贵州黔西南农业产业结构调整扶贫险的实践探索

钟 君

（兴义民族师范学院 贵州兴义 562400）

2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和2016年国家扶贫办和中国保监会发布的《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》提出，要鼓励和引导各类金融机构加大金融对脱贫攻坚的支持，重点支持贫困地区特色产业发展；充分发挥保险行业体制机制优势，履行社会责任，全面提升和加强保险业服务脱贫攻坚的能力。对于贫困地区尤其是深度贫困地区，产业扶贫的首要任务是实现传统农业产业向现代特色农业产业转换调整升级，但农户对传统产业发展存在“路径依赖”，对新产业技术适应和市场稳定的价格预期不确定、积极性不高，这时需要产业发展的外部政策机制支持，实现对农户传统产业发展的“路径修正”，贵州黔西南利用金融保险扶贫政策机制，结合农业产业结构调整的现实需要，实施农业产业结构调整扶贫险（以下简称“农调扶贫险”）分散产业转换风险，为产业结构调整风险“兜底”。

一、贵州黔西南“农调扶贫险”的产生

（一） 黔西南“农调扶贫险”产生背景

“农调扶贫险”是在国家扶贫引导下的产业支持政策，属于政策性农业保险的创新实践，因为此前政策性农业保险没有专门支持贫困地区产业结构调整的险种，原因有以下方面：一是农业保险特殊性很难对特色农业进行有效风险管理。政策性农业保险是通过政府保费补贴市场化运行，将财政与市场机制相对接创新政府救灾方式，提高财政资金效益，进而分散农业风险。但政策性农业保险与其他保险一样，同样存在“道德风险”“逆向选择”的信息不对称问题。相较于传统农业，保险机构对特色农业的自然和市场风险没有成熟的实践经验可借鉴。农户事前冒保、替保、垫保、虚保，事后串换标、谎报灾情等行为会增大保险公司对事前风险评估、事后责任认定的难度，即使通过精细化管理与信息甄别也难于避免，降低了保险公司积极性，导致市场失灵[1]。二是因特色农业系统性风险特点，农业保险商业化运作较困难。特色农业是基于特有的地理环境孕育而生，具有区域集中连片特点，存在系统性风险，一户受灾可能户户受灾，投保人之间呈现较强的风险相关性。而保险产品设计基于风险离散性对投保人实施风险组合，系统性风险的存在以及风险组合失效进而增大赔付率[2]。因此农业系统性风险是“准公共风险”，其提供的保险产品理应属于“准公共产品”，需要有政府参与运作，完全以商业化模式运行，即使保费率再高，商业保险公司也不愿意参与[3]。三是国家农业保险立法和管理体系不完善、落实不彻底。农业保险制度供给不足[4]，没有农业保险专门法律，2009年10月《中华人民共和国保险法》出台，2013年国务院才出台《农业保险条例》（简称条例），《条例》规范主要参照《保险法》，《条例》本质上是《保险法》和《农业法》配套，立法层次较低，缺乏对相关主体权利义务的明确规定，仅是监管经营规则、财政补贴范围标准、再保险、税收优惠及大灾风险分散机制等，缺乏具体可操作性[5]。此外银保监会、财政部、农业农村部等部门也出台了相关文件。省级层面有农业保险工作领导小组联席会议制度，管农业副省长任组长，财政厅、农委、金融办和发展改革委等部门参与[6]。横向上多部门参与，纵向上从中央到地方乡镇各层级政府都有配备相关机构人员，却没有明确一个牵头管理机构，只要与农业相关都有涉及，但都不承担主体责任，存在多部门“协同推进”“总负责人缺位”的现状。基层政府即使有农业保险需求，由于牵涉与上级多个不同部门沟通，沟通成本高，即使有诉求也不愿意上报。 四是政策性农业保险补贴规模、品类、方式不适宜贫困地区的特色农业，削弱了贫困地区政府的积极性。目前政策性农业保险总体看补贴规模较小、品种少、比例不合理，补贴拨付不及时[7-8]，市场呈现“弱态均衡”[9]。西部贫困地区许多特色农产品没有在政策性农业保险品种之列①。政策性农业保险补贴采取“四级财政补贴联动”，农民先缴足，市县财政补贴匹配到位，中央和省级财政补贴才会配套落实，防止市县乡基层政府“钓鱼”，这种“四级财政补贴联动”的弊端，会造成在农业生产之前挤占农业投资和财政支出，削弱贫困地区政府的积极性。农业保险和特色农业的特殊性，加之保险制度体制不完善，决定了贫困地区特色农业转型的风险保障不能完全依靠商业保险和国家政策性农业保险，必须由地方政府主导，创新适宜贫困地区特色农业发展需要的政策性农业保险。

