资源治理：欠发达地区乡村产业振兴的“弯道超车”路径——以陕西袁家村为例

○李彦岩 林海英

（1清华大学公共管理学院，北京 100084；2海南大学 亚利桑那州立大学联合国际旅游学院，海南 海口 570000）

一、引言

缺乏资源和发展机遇、以留守人群为主的欠发达地区村庄，是中国乡村的灰色底色。推动欠发达地区乡村实现产业兴旺，是巩固脱贫攻坚成果与推进乡村振兴、促进实现农业农村共同富裕必须解决的问题。关于如何振兴乡村产业，已有研究提出了产权明晰说和治权完备说。前者专注于提升资源配置效率，强调通过明晰产权来活化乡村资源进而推动产业发展；后者注重提高乡村治理能力，强调通过完善乡村治权为发展产业提供组织基础。但是，欠发达地区村庄很难吸引到人才、资金、技术等稀缺资源，而缺乏此类资源又无法培育出产业，这让欠发达地区的产业振兴变成了一个看似无解的难题。因此，研究如何破解资源不足困境，让欠发达地区乡村“长”出产业，具有很强的现实意义和研究价值。

本文从既有学说的不足出发，聚焦于破解欠发达地区乡村资源不足困境这一核心问题，基于陕西袁家村的发展实践，提出了资源治理说，以此探讨即使是资源贫乏的欠发达地区乡村，也能通过完善资源治理实现产业兴旺。本文的研究意义有：一方面，资源不足困境是欠发达地区乡村走向产业振兴的“拦路虎”，本文直面这一问题，从微观层面探讨“破局”的可能策略，具有很强的现实意义。另一方面，针对两类学说的不足，本文提出资源治理说，构建了欠发达地区村庄发展乡村产业的理论框架，不仅为发展乡村产业提供了新思路，也从理论层面弥补了产权模糊说和治权残缺说的不足。

二、发展乡村产业的两类主流学说

关于如何实现乡村产业振兴，现有研究积累了一定的成果，主要包括两类：一是从市场角度出发，注重提升资源配置效率的产权明晰说；二是从政府角度出发，强调增强乡村治理能力的治权完备说。

（一）产权明晰说

产权明晰说是从资源配置效率出发，分析如何通过明晰产权来发展乡村经济。产权是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用地位的经济和社会关系，清晰界定的产权，可以降低交易费用，提高资源配置效率[1-2]。根据产权理论，模糊的产权必定带来经济效率的损失，在乡村产业发展问题上，体现为农民主体地位虚置，生产要素无法自由流动，导致乡村产业发展受到严重制约[3]。因此，在乡村振兴背景下，应该以产权改革为契机，拓展乡村产业发展空间和机遇，其发展机制在于：从村庄内部来看，农村集体产权改革通过清产核资、成员界定和股权量化等步骤，把原来“集体总有”的模糊产权结构，变成了“村民共有”的清晰产权结构，为发展市场经济提供了初级条件，把农村“沉睡”的资产转化为产业发展的“要素”[4]；从村庄外部来讲，明晰的产权关系便于建立市场契约，为合作社、企业等新型市场主体“返乡下乡”营造更好的制度环境，让乡村能够借助外力来发展第二产业和第三产业，提升乡村产业的经济效益[5]。

尽管产权明晰说着眼于通过明晰产权来促进乡村产业发展，但在实践中，却不断出现以产权改革为名，把集体资产“分光、卖光、吃光”的不良现象①2016年，《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》指出“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失”。。同时，改革形成的股权固化，也导致了愈发频繁的农村股权纠纷现象[6]。此外，有学者认为，产权“模糊”的土地制度安排所蕴含的弹性实践制度，可能正是中国农村改革取得成功的关键，而发展中国家急于模仿发达国家的产权私有化改革，则可能导致“产权失灵”[7-8]。可见，过分强调明晰产权的效率导向，其结果是带来集体资产流失，甚至是在资本下乡过程中出现“离农脱农”问题[9-10]。对于广泛存在的欠发达地区村庄来讲，农村集体产权改革虽然能摸清“家底”并将其量化分给村民，但是这些资源贫乏的村庄，既无力培育自己的产业，又无法吸引外来产业，明晰的产权并不能转化为收益。因此，欠发达地区村庄只有突破了“资源不足”的核心困境，将“家底”转化为“要素”形成乡村产业，才能实现明晰产权所期待的效果。

