数急剧增加。2010年，中国普通高等学校共招收学生681.5万人，比2000年增加了460.9万人；截至2020年，中国普通高等学校招收学生已经达到了967.45万人。根据教育发展三阶段理论，当前中国高等教育已经处于普及化发展的新阶段，高等教育的毛入学率在2019年达到51.6%。这一时期，中国高等教育投入总量在国家政府及有关部门的带动下持续增加，不仅为高等教育规模的扩张提供物质保障，还是中国高等教育实现跨越式发展与内涵式发展的着力点与关键点。不过，与高校学生规模扩张的速度相比，经费投入的增长量显得较为缓慢，这也影响了生均经费的增加。

表2为2010—2020年中国高等教育生均投入及其增长率的具体情况。生均经费作为平均到每位学生身上所花费的教育经费，能够反映一个地区教育发展和人才培养质量的总体水平。从统计结果来看，中国高等教育生均总投入整体呈上升趋势，但波动幅度较大且较不稳定，甚至个别年份出现下降的趋势。尤其是近几年内，中国高等教育生均总投入的数额与中国高速发展的经济水平和不断增长的学生数量相比，处于较低的状态。由此可见，尽管高等教育投入在政府的带动下总体呈上升趋势，但是相对于教育规模的急剧扩张，高等教育投入的增长速度无法满足规模的增速，因此经费短缺和资源不足依然是影响中国高等教育发展的关键所在。

表2 2001—2020年中国高等教育生均投入及生均投入增长率

1.2 中国高等教育投入的比例规模分析

对高等教育总量规模的分析，是从纵向发展的角度对投入的整体变化趋势进行探讨。要想深入把握高等教育投入规模，还需要借助相对量的一些指标。由于影响高等教育经费投入的相对量较多，本文通过计算投入总量占国民生产总值的比重以及财政预算内经费投入数额占国家财政总支出的比重这两项公认比较有说服力的指标展开横向深入分析。

1.2.1 中国高等教育投入及财政性投入占GDP的比例

通过对高等教育投入总量占GDP的比例的计算能够显示出国家高等教育经费投入的整体水平以及国家社会对国家高等教育发展规划的重视与参与度。世界各国的学者通常以财政性高等教育投入占GDP的比例作为开展高等教育投入国别比较研究的一个重要参考。《中国教育改革和发展纲要》提出了在20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4%[6]。然而截至2000年，这一目标并没有完成。因此，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中，将这一目标的实现年限推至2012年，并如期完成。

表3显示了中国2010—2020年高等教育与财政性高等教育投入量以及国内生产总值的总量及相关比例。由这些数据可知，这一时期，中国的经济建设发展成果不容小觑，随着供给侧结构性改革的深化，中国国民生产总值实现了成倍式增加，由412 119.3亿元增长到1 015 986.2亿元，成为高等教育实现结构优化转型和质量内涵提升的助推器。但与稳中向好的经济态势相比，高等教育投入占国民生产总值的比例并没有出现明显的增加，2010—2020年一直处于波动的状态，甚至增长率连续几年出现了下降的趋势。

表3 2001—2020年中国高等教育投入及财政性投入占GDP比重

图1 2001—2020年中国高等教育投入及财政性投入占GDP比重的变化趋势

由图1可以看出，中国高等教育投入总量占GDP比重在2010—2012年呈上升趋势并于2012年到达近年来的最高值，随后整体处于波动状态，但均未超过1.45%这一数值，且于2018降至近年来的最低值。同时可以看到，中国财政性投入总量占GDP比例的变化趋势与投入总量占GDP比例的变化趋势波动相似。这表明，在中国，财政性高等教育投入数量的多少影响着高等教育投入的总量的高低。与此同时，与中国快速发展的经济水平相比，财政性高等教育投入作为中国高等教育投入的重中之重，近些年的增长具有一定的不稳定性。相关研究指出，对世界各国高等教育投入总量进行统计后，WEI国家的整体平均值为1.3%左右、OECD国家的整体平均值为1.4%左右；对于财政性高等投入进行统计后，WEI国家的均值为0.8%左右，OECD国家的均值为1.1%左右[7]。与这一数据相比，目前中国对于高等教育投入的程度与发达国家相比还存在一定不足，尤其在财政性高等教育投入方面还需要加强重视。