（二） 黔西南“农调扶贫险”的现实需要

黔西南布依族苗族自治州（以下简称黔西南州）位于滇黔桂三省(区)结合部，涵盖8县（市），属于国家14个集中连片特困地区中的滇桂黔石漠化区。2016年在实现同步小康最困难县中贵州有4个，其中3个在黔西南州，包括晴隆县、册亨县、望谟县。2014年黔西南州精准扶贫识别出贫困村629个，一类贫困448个，二类贫困106个，三类贫困75个。贵州省评估出的20个极贫乡镇中有望谟县郊纳镇、贞丰县鲁容乡、晴隆县三宝乡、册亨县双江镇。

抓扶贫关键在产业，但全州国土面积16796平方公里，其中山地12002.8平方公里，占71.46%；丘陵3444.6平方公里，占20.51%；坝子1208.4平方公里，占7.19%。地形山岭纵横河谷深切，优质耕地面积比重较少，自然灾害频发，机械化水平低，农田水利设施建设成本高，发展传统农业没有优势，特色农业成为不二选择，但单靠农户很难发展成规模特色农业。因此从20世纪90年代开始历任政府领导就对农业产业结构调整、发展特色农业下大力气，但成效不明显，没有形成具有地方特色的品牌。1988年黔西南州针对“突出特色 ，建设商品基地”规划了14个项目。1990年全州作为“星火计划、科技扶贫试验区”专家评选出粮食、芭蕉芋、蔗糖、烤烟、茶叶、水果、茶叶等11个项目，形成以粮食为基础的十个支柱特色农业产业体系。2004年提出重点发展优质稻、茶叶、烤烟、草地畜牧业、无公害蔬菜、油茶、蔗糖、油桐、干鲜果等九个特色农业产业。进入21世纪，随着农村“农民老龄化”“农村空心化”“农业粗放化”问题日趋严重，会种地、能种地的人越来越少，加之自然环境和市场影响，有的产业已经消失，如油桐、芭蕉芋，有的发展滞后，如册亨、望谟主产的油茶。其他产业虽有一定发展，但对贫困户的带动能力弱，产业发展内生动力和定力不足，要调整产业、稳定产业必须得为产业调整转型风险兜底。

（三） 黔西南“农调扶贫险”政策出台得益贵州“农村产业革命”支持

2018年贵州省委、省政府提出“农村产业革命”具体是产业选择、培训农民、技术服务、资金筹措、组织形式、产销对接、利益联结、基层党建。强调以“思想观念为引领，以发展方式为核心，以工作作风为推动”。而产业选择要因地制宜根据当地资源要素禀赋，选择最适宜当地发展的产业，贵州省委十二届五次全会确定12大重点优势产业，到2020年底要建成一批规模化、标准化、集约化的产业示范基地。据此黔西南州规划提出重点支持包括茶叶、中药材(含石斛)、蔬菜、食用菌、精品水果、生态畜禽、生态渔业、薏仁、油茶、烤烟10大优势产业。落实产业革命“八要素”，在“沿铁路、沿高速、沿城镇周边、沿水源保护区和景区”等进行战略性结构调整，扫清产业发展基础障碍。黔西南州委、州政府经过调研论证，2018年出台了《黔西南州调整优化2018年玉米种植结构实施方案》 《州人民政府办公室关于印发黔西南州2018年农业产业结构调整“农调扶贫险”实施方案的通知》，目标是对低效籽粒玉米调减替代物和500亩以上坝区产业结构调整作物予以投保。降低产业转换的自然和市场风险，激活农户生产积极性，通过“农调扶贫险”增强农户信心。