（二）治权完备说

治权完备说，是从乡村治理能力出发，研究如何通过提高农村基层组织承接、凝聚和配置资源的能力来促进乡村产业发展。关于乡村治权，张静[11]最早在村规民约的意义上使用村庄治权一词，认为村庄集体经济使其拥有对村民权利的实际界定权力。申端锋[12]进一步明确乡村治权是指乡村两级组织凝聚、配置治理资源进行乡村治理的权力。高俊等[13]在讨论县级治权时，提出了“治权残缺”的观点，指因资源管控权力残缺而派生的地方治理能力残缺。吕鹏和刘学[14]在分析企业扶贫现象时发现，产业扶贫这一经济活动是深度嵌入基层治理的，企业投入的资源能否达到扶贫效果，取决于村庄的治理能力。在已有研究的基础上，本文论及的治权包括两个方面，分别是汲取公共资源的能力和给予公共服务的能力，前者是乡村治权的经济基础，后者是乡村治权得以实现的主要路径，二者构成了乡村治权的核心要素。

治权从两个方面作用于乡村产业发展。一方面，治权决定了乡村组织的政治吸纳能力。近几十年的城镇化进程，使得农村资源不断流向城市，乡村组织的治理主体地位逐渐虚化，这样的乡村组织，无法吸纳上级政府和市场带来的稀缺资源，产业兴旺也就无从谈起[15]。另一方面，治权也直接影响乡村组织的社会整合能力。由于乡村组织没有经济实力来为村庄提供公共服务，也就逐渐丧失了组织的权威性与领导力[16]，无法整合乡村内部蕴藏的非正式资源、关系和能力，而这些都是发展乡村产业不可或缺的条件[17]。尽管完备的治权能为村庄发展提供有力支撑，但无论是资源汲取能力还是公共服务能力，任何一种能力的发挥，都需要村庄具备一定的产业规模和经济实力，对于尚未具备产业基础的欠发达地区乡村来讲，如何让治权从残缺走向完备，现有的治权残缺说，并未给出答案。

（三）文献评述

产权明晰说专注于资源配置效率的提升，强调通过明晰产权来活化乡村资源进而推动产业发展；治权完备说注重提高乡村治理能力，强调通过增强资源汲取能力和公共服务能力来完善乡村治权，为发展乡村产业提供组织基础。当前，中国农村从脱贫攻坚全面转向乡村振兴，正在以崭新的面貌迈向共同富裕。显然，欠发达地区乡村作为中国乡村的灰色底色，是先富带后富、共同迈向共同富裕过程中的沉重“后富”。如何才能克服资源不足困境，让欠发达地区乡村能够实现产业振兴，进而迈向共同富裕，无论是推崇资源配置效率逻辑的产权学说，还是坚守乡村治理能力逻辑的治权学说，任何单一的理论面向都不足以让其摆脱困境。

对于欠发达乡村来讲，产业的发展过程，是资源与治理的互动和适配过程。何为资源？借鉴申端锋[12]和吉登斯[18]的研究，本文把资源分为两类：工具性资源和价值性资源。工具性资源是指乡村的物质资源，包括村集体的土地、留守劳动力、村民存款和乡村自然环境等实体资源；价值性资源是指乡村组织动员农民的手段与制度，如村委权威、熟人信任、道德教化和乡土风俗等非实体资源。何为治理？治理是与权力观密切相关的。如果韦伯[19]的权力观对应的是治理制度，福柯[20]的权力观对应的是治理技术，那么吉登斯[18]的权力观对应的则是治理资源，通过对治理资源的关注，将治理制度和治理技术两种研究取向弥合起来。本文从资源治理视角出发，聚焦于欠发达地区村庄如何克服资源不足困境实现产业振兴的问题，探索构建新的理论解释框架。

