对靖远县耕地撂荒问题的思考

李振谋

（甘肃省靖远县农业技术推广中心，甘肃 靖远 730699）

1 耕地利用现状

靖远县现有耕地面积13.46 万hm2，其中：旱地8.68 万hm2，水浇地4.78 万hm2。农作物播种面积10.14 万hm2，撂荒耕地总面积为0.60 万hm2，撂荒耕地涉及承包户14 386 户。撂荒地分类：根据撂荒时间，1 年内季节性撂荒0.05 万hm2，撂荒1 年以上、2 年以内0.07 万hm2，撂荒2 年以上0.48万hm2，撂荒2 年以上占撂荒总面积的80%；根据荒地类型，确权承包地撂荒0.34 万hm2，未确权承包地撂荒0.26 万hm2。

2 耕地撂荒主要原因

2.1 因缺水撂荒

靖远县属温带干旱半干旱气候，年均降水量只有240 mm，耕地基本靠黄河水灌溉，而缺水撂荒的地区多位于南部和北部等海拔较高黄河水提灌工程较难到达的地方，耕地多为旱地，并且这些地区地势复杂、农用道路不便，这些原因导致靖远县因缺水撂荒的土地面积较大。

2.2 盐碱地撂荒

靖远县年均降水量240 mm，每年蒸发量1 634 mm，降水量远小于蒸发量，溶解在水中的盐分容易在土壤表层积聚，并且发生盐碱化的地区多处于地势低洼地带和平坦排水不畅的平原，也属于黄河自流灌溉区及部分高扬程灌区。通过长期的黄河水灌溉，水溶性盐随水从高处向低处移动或多余灌溉水无法及时排走，所引发的次生盐碱化在靖远县盐碱化土地中占大部分。

2.3 异地搬迁撂荒

易地搬迁撂荒地区多位于旱半干旱山区，耕地主要以山坡地为主，耕作费工费力，加上在搬迁时未充分考虑群众搬迁后新居住地距离原承包地距离远等实际困难，也未制定搬迁后原承包地流转或使用方案，导致耕地大面积撂荒。

2.4 因道路不通撂荒

因道路不通导致撂荒的88.8 hm2耕地属于沟坝地，原有的农用道路被洪水冲毁，当地农户自发组织维修多次，投入了大量人力、物力和财力，经济入不敷出，最终导致土地撂荒。

3 撂荒耕地整治情况

靖远县自2020 年撂荒地整治工作开展以来，先后成立了撂荒地专项整治工作领导小组，制定下发了《靖远县撂荒地专项整治工作实施方案》（靖政办发〔2021〕24 号），明确撂荒耕地整治工作目标任务、工作措施和具体要求。各乡（镇）、县直各部门通过宣传动员、调查摸底、集中整治，认真分析当地耕地撂荒实际，分类施策。除重度盐碱地、耕种红土、漏沙薄层灌淤土、缺水等整治难度较大的撂荒地需逐步整治外，其他撂荒地已制订具体方案有序推进整治。

一是通过高标准农田改造、土地流转、购买社会化服务、亲友代耕代种、自种、村集体收回6 项措施整治撂荒地面积为3 953 hm2。通过高标准农田改造整治366 hm2，土地流转整治2 333 hm2，亲友代种整治126 hm2，购买社会化服务整治2 hm2，自种整治1 100 hm2，村集体收回整治26 hm2。未完成整治的撂荒地总面积2 080 hm2，包括缺水撂荒1 107 hm2，重度盐碱地587 hm2，异地搬迁撂荒267 hm2，道路不通撂荒86 hm2，耕种红土20 hm2，漏沙薄层灌淤13 hm2土，各乡（镇）已针对性的出台具体整治措施，根据实际情况逐步推进整治工作。

二是各乡（镇）在排查摸清底数的基础上，因地制宜组织开展专项整治工作。根据立地条件，宜粮则粮，宜特则特，撂荒地优先种植粮食作物，抢抓农时复垦播种，确保能种一季种一季，能种一年种一年。截至2021 年5 月底，已完成种植作物3 953 hm2，其中小麦53 hm2，玉米953 hm2，马铃薯887 hm2，杂粮927 hm2，油料13 hm2，蔬菜140 hm2，其他980 hm2，其他种植作物主要为苜蓿、金银花等，还有部分乡（镇）通过种植文冠果解决因干旱缺水导致耕地撂荒问题。