二、贵州黔西南“农调扶贫险”实践现状

“农调扶贫险” 具体对象是黔西南州委、州政府重点规划的十大特色农业产业，险种包括自然损失险和价格指数险，在实践过程中虽然取得了一些成效，但也存在着一些问题。

（一） 保险标的物

保险标的物主要包括油菜、竹子、蔬菜、茶叶、水果、中药材、食用菌、石斛、刺梨、马铃薯、油茶、甘蔗等，总承保面积100万亩，期限1年（谷类和蔬菜为半年）。投保区域范围包括2018—2020年籽粒玉米调减区域，2019—2020年500亩以上坝区产业结构调整区域，参保对象为新型经营主体和建档立卡贫困户，险种包含种植业自然损失险和种植业价格指数险。

（二） 种植业自然损失险

种植业自然损失险主要规避农产品种植生产过程的风险，在保险期间内，由地震、雪灾、暴雨、雹灾、洪涝旱灾、风灾、冻灾、泥石流、山体滑坡、火灾、雷击、建筑物倒塌、空中运行物体坠落以及病虫草鼠害造成农作物直接损失且损失率达到20%以上的，黔西南州政府保险经办部门和保险公司按照保险合同的约定进行赔偿，具体保险金额、费率（保费）和保险期限见表1。

表 1 (续)

表1 种植业自然损失险费率②

其中对于深度贫困、拟摘帽和保险扶贫示范县，极贫乡镇、深度贫困村食用菌、蔬菜、茶叶费率为4%；建档立卡贫困户费率再下降 20%。种植业自然损失险保险计算赔偿方式为：

（三） 种植业价格指数险

种植业价格指数险主要是规避农产品市场交易价格风险，是指在投保期间内，当投保品种产品市场平均批发价格低于保险约定价格时，认定为保险事故发生，保险公司按照合约进行赔偿。其中市场平均批发价格以保险工作技术小组（包括政府保险办公职人员、保险公司及其他相关人员）收集、监测和最终发布的价格为准；而价格指数险承保品种、约定的价格，依据承保品种前3年市场平均批发价格，同时考虑非市场化因素等综合制定；承保品种约定产量、价格采集时间，由价格指数保险工作技术小组协商鉴定给出（见表2）。

表 2 (续)

表2 价格指数险费率③

价格指数险的保险金额计算方法为：

如尖椒每亩保险金额为：2.5×800=2000元，每亩的保费为2000×5%=100元，在实践中，如有未包括的农产品但确有投保需求的另讨论。种植业价格指数险保险事故发生时，赔偿金额计算方法：赔偿金额=实际产量×(约定保险价格−保险期间平均批发价格)×投保面积。对于在实践过程中面临的三种情况，也作了相应规定：一是极端情况，价格低到0或者负值(贴钱销售，可以理解为请工人从耕地里摘除费用)，保险期间内累计赔偿金额以保额为限。如尖椒当批发价格为−0.5元时(即辣椒销售不出去，还得贴工人从辣椒地里摘除辣椒的人工费)，实际产量为800公斤/亩，理应赔偿金额为：800×（2.5+0.5）=2400元，这时最高也只赔当时约定的保额2000元，农民实际损失400元。该种情况在实践中发生的概率较低。二是当实际产量下降，价格降低时，实际产量低于约定产量时，按实际产量计算。如尖椒约定亩产800公斤，实际产量为600公斤/亩，市场批发价为2元/公斤，投保面积为1亩，则赔偿金额为600×（2.5−2）×1=300元，农民预期总损失为（800−600）×2.5=500元，如果投保了实际损失为200元，挽回300元价格损失。三是当实际产量上升，价格降低时。单位面积实际产量高于约定产量时，按约定产量计算。如尖椒亩产提高到了1000公斤，市场批发价格为2元/公斤，这时也只按亩产800公斤计算，赔偿金额为800×（2.5−2）=400元，实际农民的降价损失为1000×（2.5−2）=500元，如果投保了实际损失为100元，挽回400元价格损失。但实际上农民收入为1000×2=2000元，与预期亩产量和预期价格下的收入800×2.5=2000元相等，再加上400元的价格指数赔偿收入还赚了400元，这条政策规定旨在激励农户提高产量。