三、研究设计

（一）案例的理论抽样

本研究聚焦于欠发达地区乡村的产业振兴，根据研究问题需要，应该选择这样的案例：欠发达地区乡村，通过资源治理实践，克服了资源不足困境，培育出了自己的产业，并且愿意作为样本被研究，能提供相关资料和数据。基于理论抽样原则，本文选择了袁家村作为研究对象。为什么采用理论抽样而非随机抽样？一方面，欠发达地区乡村能够实现产业兴旺，是非常稀少的事件，客观上很难通过大规模的随机抽样得到适合的样本。另一方面，袁家村作为西部贫困县中的一个空心村，从“耕地没牛、点灯没油、干活选不出头”的烂包村，变为乡村旅游领域的关中第一村，这样的发展奇迹，蕴含着某种理论认知上的“缝隙”，是难得的黑天鹅案例，提供了在极端情况下探究一种重要研究问题的机遇[18]。本文尝试从袁家村的发展实践中，对欠发达地区乡村的产业振兴实践做出“从案例到知识”的理论构建，因此选择了袁家村作为研究对象。

（二）案例介绍

从资源贫乏的贫困村到关中旅游明星村，实现产业振兴“弯道超车”的袁家村，经历了三个发展阶段。第一个阶段（2007—2011 年），面对近乎“一无所有”的村庄，村两委尝试以乡村旅游为突破口来谋发展，经过4 年的不懈努力和反复动员，62 户村民全部办起了农家乐，游客量达到30万人次/年，建立了乡村旅游的起点；第二个阶段（2012—2015年），通过创新存量资源的使用方式，低成本获得村庄发展所需的稀缺资源，包括土地、人才、资金、技术设备等，打造出袁家村旅游品牌，游客量突破300万人次/年，迎来了快速发展；第三阶段（2016—2022 年），为了吸引增量资源，以开放产权的方式形成“你赚的钱里，有我的一份”利益共同体，游客量突破600 万人次/年，村民户均年收入超过30 万元，并吸引3 000多位创业者成为新村民，形成了以民宿和餐饮为核心的乡村产业集群。

袁家村从村民人均年收入不足3 000 元、集体经济收入近乎为0、村庄留守人口不足100 人的欠发达地区乡村，经过15年的资源治理实践，成长为村民家庭年收入超过30万元、村集体收入超过5亿元的“关中第一村”，不仅让外出务工人员全部回村，还吸引到3 000多名创业者成为新村民②袁家村的人口和收入数据是结合账本和村干部、村民的访谈得出。。纵观袁家村的发展历程，是一个欠发达地区村庄克服了资源不足困境，实现了产业振兴的发展奇迹。

（三）多元化的数据来源

遵循案例研究数据搜集的规范步骤和方法，借助多元化渠道展开数据收集，包括一手资料访谈、内部文件和外界媒体报道等，形成数据来源的三角印证。具体而言，本文分别对袁家村的村两委干部、本村村民、各合作社社长以及外来创业者进行了深度访谈，阅读了包括所有发表过期刊文章和学位论文、媒体报道、袁家村内部的乡村振兴报告和书籍、袁家村微信公众号文章、村史馆、袁家村十年发展摄影展（配文字）、农民夜校和农民学校内容展板等。

同时，本文的第一作者被袁家村邀请加入“袁家村乡村振兴课题组”，借此身份进行了多次现场观察和针对性观察，包括倾听会议发言（3 次）、参与产业发展内部会议（2次）、观察节假日旅游高峰期的现场状况（4次，每次5个小时）、为全体村干部及核心骨干开展内部讲座（1次，3个小时）、为全体村民开展农民夜校讲座（1次，2个小时）。2018年7月、2018 年10 月、2018 年12 月、2019 年10 月和2021 年3 月份，笔者进行了五次现场调研，累计55天，后续还进行了电话和微信回访100 多次，共访谈村两委干部、本村村民、合作社社长以及外来创业者共62多人，访谈总时长为2880分钟，允许录音的访谈者都有音频资料，并整理成文字，合计42.6万字，详见表1。

