韧性城市基层应急第一响应人制度的实践分析与探讨——以雅安市芦山县为例

张毅博 邹 浩 周沿汝 先 洪 蒋沐娟

（西华大学应急管理学院 四川成都 610065）

随着我国经济社会的快速发展，社会连接愈发紧密，各类风险交织叠加，层出不穷的突发事件威胁着人民群众的生命财产安全。在十九届五中全会和“十四五”规划蓝图中，党和国家明确提出“人民至上，生命至上”理念，不断推进国家应急管理体系和能力现代化建设，在强调统筹发展与安全的基础上，“韧性城市”被纳入国家战略规划体系，在推进建设更高水平的平安中国中发挥重要作用[1]。在我国应急管理主体多元化、工作重心不断下移的发展趋势下，基层社区应急响应能力在应急管理体系中的重要意义和战略价值日益凸显。

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，具有灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重等特点。其中，西南山地区域地质环境脆弱，自然灾害活动频繁，2019年，西南五省受自然灾害造成的直接经济损失高达511.3亿元，受灾人口达1871.52万人次[2]。雅安市位于四川盆地山区西缘，易发多发的自然灾害对人民群众生命财产安全和社会经济发展构成严重威胁，防灾减灾工作任务繁重复杂、形势严峻。然而，基层群众在面对突发灾害事件时，往往缺乏有效应对能力，难以将灾害损失控制在最低限度。为提升基层应急能力，“雅安韧性城市创新项目”于2019年5月正式启动[3]，以芦山县为试点，在“家庭、社区、城市”三个层面开展韧性系统建设工作。经过两年的努力，芦山县在促进灾害风险治理领域的信息、技术和知识共享，推进韧性社区、韧性城市路径构建以及推广具有中国特色和国际借鉴性的城镇公共安全治理体系建设等方面取得显著成果，已初步建成覆盖每个村（社区）的基层第一响应人队伍。随着我国应急管理主体多元化，工作重心不断下移，第一响应人队伍作为政府救援力量的有效补充，正逐渐与其他救援力量一起构成“由政府主导、社会力量协调参与、公众共同应对”的大格局应急救援体系。

基层应急管理是整个应急管理体系的基础，探索具有基层社区特色的防灾减灾路径，提高基层单位的防灾减灾能力，将有效提升我国应急管理水平。本文在梳理相关研究的基础上，对芦山县基层社区第一响应人队伍建设情况开展问卷调查，并分析了第一响应人制度的实践效果，最终提出对策建议。

一、韧性城市与第一响应人制度研究现状

“韧性”的概念最早由Holling[4]于1973年首次提出，用来强调生态系统适应外部冲击和控制互动变化的能力，并将复原力分为工程复原力和生态复原力。20世纪末至21世纪初，韧性理论拓展到灾害管理领域，并逐渐被运用到城市安全建设领域[5-7]。2005年，世界减灾大会明确了韧性概念在减灾领域的理论和实践基础[8]。至2010年，韧性理论的相关研究已取得较为成熟的研究成果，ICLEI（宜可城−地方可持续发展协会）在联合国可持续发展全球峰会上首次将“韧性”引入城市与减灾领域，提出了韧性城市的概念。美国洛克菲勒基金会于2013年启动“全球100韧性城市”项目，通过总结城市韧性框架与指标体系，极大地促进了韧性城市的发展和实践[9]。目前，已有众多学者对韧性城市相关理论开展研究，并取得了较为丰富的成果。在Yang等[10]的研究中，韧性城市的发展进程被分为发芽期（2010—2011年）、快速扩散期（2012—2016年）和反思与创新期（2017—2019年），其对应的关注重点分别为城市系统的复原力特征、应用和多样性。结合目前韧性城市的研究现状，朱正威等[11]对韧性城市建设进行了总结，提出从树立“发展-安全”同构的韧性治理理念、构建常态与应急相结合的韧性治理体系和探索形成本土化的韧性城市建设经验等三个方面来推进中国韧性城市实践。此外，Meerow等[12]将“韧性城市”概括为城镇中的个人、社区和系统在应对外界压力冲击下的抗压和恢复能力。

