市域社会治理共同体建设的实践探索研究——以HZ市社会治理创新大赛为例

柳春慈，连美红

（惠州学院 政法学院，广东 惠州 516007）

党的十九届四中全会创新性地提出了“推进市域社会治理现代化”，市域治理现代化既关系到国家治理体系和治理能力现代化顶层设计的落实落地，又关系到市域社会的稳定有序和持续发展［1］。HZ市，作为珠三角地区的地级市，为推动市域社会治理体系和治理能力现代化，已连续举办八届“社会治理创新十大项目的征选活动”，吸引了社会各行各业力量的积极参与，共培育160个社会治理创新项目①，取得了明显的社会治理成效。HZ市从社会治理实践中遇到的问题、难点切入，以项目作为抓手，用“小补贴”撬动“大民生”，不断改进社会治理方式，促使政府部门、社会组织、社工机构和公司企业等多元主体力量，共同参与市域社会治理。

一、社会治理共同体的概念梳理

“共同体”概念可以追溯到亚里士多德将希腊古典城邦称为“政治共同体”。社会学意义上的“共同体”一般追溯到德国社会学家滕尼斯的观点。滕尼斯在《共同体与社会》提出：“共同体是持久的和真正的共同生活”［2］，认为共同体应该是生机勃勃的有机体，是由“自然意志”支配的联合体，强调人与人之间关系的结合。法国E.迪尔凯姆则从社会结构的角度区分“机械团结”和“有机团结”，认为“机械团结”社会是以高度同质性的共同意识维系的，呈现共同意识吸纳个体人格的状态［3］。英国齐格蒙特·鲍曼则指出，人们生活在一个没有共同体的、不确定的世界，会不满意，会感到恐惧。个体的自由与共同体意识可能会不一致，甚至存在冲突，但缺少其中的任何一个，个体也不会感到生活美好［4］。

党在十九届四中全会首次提出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。“社会治理共同体”是我们党在中国特色社会主义新时代对社会治理的科学探索与合理实践，是社会治理和共同体两个概念内在的融合。自20世纪90年代以来，“治理”概念广泛引起我国学者的关注，其作为一种在共同目标和规则支持下的多元主体的共同活动，被大家普遍认同。社会治理的目标在于建立一种国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体的协作共治，强调在科学规范的规章制度的约束指引下，不同行为主体主动参与的社会发展过程［5］。从共同体的视角研究和探索社会治理，主要是借鉴共同体思想中几个重要元素，即相互的情感、彼此的依存和共同的行动。“人人有责”强调社会治理共同体中的每个人都是平等责任主体，每个人都拥有在社会治理中承担平等责任和履行平等义务的自觉意识；“人人尽责”突出社会治理共同体建设中每个人的实践行动，要求每个人在社会治理中有所为有所不为，从事具体的实践活动；“人人享有”意味着社会治理共同体中的个人利益与共同体利益彼此依存，要求人人可以享受经济社会发展带来的红利，实现每个人的个人利益和社会的公共利益有机统一。人们在主动自觉的互动行动与共享利益中形成彼此之间信任与支持的社会共同体［6］。这表明社会治理共同体是责任共同体、行动共同体和利益共同体的有机统一。

市域社会治理意味着“市域”+“社会治理”，具有治理层级和地理范围两个方面的基本属性，是指以设区的城市为基本治理单元，以城市行政区划范围为主要的治理空间和依托，充分发挥大中城市在社会治理中的功能，又辐射农村社区和联结城乡社区［7］。市域社会治理的目标在于构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的市域社会治理共同体，创建美好市域社会，满足人们的“美好生活需要”。市域社会治理共同体的建设，在价值上要树立人民至上理念，将尊重人、依靠人、为了人深深地嵌入市域社会治理实践中；在路径上要坚持在市级党委领导下，调动城乡多元社会主体的热情，统筹城乡复杂社会治理事务，科学认识城乡差异化社会现实，合理配置城乡多样化资源要素［8］。

二、创新大赛：HZ 市域社会治理共同体建设的实践探索

HZ市社会治理创新十大项目征选活动（后文简称“创新大赛”），是由中国共产党HZ 市委员会政法委员会（后文简称“HZ 市委政法委员会”）主办，HZ 广播电视传媒集团承办，从2013 年至2020 年已连续举办八年。在八年多时间里，创新大赛共收到797 个申报项目，通过初审、复审、终审环节，在全市范围内共评选出社会治理创新项目超过160 个，撬动社会资金4000 余万元。申报项目，全部聚焦HZ市的社会公益需求和基层社会治理，特别是面向老年人、青少年、妇女、残疾人、退伍军人等特殊人群的服务项目构成了创新大赛的主力部分。创新大赛在项目申报组织和获奖项目落地实施过程中表现出了较高的市域社会治理共同体建设水平。