表1 数据收集

四、研究发现

遵循案例研究的归纳论证逻辑，本部分以陕西袁家村的发展实践为例，分析其乡村产业振兴的“弯道超车”路径。

（一）党建引领整合分散资源，建立产业起点

把握城乡融合大趋势，守正出奇，确立乡村产业振兴方向。万事开头难，欠发达地区村庄“从何处下手”才能打破发展死局，是首要难题。在袁家村，党支部发挥领导核心作用，确定了发展“乡村旅游”的产业方向。党支部带领精英村民，确立了打造具有关中特色的乡村旅游产业的方向。但这一想法让大多数普通村民出乎意料，“村里啥都没有么，落后的很，让人家城里人来看啥么，干旅游是胡扯”③来自访谈数据，访谈编号YJC-CM-014。。为了凝聚发展共识，党支部发挥领导核心作用，从改变观念和行动示范两个方面来动员村民。一方面，党支部成立动员小组，带领村民多次赴外地旅游村学习考察，了解它们的发展历程，半年后部分农户转变了观念，从“极不理解”到“将信将疑”。另一方面，有两位村支部党员发挥模范带头作用，愿意投资开办农家乐，为袁家村的旅游探路，在菜品研发、装修设计、经营策略和成本控制等方面完成了前期试错积累，探索出一套低成本经营农家乐的成功经验。示范效应让村民从“将信将疑”转变为“这事儿能干”，凝聚起了发展乡村旅游的村庄共识。

整合村庄的分散资源，多方力量“共建”，培育产业发展起点。行动初期，便遭遇资源不足困境，缺乏资金、技术、劳动力和市场等发展产业的关键要素。第一个难题是缺乏资金。破败的房子无法接待游客，但是2户试点（2007年）农户无力承担高昂的装修费。通过整合分散的村庄资源，G书记和村委会巧妙地化解了这一难题，装修设计由G书记（学过设计）免费帮助设计来解决；装修施工则动员留守老人帮忙来解决，这些村民在村中大多无事，通常是只要管一顿“好饭”就愿意出劳力；装修建材则充分利用村庄原有的废弃建材，不足的部分由2户农户与村干部们集资购买。第二个难题是缺乏市场资源。党支书G利用自己的人脉资源，邀请企业家朋友在袁家村开展公司团建活动，为2户农家乐吸引了第一批“种子”客流，通过精心研发菜品和完善服务，逐步吸引到更多的客流，解决了市场问题，具体内容见表2。到2011年，袁家村的62户村民全都办起了农家乐，游客量突破了30万人次，村民家庭年均收入超过了10 万元。通过党建引领，村民党员、精英农户、留守老人、企业和消费者的多方“共建”，把看似无价值的乡村留守劳动力、村庄废弃物、个人的潜在设计能力和人脉关系等分散资源整合起来，硬是在欠发达地区乡村“长”出了旅游业，建立了产业发展的起点（见表2）。

表2 党建引领整合分散资源的三阶归纳

（二）共建治权挖掘存量资源，壮大乡村产业

村级组织通过共建治权，建构起完备的乡村治权，能更好地挖掘存量资源，克服产业壮大过程中的资源不足困境。建立起产业起点后，村庄就不再是原来衰败封闭的乡村空间，而是变成了开放有活力的市场空间。但是，未经过充分的社会建构，乡村组织很难具备完善的乡村治权和治理能力，也难以应对市场化的冲击。在调研中发现，与袁家村同期发展的周边村庄，虽然产业形态类似，但是由于没有共建治权的坚实基础，都未能将产业做大。“周边有70 多个村，跟我们村一样，也做农家乐搞旅游，但是两三年以后全都死掉了，就剩下我们一个，他们做不下去，心不齐，也没人真心管事儿，互相算计”④来自访谈数据，访谈编号YJC-CM-05。。