“第一响应人”最早起源于急救医疗服务，是指能够首先到达医疗救助现场并且在紧急情况下能够对现场进行判断，从而采用有限技术方法开展医疗救助的人[13]。第一响应人被定义为能够在第一时间赶到现场进行救援，快速融入群众，指挥在场民众开展抢险救灾，对第一时间应急救援工作起到一定作用的人员[14]。针对第一响应人在灾害救援中的作用，吴思瑾[15]的研究表明，第一响应人在灾害发展的灾害前、灾害时、灾害后三个阶段，都能运用自身专业救援知识与技能进行自救和黄金时间内的他救，发挥出对灾害第一时间的处置作用。在制度建设方面，文旭升[16]指出，第一响应人制度可以为易受灾害影响发生变化的公共危机治理主体提供统一遵守的应对准则和治理标准，依靠一系列的法律规章，提升公共危机治理实效。此外，雷晓康等[17]认为，在中国实施并推广第一响应人制度，能减少事故损失，提升全民危机意识与应对突发事件的能力，促进中国应急管理水平的提升。综上，本文将第一响应人制度概括为：具备一定防灾减灾救灾的相关技能、能够部分或全部参与到应急管理全过程（包括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建）的第一响应人队伍，在突发事件发生后第一时间到达现场并快速组织群众进行自救、互救和黄金时间内的他救，发挥先期处置作用的全过程管理制度。

韧性城市最基础的单元为基层社区，提升基层治理水平，可有效提升城市整体抗压和恢复能力。第一响应人制度的建设完善，能够为基层应急处置提供制度保障，提升基层应急能力，促进韧性城市建设。同时，韧性城市社区的建设又为第一响应人制度改进完善提供实践平台，在实践反馈与理论改进过程中，不断促进第一响应人制度发展。因此，在“韧性城市”理念已逐渐深入到城市规划设计和公共政策制订等各层面的前提下，对基层应急第一响应人制度实践展开分析研究，具有重要的理论价值与实践意义。

二、韧性城市基层应急第一响应人队伍建设现状调研分析

在2013年芦山地震灾后重建过程中，雅安市在省委省政府的指导和社会各界的支持下，积极探索“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的恢复重建新路径，并取得显著成效。在市县乡村各级基础设施建设过程中，雅安市积累了大量的灾害综合防范经验，并通过建立平战结合的社会参与机制与创新基层的灾害社会治理体系，增强了城乡韧性。芦山县某行政村（社区）于2013年建立了由社会组织与村组干部志愿组成的应急志愿者救援队，并在2020年雅安韧性城市建设全面推进过程中，转变为以政府和社会力量为主导的全新合作模式，成立了基层应急第一响应人队伍，在应对突发事件及减少损失等方面发挥了重要作用。因此，本文选取该地区某行政村（社区）第一响应人队伍作为调研对象，开展调查研究。

（一） 研究方法

基层群众作为灾害应急救援的见证者与受益方，能够客观真实地反映基层应急第一响应人队伍的建设情况与实践效果。本文采取发放调查问卷的形式，透过群众视角获取当地群众对雅安市芦山县某行政村（社区）第一响应人队伍的知悉度、满意度、信任感和参与度等相关内容，以此分析队伍建设现状。调查问卷设计以系统、准确和科学为原则，综合考虑调查对象的主体特征、认知、看法和态度等因素，对影响公众参与第一响应人队伍意愿度的因素进行分析。问卷设计尽可能考虑到研究主体和研究问题的各相关方面，确保受访者回馈信息的准确性。受新冠肺炎疫情的影响，调查组最终借助网络平台，于2021 年 7 月以线上访谈形式对雅安市芦山县某行政村（社区）106户居民进行了问卷调查，最终获取有效问卷68 份。