1.2.2 财政预算内高等教育经费投入占财政支出的比例

预算内高等教育投入是央地有关部门在某年度安排的划拨到教育部门、高校或高等教育机构的列入国家预算支出科目的高等教育经费[8]。作为国家政府在本年计划对高等教育的资金总投入，通过计算该数值与国家财政支出的比例，可以看出国家在这一年度对高等教育领域的重视度。

表4显示，2010—2020年，中国高等教育投入中不管是预算内高等教育经费还是财政支出总额都呈上升趋势，其中最高值为2012年的3.68%，最低值为2018年的3.04%。通过对比每年的所占比例可以发现，预算内高等教育经费占财政支出的比例起伏较大，没有达到理想状态中增长率持续增加的状态，甚至近两年增长率出现了下降的趋势。因此各级政府汲取标杆措施经验，合理分配财政资金，提高内部治理效能，全力维护高等教育的发展改革环境。

表4 2010—2020年中国预算内高等教育投入占财政支出的比例

2 中国高等教育投入结构分析

高等教育投入结构是指在高等教育总投入中国家、社会和个人的资金投入比例，它是协调高等教育发展的责权利关系、筹集高等教育发展资金的关键[9]。教育成本分担理论认为，高等教育作为一种混合性产品，国家、社会和个人均能受益，各部分应该按照受益的比例来承担各自的教育成本[10]。因此，国家、社会和受教育者个人三方应该共同参与高等教育投入，发挥自身的最大能力，协同促进高等教育的可持续发展。

2.1 中国高等教育投入主体来源构成

中国高等教育投入主体由政府投入和非政府投入两种形式构成，其中政府投入占据较大比重。最初，受计划经济体制的影响，中国高等教育投入的特点是完全由政府主导的一元化投资模式，高等教育受中央统一管理和规划。后来随着社会主义市场经济体制的确立与发展，非政府投入所占比重有了明显的上升，社会和个人开始参与高等教育的投入。导致个人投入比重提高的直接原因是政府不再承担高校学生的学杂费用。根本原因在于，随着国家经济的发展，个人收入不断提高，人们在教育领域的可支配资金也随之增加。不仅如此，社会高速发展导致人才培养的规格愈来愈高，这也使得人们不得不重视起对教育领域的投入。企业投入是区别于家庭和个人的另一种非财政性投入。主要是企业通过投资创办或与公立高等学校合作办学两种形式参与高等教育投入。

2.2 中国高等教育投入结构现状

自20世纪80年代以来，中国高等教育领域内展开了投入体制多元化的改革，目前，中国高等教育投入结构已经完成由国家包办到多渠道投入并存的蜕变。

表5和表6为2009—2019年(2020年数据暂未更新)中国高等教育投入的构成及比例。根据表中数据反馈可以看出，中国在重视政府投入的同时，也在逐步加强非财政性高等教育投入的参与度，国家、社会和个人共同参与的多元化投入格局日渐成形。不仅保障了全国高等教育经费投入总量的快速增长，还能有效缓解高等教育的供需矛盾，为高等教育的发展提供了有力的经济保障[11]。目前中国高等教育投入构成较为多元化，通常由五大主要部分构成，其中学杂费通常包含进事业收入中计算。在这几种类型的投入中，占比最高的为国家财政性教育经费，平均为79.18%；事业收入占比第二，平均占比为17.50%，其中，学杂费包含于事业收入当中，并且是事业收入的主要来源；民办学校举办者投入和捐赠投入占比较低，分别平均仅占比0.49%和0.34%；另外还有其他教育经费，平均占比为2.51%。从数据结果可以看到，参与中国高等教育投入的各个组成部分的所占比重尽管每年都存在一定的起伏，但总体上政府投入与非政府投入的比重均在8∶2上下浮动。这一比例与欧盟国家长期保持在80%与20%的比重相一致。如今,高等教育投入结构多元化已经成为大势所趋。各个国家都在积极探索符合国家国情的高等教育投入方式，在激烈的国际竞争中谋求自身的发展新优势。