挖掘看似没有价值的、廉价易得的和经常被人忽视的存量资源，把资源不够用的“客观获取”问题转变为资源怎么用的“主观创造”问题。在62户村民全都办起农家乐之后，为了应对周边村庄的同质化竞争，袁家村通过产业升级，发展出美食街、高端民宿、文化体验营等多元业态，提升盈利能力和市场竞争力（见表3）。一方面，利用废弃的村庄建设用地、村支书G 的存款和邻县的低成本手艺人，建立了“一街吃遍关中”的美食街，不仅分担了62 户农家乐的客流承载压力，也以95 种关中美食吸引更多的消费者。另一方面，利用村支书的商业经验、村干部的社会关系和村党组织的权威，发动若干农户将自家农家乐升级为高端民宿，并开展乡村文化体验营和游学营等活动，优化游客的消费体验，进一步增强产业竞争力。因此，通过重组、拼凑和改变村庄的存量资源，把各类要素整合起来，变成产业升级的坚实支撑，以行为的能动性克服了资源贫乏的结构性制约。

多种角色通过共建治权，增强村庄治理能力，以此壮大产业规模。乡村产业的发展过程，是资源、组织与权力的互动与适配的过程，也是吉登斯权力观在乡村领域的投射。在产业壮大过程中，袁家村通过重塑村党组织权威、赋能村委会，成立村集体经济组织和村级社会组织⑤村庄集体经济组织是指“陕西关中印象旅游公司”，对外代表袁家村进行商业经营；乡村社会组织包括各类合作社、志愿者组织和街道自治协会等。，形成了“政党组织—自治组织—经济组织—社会组织”的新型治理结构。随着产业的壮大，四类组织获得了相应的经济实力，并在此基础上拥有相应的权力，共同推进治权从残缺走向完备。在资源汲取方面，政党组织和自治组织，在做大村庄产业“蛋糕”过程中，吸纳和汇聚了人力、财力、物力、合法性和领导力等各类资源，从乏力的村组织变成了强有力的领导核心，拥有了“实质上”的资源汲取权。在公共服务供给方面，集体经济组织和各类社会组织，共同提供卫生、安保、水电和纠纷化解等服务，一改往日“无作为”的状态。通过提供公共服务，让乡村治权得以“落地”，变得“有作为”。资源汲取能力和公共服务能力的提升，完成了乡村从封闭社区走向开放市场的社会建构，让村庄组织成为足以应对市场化冲击的坚实载体，为产业的进一步发展壮大奠定组织基础。

（三）开放产权吸引增量资源，做强乡村产业

乡村产业的发展，仅仅依靠庄分散资源和存量资源是不够的，需要吸引外界的增量资源配置进来。吸引资源并非易事，具备资金、技术要素和经营、投资和管理能力的外界行动者，除了带来产业需要的增量资源，也会产生争夺控制权和获取利润的诉求，如何在利用外来资源满足村庄发展的同时、保持发展自主性并有效回应对方的利益期待，是任何组织迈上高水平发展阶段都要面对的共性问题。袁家村解决方法，是通过打造“你赚的钱里，有我的一份”利益共同体，以发展带来的增量利益，来稀释、缓冲和弱化对存量利益的争夺。通过股权合作和三次分配的制度创新，袁家村在实践中突破了村庄的成员权限制，让多元要素能够平等地入股参与合作，借助财产权的延展来开放村庄产权边界，持续吸纳外界的经济组织、人才和要素配置到乡村空间上，以此做强乡村产业（见表4）。