（二） 结果分析

调查对象对第一响应人队伍的认知程度见图1。图1显示，90%以上的受访者关注防灾减灾工作并知悉当地有第一响应人队伍，80%以上的受访者清楚第一响应人队伍概念、人员组成、成立时间、通过第一响应人队伍学习到了应急知识及了解当地应急预案等。由此可见，随着雅安市芦山县韧性城市建设工作的推进，基层群众对于防灾减灾及应急管理的认知度不断提升，对第一响应人队伍建设情况也有较清晰的认识。图2显示，受访者了解到的第一响应人队伍参加应急任务次数达到6次及以上的占50%左右，表明第一响应人队伍参与应急任务频次较高，且群众关注度较高。图3为受访者对第一响应人队伍完成应急响应任务的满意度情况。图3显示，受访者的总体满意度近90%，且65%以上的受访者认为很满意，可见当地第一响应人队伍执行任务时表现良好。

图1 受访者对第一响应人队伍的认知程度调查结果

图2 第一响应人队伍参加应急任务次数调查结果

图3 受访者对第一响应人队伍完成应急响应任务满意度调查结果

图4 为受访者对第一响应人队伍的信任度调查结果。图4显示，受访者对第一响应人队伍非常专业且令人信任、在灾害发生时能帮助群众解决问题、决策令人放心、对风险点把控以及拥有可靠的救援技术与知识等方面总体同意的占比达到70%以上，仅有救援装备相对较低，可见受访者对第一响应人队伍总体信任，但认为救援装备配置方面有待提高。此外，由图5可知，受访者对积极主动参与第一响应人队伍组织的演练和宣传活动、遇到风险隐患或突发事件时主动联系以及清楚第一响应人队伍联系方式等方面表示非常同意的占比均超过50%，总体同意的达到75%以上，表明受访者积极参与第一响应人队伍建设的意愿较为强烈。

图4 受访者对第一响应人队伍的信任度调查结果

图5 第一响应人队伍参与度调查结果

综上，本次调查结果清晰显示，在韧性城市建设的基础上，芦山县基层群众对第一响应人队伍建设的关注度较高且有清晰的了解，对第一响应人队伍的应急响应能力总体满意，且自身有较强烈的参与意愿，但也认为第一响应人队伍建设在救援装备配置和救援知识水平等方面有待进一步提高。

三、韧性城市基层应急第一响应人制度实践效果分析

基于上述调研结果，本文拟结合芦山县某行政村（社区）第一响应人队伍建设工作中积累的成功经验与不足之处，对雅安市芦山县韧性城市基层应急第一响应人制度的实践效果展开分析。

（一） 第一响应人制度逐渐形成，队伍建设有待完善

自“十三五”规划实施以来，雅安市芦山县依据“韧性城市建设”理念，分“减灾示范社区”“韧性社区”“韧性城市建设”三个阶段推进以基层应急队伍为主体的应急体系建设探索工作，并逐渐形成了以政府和社会力量为主导的具有基层社区特色的韧性城市第一响应人制度体系。当突发事件发生时，依据就近原则，离事发地较近的第一响应人队伍成员将接受调度先行赶赴事发地，在保障自身安全的前提下，尽自身所能对突发事件展开先期处置。 此次调研显示，第一响应人队伍成员绝大多数为在职或退休村组干部，队伍稳定性较高，延续性较强，但行政色彩相对浓厚。同时，第一响应人队伍成员的身份在居民、村组干部、第一响应人之间切换，在具体应急处置中，难以划分主体责任，降低了处置效率。此外，第一响应人队伍在经费保障、应急设备设施配置、技能培训等方面仍较薄弱，在一定程度上制约了应急志愿服务效果。

（二） 应急预案体系逐步完善，培训与演练有待提升

通过第三方公益组织提供配套应急设备设施，开展防灾减灾技能培训，举办灾害隐患排查、心理建设等专题讲座，芦山县基层第一响应人队伍防灾减灾能力显著增强，应急处置技能更加丰富。目前，通过多主体协作，芦山县已逐步建立起基层应急的“家庭—灾害隐患点—村庄”三级应急预案体系（如图6所示）。该应急预案体系能更好地应对潜在的突发事件，减少灾害人员伤亡和经济损失，提升基层防灾减灾整体水平，形成具有城镇特色的防灾减灾路线。调研中还发现，基层应急队伍仍存在学习新知识、接受新事物的效率相对不高；应急预案缺乏完整性培训及实操演练；第一响应人制度的相关培训在内容和质量上需进一步提升；应急技能的实用性有待提高等问题。