表5 2009—2019年中国高等教育投入构成 单位：亿元

表6 2009—2019年中国高等教育投入构成比例 %

3 普及化阶段中国高等教育投入体系的优化策略

据2020年公布的教育统计快报显示，2019年中国高等教育毛入学率达到51.6%，正式成为全球第65个实现高等教育普及化的国家[12]。至此，中国高等教育也迎来了全新的机遇和挑战。马丁·特罗的大众化理论指出，当高等教育发展到普及化阶段时，随着规模的增加，教育经费必然会在其影响下同步增加。下一步中国高等教育的发展目标为到2035实现教育现代化，到21世纪中叶时基本建成高等教育强国。要想实现这一目标，中国高等教育事业还需要脚踏实地的不断进取，在结合中国经济社会发展水平的前提下，不仅要保持高等教育投入规模的合理增长，还要注意高等教育投入结构的优化升级。

3.1 保持国家经济稳中求进，完善高等教育经费投入保障机制

作为教育发展的物质基础，经济实力的发展水平影响着教育发展的运行态势。先进的经济基础能够促进高等教育的平稳健康发展。普及化初期，要想实现高等教育高质量发展，培养顺应时代发展的高素质人才，创造更多的科研成果，势必要对高等教育投入体系进行升级。

首先，要优化国家财政制度，完善以公共服务为导向的现代财政体系，在保障高等教育财政在平稳投入的基础上，适度提高每年在高等教育领域的资金扶持。其次，以“定标准、定责任、入预算”为核心，建立保障财政投入稳定增长的长效机制[13]。高等教育投入保障机制作为高等教育质量保障机制中最为关键的一环[14]，是实现内涵式发展的重要力量。目前中国现有的政策法规大都集中在对经费投入的号召和拨款标准的规定，与发达国家相比，对经费的具体落实、如何使用以及后续考核和评估还不够细致。因此，要进一步对相关政策进行补充和完善，明确教育经费投入中政府、高校和社会三方的权力与义务。建立专门监督机构，对经费的使用进行全程监控，确保经费的合理调配，最大程度发挥其效益。最后，要加强高等教育经费投入的法律保障。当前，尽管央地政府及教育部门纷纷出台系列政策推进高等教育领域内经费投入体制的革新。但由于政策性文本无法直接产生法律效应，加之政策后续的实施又缺乏具体法律的规范与约束，导致政策文件成为“空中楼阁”，不能很好地落地生根。因此，要完善配套的法律法规，从根本上为高等教育投入体系的改革提供保障。

3.2 加大政府投入力度，逐步提高高校经费水平

截至2020年中国高等教育在校生数量达到3 285.29万人，其中民办高校在校生数量为791.34万人，占全国高等教育在校生数量的24%。从这一数据看中国高等教育的办学主要是以公办高校为主、民办高校为辅的形式存在。因此，政府理应在高等教育投入中占据主导地位。与此同时，中国高校对国家财政性经费的依赖程度较高，大多依靠财政拨款来维持重大项目或课题的运转。

同时，相关研究表明，提高高校经费收入中政府投入的比例有助于生均经费的增长[14]。基于此，要想实现高等教育高质量发展，政府要发挥好统筹作用，协调好各组织机构，提高生均经费水平。与国际先进水平相比，以OECD国家或欧盟国家的综合数据为例，中国高等教育中政府投入所占比例仍显不足，生均经费差距明显。因此，在实现高等教育内涵式发展的目标下，中国要建立起国家关于高等教育财政投入的稳定增长机制，逐步提高高等教育投入水平。发挥政府的统筹领导作用，在继续扶持中央高校发展的基础上，加大对地方高校经费的投入，保障央地高校齐头发展。据现有数据计算，从2022年起，政府投入每年提高1%的比重，到2030年时，将占高等教育总投入的80%，追平欧盟国家目前的平均水平。