4 典型案例

案例一：应种尽种，缺水撂荒地复耕种植杂粮和饲草。

靖远县东升镇部分行政村处于干旱半干旱山区，由于耕种条件差、农业效益偏低、农民外出务工或家中无劳力等因素影响，不同程度的有耕地撂荒现象，导致土地资源浪费。自撂荒地整治工作开展以来，东升镇小塬村经农户与农民专业合作社协商，对因缺水撂荒的80 hm2土地由村委会组织进行集中流转，农民专业合作社对撂荒地进行集中平整，开耕翻地，大面积种植燕麦和苜蓿，实行规模化经营。6月中旬，流转后的撂荒地已经得到有效治理，苜蓿和燕麦收成较为可观。

案例二：宜特则特，沟坝地复耕栽植金银花。

靖远县高湾镇人民政府高度重视撂荒地整治工作，召开了专题会议研究部署。加大行政区域内撂荒地摸排统计力度，同时多措并举，扎实开展农村耕地撂荒整治攻坚行动。研究制定了有效的整改方案，因地制宜，与引进的第三方新型经营主体深化合作，对区域内撂荒地进行规模化整治。高湾镇通过靖远县高科种植农民专业合作社向高湾镇马寨村村民流转沟坝撂荒地3.33 hm2，全权承包给合作社，由合作社对撂荒地进行集中平整，开耕翻地，广压地膜，修通水渠，实行规模化经营。经过整改，撂荒地全部栽植为金银花，预计1 年后逐渐产生经济效益。

5 存在的主要问题

一是靖远县黄河自流灌溉区及部分高扬程灌区存在不同程度耕地盐碱化而撂荒现象。全县因盐碱化而撂荒的耕地为584.2 hm2，撂荒面积大、整治难度大，其中黄河自流灌区415.3 hm2，高扬程灌区为168.9 hm2。轻、中度盐碱撂荒耕地面积为430.2 hm2，重度盐碱撂荒耕地面积为154 hm2。

二是农村青壮年劳动力严重短缺，导致部分耕地无人耕种，特别是干旱半干旱山区尤为突出，干旱半干旱山区多为山坡地，耕作条件差，耕作方式落后，机械化应用率低，农业种植比较效益差，留守的妇女、老人无法承担繁重的传统农业生产，导致耕地大面积撂荒。

三是资金投入严重不足。首先，财政投入不足。除政策性补助外，各级财政用于农业生产性补助资金较少。其次，企业带动力弱。缺乏重点龙头企业和主导产业支撑，对农民发展生产的辐射示范和引导带动作用不强。再次，农业生产融资困难。从事农业产业化发展的龙头企业、种植大户由于没有抵押物和担保，获取信贷扶持非常困难，从而制约了农业生产发展。

6 整治方案

6.1 因缺水撂荒

一是对于靖会、兴电、刘川、双永4 大提灌工程能到达的缺水撂荒地，由涉及乡（镇）申报，水利局协调相关程序办理，将灌溉工程修通，保证充足的灌溉用水，解决缺水撂荒的问题。二是针对耕作条件差的缺水撂荒地，分类施策。对于地势复杂、农用道路难以到达、粮食产量低而不稳、不具备耕作条件的撂荒地，力争纳入退耕还林范围。对于能通过压砂保墒方式耕种的撂荒地，根据立地条件，进行压砂处理后，发展西瓜种植产业。对于大面积连片缺水撂荒地，积极引导农户通过流转的方式，大力发展耐旱小杂粮及中药材产业，规模化种植，集约化管理。流转过程中农户按照“依法、自愿、有偿”的原则将撂荒地流转。对统筹利用撂荒地成效突出的企业或大户，加大项目、政策等支持。强化土地流转管理，为防止土地流转后撂荒，指导流转双方将相关要求纳入流转合同。