（一）创新大赛参与申报主体数量众多且类型多元

HZ 市委政法委员会每年发布的《关于开展HZ 市共建共治共享社会治理创新十大项目征选活动的通知》规定，申报主体包括HZ 市各级机关事业单位，村（居），群团组织，社会组织等。为了分析研究的方便，本文将创新大赛的申报主体分为以下几类：一是党政机关部门，主要指HZ 市委市政府及其各级机关部门；二是社会组织（不含社会工作机构），具体包括在民政部门登记注册的社会团体、基金会、民办非企业单位和在街道办事处或者乡镇人民政府备案的社区社会组织。近年来社会工作机构数量增加迅速，且其业务主要在于服务社会特殊群体和弱势群体，每年参加创新大赛的社会工作机构数量都明显多与其他类型社会组织，因此，将社会工作机构单独列为一类申报主体；三是社会工作机构，又称社会工作服务机构，是指以“助人自助”为宗旨，遵循专业伦理规范，运用专业知识、技能和方法，针对特定环境开展困难救助、心理干预、行为矫治、人文关怀、关系调适等多种服务的社会组织；四是基本群团组织，主要指HZ 市各级妇女联合会、共青团委员会以及工会；五是事业单位，是指具有公益性质，从事教育、科技、文化、卫生等活动的公共服务组织；六是村（居）民委员会，主要指HZ 市基层群众性自治组织包括村民委员会和居民委员会；七是其他主体，主要包括律师事务所和公司企业等。

经统计，2013-2020 年共有 354 个单位参加 HZ 市社会治理创新十大项目征选活动，其中，100个党政机关部门申报项目数为123 项，占申报项目总数的19.94%；91家社会组织（不含社会工作机构）申报项目数为151项，占申报项目总数的24.47%；66个社会工作机构申报项目数为383项，占申报项目总数的62.07%；20个基本群团组织申报项目数为46项，占申报项目总数的7.46%；29个事业单位申报项目数为37项，占申报项目总数的6.00%；34 个村（居）民委员会申报项目数为43 项，占申报项目总数的6.97%；14 个其他主体（主要包括律师事务所和企业公司等）申报项目数为14项，占申报项目总数的2.27%，如图1所示。

图1 不同单位申报项目数量情况

（二）创新大赛获奖项目实施中的多元力量共同参与

社会治理需要多方智慧多方力量，社会服务落实到位需要社会组织、社会企业以及人民群众的共同参与。HZ市创新大赛中胜出的项目在落实过程中，往往是项目申报者和其他相关主体共同协作实施，如政府负责政策倡导和鼓励、学校负责教育和宣传、企事业单位具体落实项目、社会组织各司其职分类治理、公民积极参与等。以2019年获得优秀项目的“青苗护航—HZ市青少年健康成长守护工程”为例，该项目由共青团HZ市委员会牵头，联合HZ市中级人民法院、人民检察院、教育局、公安局、司法局、关工委等部门实施，委托专业社工机构与律师事务所作为具体服务实施团队，确立多元主体合作的组织架构。

根据“守护工程”项目方案，各职能部门制定职责清单，梳理职责分工，明确该项目以“四个活动、两项服务、一站一平台建设”为主要载体的工作方向和具体工作内容。由HZ 市中级人民法院、检察院、公安局分别建立普法宣讲队伍定点到10 所试点学校和10 所市直学校开展普法工作；由司法所工作人员、团干部、社会组织、青年志愿者队伍为青少年社区矫正对象提供系统的志愿服务资源；由HZ市公民伙伴社会服务机构为有需求的学生和家庭提供专业服务，形成“社共+志愿者”服务模式；广东卓凡律师事务所作为唯一一家参与“青苗护航”工程的法律服务机构，提供公益法律服务。“青苗护航”工程落实主体多元，队伍庞大，职责明确，各司其职，为HZ 市青少年健康成长提供守护服务，取得了良好的社会效果。

（三）创新大赛获奖项目实施惠及的服务对象多元化

人是一切社会关系的总和，是社会治理和社会服务的逻辑起点和价值归宿。共同体价值导向的社会治理理念在实践中就要体现为对公众多样化、差异化公共服务需求的回应，不能只回应一部分人的需求，而是要回应绝大多数人的需求；不能只回应某一方面或某几个方面的需求，而是要回应多方面甚至全方位的需求。HZ市创新大赛通过资金与宣传双管齐下，推动获奖项目落地实施，服务对象几乎覆盖全体HZ市民。惠及的服务对象，既有一般的普通居民，也有社会的特殊群体。据统计，自2013年以来，HZ市创新大赛获奖的160个项目中，惠及普通居民的有67个、惠及社会特殊群体的有93个。