（四） 保费

为“基本保险费+补充保险费”，“基本保险费”为政府提供财政补贴保费，统筹州财政和县财政，占投保标的单位保费的90%，只要属于“农调险”对象的农产品都自动纳入基本保险范围，基本险在计算赔偿金额时，如果没有缴纳补充保险费，实际产量按照实际产量值的90%计算，如果执行中需进行调整完善的，由黔西南州农险办公室另行行文确定。“补充保险”由龙头企业、农民专业合作社和农户自交保费，补充保费占投保标的单位保费10%。整个保费的构成：黔西南州财政、县财政、新型经营主体（农户）比重分别为3∶6∶1，即由州财政、县财政、农户分别承担30%、60%、10%，具体承保由中国人民财产保险股份有限公司黔西南州分公司协同黔西南州内其他五家公司共同联保。

（五） 成效

黔西南在防范扶贫风险中制定落实了“四险”政策（见表3），其经济效应较明显的是“农调扶贫险”。农调扶贫险是用比预期损失价值更小的保费投入，规避掉发生重大损失的不确定性风险，将特色农业种植不确定损失转变为可预期成本投入。通过全州历史上农民农业收入情况对比，农户种植的原低效农作物（如玉米）平均每亩约收入700元，参保“农调扶贫险”种植高效特色农业后，至少有保障性收入2000元，每亩可实现1300元左右净增收入。如果按照全州计划调整低产作物145万亩计算，可为农户家庭增收18.85亿元。到2019年底全州共处理“农调扶贫险”250余件，涉及农户11616户，种植面积7.09万亩，主要涉及8个保险标的农产品品种，赔付金额2530.04万元。2019年作为主战场的58个示范坝区，持续推进“一县一业”大力发展十大产业，产业覆盖带动10.95万贫困人口增收，历经8年区域整体性贫困基本解决，从2011到2019年年均贫困发生率降低3%，年均减贫11.73万人（具体见图1）。

表3 黔西南州脱贫攻坚“四险”措施

图1 2011—2019 年黔西南州建档立卡贫困人口与贫困发生率

（六） 意义

“农调扶贫险”是地方政府的有效制度创新，黔西南州的成功实践也得到了贵州省委、省政府的肯定，在全省推广，贵州省2020年出台了《保险助推全省按时高质量打赢脱贫攻坚战行动方案》，它为贫困地区传统农业向高效特色农业转型升级过程中，培育产业发展和产业转换风险防范起到了范示性作用。尤其在国家对地方财政转移支付以“项目制”为载体情况下，地方政府主动作为，“由下至上”寻求中央省级财政支持，对贫困地区产业结构调整起到了助推作用，具有较强的实践价值意义。

一是能有效缓解新型农业产业组织违约风险。目前农村普遍存在的产业组织关系大致有三种类型：（1）简单的买卖关系，典型形式有公司+农户；（2）合约关系（订单农业），典型形式有公司+基地，公司+中介组织+农户；（3）一体化合作关系，典型形式有共建合作社（见表4）。在产业扶贫中后两种形式较为常见，多数省份在扶贫过程中都要求建档立卡贫困户至少要加入一个合作社，合作社对村民要全覆盖，通过组织化形式带动贫困户发展脱贫。其中合作社与贫困户之间的直接关系是合作社与农户签订农产品收购价格合同，但在实践中常常出现农户与合作社相互违约现象。当市场价格高于合同签订价格时，农户主动违约将农产品销售给当地其他收购商（二道贩子），对合作社不利；当市场价格低于签订的收购合同价格时，合作社违约，找各种理由拒收农产品，对农民不利。在产业扶贫过程中出现的“价差”往往是通过政府补贴完成，甚至有的特色农业遭遇自然灾害和价格波动出现“颗粒无收”严重亏损时，因为是政府主导推动的，农户找政府“讨说法”“上访”等事件也时有发生，政府成为了产业发展风险最后的“兜底人”。引入“农调扶贫价格指数险”能让保险公司的理赔缓解农户与合作社的矛盾，将政府的财政补贴负担转嫁出去，这样可以有效缓解农户与合作社（公司）违约风险，当产业组织形式为产业致富带头人与村民合作时，能化解村民之间的矛盾，稳定农村产业组织结构，为村集体经济组织结构治理提供技术手段。