3.3 提高非财政性经费投入比例，拓宽经费来源渠道

提高国家财政性投入在高等教育投入中的比例，并不是要降低非财政性高等经费投入的比例。不仅如此，还应积极拓宽高等教育的经费来源，发挥社会资本对高等教育的促进作用，努力增加高等教育的非财政性投入。

社会投入作为教育投入的不可或缺的一部分，代表了社会性资金在教育领域的投入程度[15]。首先，要提高全社会对高等教育投入的意识，落实《民办学校分类登记实施细则》以及《营利性民办学校监督管理实施细则》等法律法规[16]，鼓励民办高等教育的创立与发展。其次，要完善社会捐赠机制，进一步落实高等院校社会捐助的常态化。目前发达国家的教育基金会以及社会捐赠制度已经相当成熟。例如英国实行的“财政配比捐赠政策”，推动了英国高校的经费筹措；美国成立的“教育资助委员会”不仅加强了社会力量与高校的联系，还每年对捐赠数额进行收集并展开调查。因此，中国应鼓励高校设立校友会和基金会，加强校园文化建设，提高毕业生的“母校情怀”，发挥优秀毕业生的捐赠能力和社会影响力。还可以提高企业家的社会责任感和国家使命感，鼓励企业家对高等院校进行慈善捐款。

另外，政府要在放管服改革向纵深推进下，扩大高校办学权力，鼓励高校发挥自身优势，提高筹资能力，吸引企业注资，建立与企业的合作办学，提高服务社会的能力；同时要加强自筹资金的能力，形成以市场为导向的经费筹措机制，拓宽经费来源渠道，发挥社会资本在教育投入中的最大优势，实现高校与企业的互利共赢。最后，对于家庭和个人投入来说，要根据科学调整学费收取标准，建立学费动态调整机制。根据各地区的具体情况，综合考虑经济、政治、文化的多元需要，结合政府、社会及个人的多方诉求对学费标准进行适度调整。可以适当降低中西部和高职院校的学费标准，提高双一流高校和东部地区高校的学费标准。还可以加大不同专业的学费差距：对于就业前景好、未来收入较高的热门专业，应当提高学费收取标准；对于那些就业相对较难、未来收入较低的冷门专业，可以适当调低学费水平。再辅之以贫困生资助体系，调整贫困生认定标准，加强监督和审核，落实助学贷款的发放，进一步优化学费结构。

3.4 优化高校内部管理结构，提高经费利用效率

随着普及化进程的推进、高校规模的扩大和在校生数量的增加，原有的高校内部管理结构也必须要作出一定的调整。只有保证高等院校内部的内涵式发展，才能实现高等教育的高质量发展。因此在增加高等教育经费投入的同时，还应健全高等学校的内部管理制度，切实保障经费的合理运用，全力维护高校资金的运转环境，提高高校经费的利用效率。

首先，要对高校内部的财务管理进行革新。将经费合理分配到各个院系和专业，集中力量培养优势学科，提高学校竞争力；平衡发展弱势学科，补齐短板共同进步。要实时监测经费的投入与产出以及具体使用过程及产生效果，加强绩效考核评价。其次，对高校内部人员进行调整和清理。合并重复岗位，清退冗杂人员，减少不必要的经费支出；要“把钱用在刀刃上”，结合本校特色，引进成果优秀教师及科研团队，提高本校科研产出能力，增强学校的综合实力。另外，还要对学校后勤集团进行改革，将校内生活区进行合理的规划与调整，通过外包或者统一管理的方式，丰富经费来源。最后，高校要实行财务公开制度。学校领导每年应对学校财务进行汇总，编制年度报告在校内网站公开，并向全校师生总结汇报。在全校师生的共同监督下，实现经费使用透明化，从而保证经费的有效利用。