图6 “家庭—灾害隐患点—村庄”三级应急预案体系

（三） 科普宣教应急知识，群众应急能力明显提升

通过开展群众参与“演练+宣讲”的活动模式，当地基层（村）社区居民委员会协同应急管理部门，组织区域内群众分批参与了针对滑坡、地震、洪涝和消防等的专题演练。此外，基层第一响应人队伍通过轮流参演的活动形式，确保应急演练科目覆盖到区域内易发频发多发的突发事件范畴，在应急响应触发时，提高基层群众与第一响应人队伍应急处置工作的磨合度，进一步提高总体救援活动的应急处置效率。在应急演练活动结束后，第一响应人队伍向群众宣讲实用的防灾减灾知识和基础应急设施的使用，帮助群众树立忧患意识、自救互救意识，学习到实用的防灾减灾技能。科普宣教实践显示，通过活动形式多元化，内容更加科学实用“接地气”，能够有效提升“演练+宣讲”的活动效果，最大限度地调动群众学习应急知识的积极性、主动性和创造性。此外，应急演练结果也显示，基层群众在应急处置中能较好运用从宣教中学习到的应急知识与防灾技能，应急能力得到显著提升。

四、韧性城市基层应急第一响应人制度建设措施建议

基于上述研究，本文依据现有应急管理理论，结合基层应急体系的实际情况，提出以下建议。

（一） 强化政府作为，完善制度保障

基层应急力量是韧性城市建设的重要内容之一，而第一响应人队伍则是基层应急的第一道防线，是守卫人民群众生命财产安全的强大力量，更是我国基层应急管理体系的重要组成部分。在第一响应人队伍建设过程中，政府的支持必不可少且至关重要。根据职权特征，可考虑从管理规划、权责分离、政策制度、应急预案和物资保障等五个方面强化政府作为，促进韧性城市基层应急第一响应人制度的完善。一是相关政府部门应考虑出台相应管理办法，明确第一响应人制度在应急管理体系中的地位和作用，把第一响应人队伍建设纳入本地区应急救援队伍建设统筹范围，统一规划，统一组织实施，厘清管理主体责任，明晰职责权限。二是通过推进行政事务与应急任务相分离，逐渐削弱第一响应人“行政化”色彩，推进以村组干部为主要成员的第一响应人队伍减负工作。三是政府有关部门可通过出台相应的法律法规、政策及规章制度，为第一响应人队伍提供可靠保障，保护其合法权益，为第一响应人减轻“后顾之忧”。四是各级应急管理主管部门应结合区域内实际情况，优化完善第一响应人队伍应急预案，在应急预案中明确第一响应人的职责与义务，将责任落实到岗到人，明确先期处置的具体行动措施。五是完善资金与物资保障机制，为第一响应人队伍购买安全保险，同时建立健全由政府资助托底、社会捐赠发挥主要作用、企业补充的出勤补贴机制，为第一响应人队伍建设提供必要的物资和设备保障，确保应急志愿活动的顺利开展。

（二） 丰富培训演练，提升响应效率

第一响应人队伍必须熟练掌握必要的防灾减灾救灾知识和应急救援技能，才能有效提升应急响应效率。主管部门应规划设计因地制宜的第一响应人队伍管理体系，规范队员平时的训练和战时的响应行动，提高队伍内部运行的科学性和高效性。此外，主管部门应建立由政府主导、联合相关高校以及应急领域专家等多方合作的培训模式，如政府购买社会服务和产学研结合等，科学规范地建立健全第一响应人培训体系，力争实现培训师资专业化、培训场所固定化、培训教材统一化、培训对象常态化和培训内容实用化等相关要求。应急演练与培训要从公益性、广泛性、专业性、高效性四个方面重点发力，提升培训效果。一是时刻不忘救援的公益性，党员发挥先锋模范带头作用；二是应急知识学习的广泛性，自觉主动加强各类减防灾知识的学习；三是提升救援的专业性，要不断提升第一响应人队伍专业能力建设；四是重视救援的高效性，做到灾害发生时第一时间响应，及时组织自救互救。此外，平时应加强第一响应人队伍培训，不仅要注重理论知识学习，更要在实操中磨炼能力、勤于训练、训演结合，提升第一响应人队伍的应急处置能力。