表4 不同组织模式下的公司与农户的关系

二是能稳定农户基本收益，降低基层干部“经济政绩”风险。“农调扶贫险”实践更深层次的意义还在于通过财政补贴保费，一方面降低了特色农业种植户成本支出，更重要的是消除了农户产业转换“风险顾虑”，将对未来收益不确定性分散出去，让政府、保险公司、农户共同参与分担，让种植特色农业与传统农业相比，稳定农户基本收益不变。另一方面也减小了基层干部在规划推动特色农业发展的“经济政绩”风险。基层干部是产业发展主要推动者，此前由于对特色农业经济效益预期不确定，许多基层干部思想“犹豫”，行动“瞻前顾后”，产业规划发展成功，农户、基层干部皆大欢喜，但若失败，农户躁动上访，上级政府惩罚问责影响仕途升迁，这种“经济政绩”风险的存在，基层干部的“求稳”心态，致使过去许多农村特色产业发展推进缓慢，“农调险”出台割断了基层干部类似思想和行动上的牵扯。

三是能推动贫困地区特色农业产业可持续发展。当下贫困地区扶贫产业多是基于当地特色资源发展起来的特色农业，“农调扶贫险”参保对象是非传统种植业，非传统种植的主要特点是，特色农产品没有稳定的市场需求，不像粮食有稳定的“刚需”预期，受市场影响价格波动较大，据此许多贫困地区产业规划常出现“翻烧饼”，一届政府领导一个规划，市场行情好时一窝蜂全上，市场遇冷时又推倒重来，产业发展的定力不足，通过农调扶贫险的“价格指数险”能有效规避市场影响，即使在市场价格较低，遭受自然灾害时农户（企业）也有保底收益，能提高产业发展的可持续性。

（七） 存在的问题

“农调扶贫险”是政府在推动实施，虽然在脱贫攻坚特殊时期取得了很好的效果，但是也存在以下一些问题：一是农民（企业）参保意愿不强，笔者调研过程中发现对保费支付，州级财政、县市财政、农户按照3∶6∶1 出资交纳，但农户（企业）部分大多未交纳，也即整个保险费完全是由财政补贴支付，本质上是国家政策性的衍生。二是价格指数保险中的价格形成机制是按照农业企业、产品批发市场、政府机构等相关主体协商决定的，在价格采集过程中多少带有一定的主观性，而目前发达地区农业保险品种价格采集来自于大宗产品期货市场价格。进入乡村振兴战略以后，政府主导角色将慢慢退出，金融参与农业活动将逐渐市场化，政策的可持续性存在担忧。三是所有保险对象都是按照 5% 的费率进行计算，没有根据不同参保对象自然风险和市场风险大小的原则进行区别对待，没有体现保费率的风险识别机制，一定程度上给保险公司和参保农业企业（农户）行使道德风险和逆向选择提供便利。

三、进一步发展“农调扶贫险”服务乡村振兴的对策建议

“农调扶贫险”经验可以在西部巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接、培育壮大特色农业产业中推广运用，但必须要预见到随着城镇化推进特色农业生产必定是规模化、组织化、标准化发展趋势，农业保险要与新型农业产业组织，尤其是与农民专业合作社进一步对接，构建起利益风险连接机制。

（一） 构建“社保联合”的产业组织模式

特色农业保险必须要由地方政府与基层保险公司协作开展，实践重心在地方政府而不是上级中央政府。西部贫困地区特色农业具有地域特色不具有全国普遍性，如果相关政策措施靠中央政府或者各保险公司的全国总公司牵头单独为某一品类农业制定实施反而不利于保险项目快速落地和管理。在农业产业组织中，尤其是农民专业合作社，应吸纳保险公司加入其中成为理事会成员（或为指导顾问），形成“农民专业合作社+保险公司”联建组织模式（见图2）。因为目前农民专业合作社成员都是农民，虽然具有一定生产技术能力，但运营管理能力较弱，“弱者连接弱者”是许多贫困地区农民专业合作社的现状；另有在农业保险行为中，保险公司并没有真正融入到组织中，他们之间的交易仅依靠保险合同，只认结果不问过程，彼此之间的信息不对称造成虚保，串换标的、谎报灾情等问题，不利农业保险健康发展。引入“社保联建”机制能解决保险行业信息不对称的顽固性问题；另外在合作社中引入保险公司，利用保险公司金融财务、产业规划等专业优势帮助农民专业合作社健康发展，及时了解产业风险，提前做好风险应对措施。