6.2 因盐碱地撂荒

解决盐碱地撂荒问题主要在于盐碱地改良，但盐碱地改良资金投入大、见效慢。因此，在经过多方调研及讨论之后，根据不同盐碱化程度分类施策，制定了整改措施。一是对于轻、中度的盐碱地，通过深耕或深翻，降低土壤容重，改善土壤通透性，粉碎心土层，提高土壤导水性能。在处理的基础上，种植耐盐碱作物，使撂荒地有效利用。二是对于重度盐碱地通过开挖排碱渠、添加化学改良剂、植物秸秆回填、种植耐盐植物等综合措施进行整治，对整治后达到耕种条件的土地，引导农民应种尽种，对达不到耕种条件的，通过完善不合理的耕作灌溉方式，保证次生盐碱化的面积不再扩大。但整个过程中需要投入大量资金，也需要投入更多的科研力量，研究出一套能从根本上解决靖远县盐碱地问题的方案。因此，要积极申请项目资金，通过设立盐碱地改良专题项目及划拨专项资金等方式，总结经典案例，邀请相关专家指导，争取将盐碱地早日整治成能为农民增加收入的良田。

6.3 异地搬迁撂荒

因易地搬迁导致撂荒的土地，在充分考虑群众搬迁后新居住地离原承包地距离远等实际困难量的基础上，制定搬迁后原承包地流转或使用方案，完善土地流转服务体系，引导农户按照“依法、自愿、有偿”的原则，将撂荒地流转给家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体。对统筹利用撂荒地成效突出的新型经营主体，加大资金、项目、政策等支持。强化土地流转管理，为防止土地流转后撂荒，指导流转双方将相关要求纳入流转合同。

6.4 因道路不通撂荒

对因道路不通导致撂荒地，组织技术指导人员进行实地勘察，能通过技术指导解决难题的，由涉及乡（镇）协商申请专项资金疏通农用道路。通过技术指导无法解决的，将勘察结果形成书面报告上报相关部门，经研究讨论后再制定详细的整治方案。

7 保障措施

7.1 加强组织领导，落实工作责任

为了加强对撂荒地整治专项工作的组织领导和技术服务，一是及时成立领导小组。靖远县成立了以副县长为组长，各乡（镇）和相关部门主要负责人为成员的撂荒地专项整治工作领导小组。主要领导亲自抓、负总责，分管领导具体抓、促进度。二是落实专人专办工作方式。县农业农村局设立撂荒地专项整治工作办公室，抽调人员，增配设备，具体负责日常工作的衔接沟通、信息的上传下达，顺利推进了工作的开展。三是加强政策宣传、技术指导。撂荒地整治工作充分利用举办培训班、创建信息交流群、发放宣传资料等方式开展政策宣传、技术指导、进度安排、信息沟通、问题汇总等工作。

7.2 加强监督检查，狠抓工作成效

靖远县把撂荒地专项整治工作与农村重点工作、中心任务同安排、同部署。县委、县政府在督导检查农业农村工作时，把撂荒地专项整治工作列入议程，加强行政督查工作力度，有力地推进了工作落实。工作开展工程中，省市相关部门多次组织调研督导组对靖远县撂荒地专项整治工作进行督查，主要通过走访当地群众、查看土地流转合同、查验土地确权证、深入田间地头等方式，对已整治的撂荒地进行核实，指导靖远县开展撂荒地整治工作。

7.3 因地施策，分类指导

对撂荒地集中的区域，组织农技人员采取蹲点包村等方式开展技术指导服务。对进行农业生产特别是特色种养技能弱的农户，开展“一对一”帮扶。同时，大力发展农业社会化服务，为农民提供多样化、全程式服务。针对土地盐碱化而造成的耕地撂荒问题，根据不同盐碱化程度分类施策制定整改措施。轻、中度盐碱地通过种植耐盐碱作物使撂荒地有效利用，例如东湾镇大坝村对河滩盐碱地改种芦笋，整治撂荒地的同时增加农户收入；重度盐碱地通过开挖排碱渠进行整治，例如糜滩镇将开挖排碱渠工作作为重点实事项目紧抓大抓。