（三） 规范队伍建设，明确职能范畴

政府相关部门应加快制订第一响应人队伍建设管理规范，对队伍的组织架构、职责定位、日常管理、培训演练、工作考核和奖惩条例等进行规范，并要求相关主体严格执行。首先，相关部门应根据区域实际情况制定监测预警、信息报告、队伍集结、应急响应、灾后重建等工作制度，将责任落实到岗到人，明确先期处置的具体行动措施。其次，负有管理主体责任的相关部门要实时跟进、定期开展监督考核与能力评估，对队伍建设中出现的问题及时解决，保证队伍建设的质量和效果，将第一响应人队伍建设成布局合理、功能多样、注重实效、充满活力的基层应急力量。最后，相关部门要明确第一响应人队伍职能范畴，厘清队员职责，充分发挥排风险查隐患的灾害信息员作用、转移救助群众的救援员作用和宣讲应急知识进基层的宣传员作用。

（四） 构建交流平台，共享建设经验

网络信息平台共建共享已成为新时代应急管理工作发展的必然趋势，将信息共享思维引入韧性城市基层应急第一响应人队伍建设，不仅可以发动社会力量参与应急管理建设，还能实现第一响应人队伍之间的有效交流。一是由政府牵头统筹建设第一响应人网络信息交流平台，加强不同区域之间的经验交流，共享队伍发展经验，实现对特定区域内第一响应人队伍的统一管理和综合协调。二是发挥网络交流信息平台的宣传引导作用，弘扬应急精神，传递社会正能量，扩大第一响应人的社会影响力和公众知晓度，营造尊重与认同第一响应人身份的社会氛围。此外，第一响应人队伍宣传是提升基层防灾减灾工作质效的重要途径，通过信息交流平台，第一响应人要敢于向人民群众“亮身份”，坚持群众路线，筑牢群众基础，提升在群众中的知晓度、号召力和公众影响力，促进日常防灾减灾、执行应急响应任务和科普宣教防灾减灾知识等活动高效开展。

（五） 鼓励公众参与，推进协同共建

基层应急管理能力建设是基层社会治理能力的重要构成部分。第一响应人的涵盖范围并不局限于专业性的救援队伍，也包括拥有救援能力的群众及其他社会组织，因此，必须鼓励公众参与第一响应人队伍建设，实现协同共建。一是构建地方政府主导、多方参与的社会动员响应体系，健全基层应急管理组织体系，统筹社会资源，建立统一指挥、综合协调、属地管理的第一响应人队伍。二是统筹村社干部、企业力量和村社志愿者等力量，切实将基层应急力量建好建实，发挥好基层一线在应急响应中无可替代的作用。三是第一响应人队伍作为紧密联系和接近群众的组织，应当带领群众充分发挥其在基层社会治理中的主体作用。四是推动应急知识科普宣教进社区、进农村、进企业、进学校、进家庭，让公众参与应急能力建设工程，增强公众防灾避险意识，提高灾害应对能力，充分发挥基层治理的特色和优势。

五、总结与思考

基层应急组织是直面突发事件的前沿阵地，是应急管理体系的重要组成部分，韧性城市建设能够有效降低突发事件带来的损失并保障社会正常运行，而第一响应人队伍作为韧性城市基层应急管理的关键环节，承担着基层防灾减灾主力军角色。在韧性城市建设的基础上，基层群众对第一响应人队伍已有较为清晰的认识，且保持了较高的关注度，产生了较强烈的参与意愿。本文的研究显示，第一响应人制度在建设主体、队伍能力提升和科普宣教等方面有待完善，对此，本文建议从强化政府作为、丰富培训演练、规范队伍建设、构建交流平台和鼓励公众参与等五个方面进行改进，逐步建成由政府负责、社会协同、公众参与的“三位一体”灾害综合治理格局，提升基层群众自救互救意识，强化基层防灾减灾能力。目前关于第一响应人队伍建设的研究成果较少，本文的研究可为基层防灾减灾工作提供参考，有助于第一响应人制度在基层应急管理领域的推广应用。