图2 “社保联合”组建合作社

（二） 逐步推进市场化并向特色农业保险转型

“农调扶贫险”是在扶贫过程开展的，政府主导色彩较浓，许多市场化的行为都被“遮蔽”，在巩固脱贫攻坚成果的5年过渡期中，应逐渐市场化。一是目前黔西南州“农调扶贫险”保费支付主要靠财政或其他社会扶贫资金，农民专业合作社、农户承担的比重较少，不利于调动农业主体积极性，设立之初的动机是贫困地区特色农业产业处于调换中，农民（合作社）没有充溢的资金,而是由政府支付。其实在农民专业合作管理政策文件中都有规定应从利润中提取一部分作为风险金，如在《中华人民共和国农民专业合作社法》第四十二条规定“农民专业合作社可以按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金”，公积金除了弥补亏损扩大生产外，更重要的在于风险预防，但现实中农民专业合作社多是以现金形式存放银行账户上，没有专门设置农业保险费支出项目，在推进过程中可以引导，专门单列农业风险保险费。二是保费和价格指数的“价格”设置应根据历史风险情况和市场价格确定，不应同等对待。三是合作的保险公司应公开竞标、市场化运作。目前黔西南州是由政府指定五家保险公司，建议只要符合条件的保险公司都鼓励参与设置特色农业保险，以扩大市场和增强竞争活力。

（三） 借鉴“保险+期货”组合思路科学设计保险合约

目前“订单农业”和“农调扶贫险”从农户角度看都是有效的市场风险规避措施，后者在于引入了风险补偿机制，但合约价格和理赔标的物标准具有较大争议或主观性，对此建议引入农产品金融期货，借鉴“保险+期货”的结合模式思路开展，具体见图3。“保险+期货”思路的第一步是期货公司跟龙头企业（合作社、农户）签订期货合同约定价格和产量，通过“先卖后种（养）”稳定市场需求和价格。第二步根据期货市场得出农产品价格与产品标准，跟保险公司签订保险合同。这样形成的价格合约和理赔标的标准比较客观，可以避免后续理赔认定难的问题。

图3 “保险+期货”组合模式

通过金融工具实现风险对冲的前提：一是金融标的物要形成市场规模，金融工具介入才能通过标的物风险分散性实现对冲，金融机构（如保险公司）有利可图，才有参与的动力；二是金融标的物要可标准化，如农产品期货标的物成色、质量要形成市场认可的不同标准，在签订金融期货合约中才能按照客观的标准进行定价交易。目前西部贫困地区特色农产品要进入国内国际期货市场交易品类比较困难，没有形成交易规模及生产加工规范流程标准，对产品质量成色等级评定标准也未形成统一。但可以借鉴“保险+期货”的思路运行，生产标准可通过地方特色农业产业联盟组织，如行业协会、农民专业合作社、农业企业，农业农村局、市场监管局等相关单位参与制定；市场价格以近期交易历史数据加权平均，再结合市场波动幅度确定价格区间，形成政府部门确立的官方价格，为保险公司与农户签订合同提供参考。

注释：

① 截至2018年12月底，我国中央财政补贴的农业保险品种包括玉米、水稻、小麦、棉花、马铃薯、油料作物、糖料作物、青稞、能繁母猪、奶牛、育肥猪保险、森林保险、牦牛、藏系羊、天然橡胶和三大粮食作物制种等16类。

② 资料来源：黔西南州农业农村局，黔西南州2020年“农调扶贫险”实施细则，http://www.qxn.gov.cn/zwgk/zdlygk/nync_5763625/xcfz/202009/t20200917_63216046.html。

③ 资料来源：黔西南州农业农村局，黔西南州2020年“农调扶贫险”实施细则，http://www.qxn.gov.cn/zwgk/zdlygk/nync_5763625/xcfz/202009/t20200917_63216046.html。