表4 开放产权吸引增量资源的三阶归纳

通过开放产权边界吸引增量资源，做强乡村产业。为了缓解外来成员和本地人的利益张力，袁家村通过股份合作的制度创新，以三次分配解决了三重张力。袁家村发展中的三重张力，分别是本村村民与外来商户之间、外来商户内部、村集体与外来商户之间的利益冲突。以美食街合作社为例，袁家村通过股份合作制成立合作社，总股本3 000万，在股权分配中体现各方的利益。第一，62 户本村人以土地入股，每户（平均5亩）土地折价20万，合计1 240万，村民不承担美食街的经营风险，获得固定分红4 万元/年，以此平衡本村人与外来商户的冲突。第二，村两委成立了村集体经济组织——陕西关中印象旅游有限公司，以袁家村品牌入股合作社，折价600 万，提供品牌背书、土地使用、日常管理（如水电治安卫生）、保障食品安全等服务，缓解村集体与外来商户之间的张力。第三，95 户外来商户以资金入股，合计1 160万，每户的入股金额由村两委决定，与已有产权理论的预测不同，收入高贡献大的商户，反而入股股金少获得的分红少，同时，收入低的商户，却拥有多入股的资格并以此获得高额分红，这一看似违背常识的入股行为，是依托强大的村庄治理能力，经过多方权衡和多次协调才得以实现的，经过这样的调整，袁家村平抑了外来商户内部的巨大贫富差距。

股权合作的创新举措，突破了封闭的成员权限制，借助延展的财产分配权来开放产权边界，形成多元利益共享的格局。通过股权合作和三次分配，袁家村不仅吸引外来资金和人才留在袁家村，也把他们的商业经营能力、投资能力和食品加工技术等增量资源，配置到袁家村的产业空间当中，成为强壮袁家村乡村旅游业的“筋骨”，在原有的产业基础上，袁家村逐步发展出了书院街、酒吧街、文创街、百村联盟、进城出省、商业模式输出等附加值更高的新业态，多元化业态形成了乡村产业集群，让袁家村拥有了更强的市场竞争力，乡村产业的经济规模达到10亿元，游客量突破了600万人次/年，村民家庭年收入超过30万元，并带动3 000名外来成员成为新村民，让往日资源贫乏的袁家村，成长为乡村旅游领域的“关中第一村”。

五、结论

聚焦于欠发达地区乡村的产业振兴，本文提出了资源治理说，并构建了“党建引领—共建治权—开放产权”的分析框架（详见图1）。一是以党建引村产业，实现产业发展的“弯道超车”，对于欠发达地区乡村从脱贫攻坚转向乡村振兴有一定的借鉴意义。当然，中国的村庄千差万别，本文的研究结果并不能推论到全体欠发达地区乡村，但袁家村成功背后的资源治理机制，仍然在类似乡村的发展问题上提供解释力。同时，虽然本文力求客观性，但还不可避免存在不足。第一，本文数据多为访谈性领下的多方“共建”，来整合分散的村庄资源，建立产业发展起点。二是以共建治权中的多元“共治”，创新存量资源的使用方式，发展多元化业态增强产业竞争力。三是以开放产权的利益“共享”，来持续吸引增量稀缺资源，做强乡村产业。在这一框架下，不仅通过明晰资源归属来赋能产权，让乡村产业中的各类行动者，获得有流动性、可交易的清晰产权，提高资源配置效率以促进产业发展，还通过提升村庄的资源汲取权和公共服务供给能力，完备乡村治权以保障产业发展，以此克服资源不足困境，实现产业振兴的“弯道超车”。

图1 欠发达地区乡村实现产业振兴的“弯道超车”框架

总体而言，本文的理论分析有助于研究者对欠发达地区乡村的产业振兴形成总体研判。与以往的宽泛乡村研究不同，本文聚焦于欠发达地区乡村，围绕“资源”治理主题，通过党建引领整合分散资源、共建治权挖掘存量资源、开放产权吸引增量资源，来克服资源不足困境，从无到有地培育起乡资料，且属于回溯性数据，存在回忆偏差的问题。对于此，本文采用多种资料来源，形成数据的三角印证，并在数据出现冲突和模糊时，及时与被访谈人沟通确认，这些方式能在一定程度上降低回溯性偏差。第二，研究结论的普遍性问题。本文基于袁家村案例构建了欠发达地区乡村实现产业兴旺的理论框架，未来研究可以考虑增加案例和数据，进行多案例复制或者大样本验证，检验模型的稳健性。