惠及社会特殊群体的93个获奖项目，分别覆盖青少年、老年人、妇女、弱势群体、家庭以及志愿者等。其中，有35 个项目提供青少年群体服务，包括普通青少年禁毒普法成长安全教育、自闭症儿童、留守儿童、异地务工人员子女、服刑人员子女、流动儿童、边缘少年等；有14个项目提供老年人群体服务，包括空巢老人、失偶老人、贫困低保老人、退役老兵、残障老人、低能老人、重病老人、老人志愿者等；有9 个项目提供妇女群体的服务，包括单亲母亲、社区妇女增能、产业女工、环卫女工等；有23 个项目提供弱势群体服务，包括社区戒毒康复人员、残障人士、重性精神病患者、复退军人、环卫工人等；有8个项目提供以家庭为单位的服务，主要涉及反暴力、家庭文明建设、低保困难家庭帮扶、婚姻指导、亲子书屋、亲子义工等方面；有4 个项目提供志愿者群体的服务，主要是志愿者培育和激励机制建设等，如图2所示。

图2 获奖项目覆盖社会特殊群体情况

（四）创新大赛的项目评审主体兼具专业性和群众性

HZ 市社会治理创新大赛分项目申报、初审、复审和终审四个阶段进行，其中，项目申报阶段包括两个方面：一是HZ 市直各有关单位梳理审核相关创新项目，推荐优秀项目给HZ 市委政法委；二是HZ 市各县（区）政法委梳理审核相关创新项目，选择有特点的基层社会治理创新项目向HZ 市委政法委申报。项目初审阶段由大赛评审委员会对所有申报项目依据征选标准进行评审和遴选，初步挑选出30个候选项目进入复审阶段。项目复审阶段由大赛评审委员会邀请专家评委对30 个入围项目进行现场走访评审，并评定成绩（复审评定成绩占总成绩比重20%），评选出20 个候选项目进入项目终审阶段。项目终审阶段由7-9名评审专家根据项目的现场汇报和答辩展示情况评定成绩（占总成绩比重60%），以及由社会各行各业相关人员随机组成的现场大众评审团的评定成绩（占总成绩比重20%），综合复审和终审评分，最终评选出创新大赛的一等奖、二等奖和三等奖的项目。

创新大赛设置的评审委员会，由HZ市委政法委机关领导、相关成员单位负责人、专家顾问、人大代表、政协委员、党代表及媒体代表等组成，如图3所示。专家顾问、人大代表、媒体代表、政协委员和党代表比重较大。专家顾问由在社会治理领域有理论研究和实践经验的代表性学者担任。由此可见，评审委员会的设置不仅扩大了活动的公开面和参与面，广泛听取各方意见，而且确保了创新大赛各环节的公平、公正、权威。另外，创新大赛的评审过程注重专业性与群众性，既有科学专业的指导意见也有接地气贴近民生的建议。

图3 评审委员会构成情况

三、创新大赛促进市域社会治理共同体建设的成效

（一）公众参与市域社会治理的“责任共同体”意识日益增强

随着市场经济的改革深入和社会自身结构的不断调试，越来越多“单位人”转变成为“社会人”，但是社会中的中间社团组织却没有得到相应充分发展，“社会人”个体呈现原子化的存在形式。“事不关己，高高挂起”的心态，普遍存在于原子化状态的“社会人”身上，难以形成“人人有责”的责任承担和义务履行意识。“责任共同体”则可以从意识层面应对原子化状态的“社会人”面临的困境，强调将人民群众作为社会治理的出发点，人民群众是社会治理的主体。“责任共同体”意味着每个人都是社会治理参与者，应该主动承担相应的治理责任，合作参与社会公共事务治理，从而构建社会治理网络，实现社会治理的全面覆盖。通过共同体形式搭建不同主体相互间的沟通与交流的桥梁，推动多元主体在信任与互惠的基础上进行协同合作，在社会治理合作格局中进一步增加彼此了解、相互认同和社会信任，激发人民群众在市域社会治理中的责任意识，更加真切地推进“依靠人”“为了人”理念的深入［9］。

HZ市通过社会治理创新大赛，促进公众参与社会治理的“责任共同体”意识的增强。一是创新大赛的组织实施，激发和凝聚了多主体的参与意识。从2013年以来连续八届的HZ 市社会治理创新大赛申报主体来看，HZ 市各级政府机关、事业单位、村（居）民委员会、群团组织、社会组织等每年都积极参加。二是获奖项目的落地实行，培养和形成了人民群众的积极参与意识。HZ 市社会治理创新大赛每年的获奖项目在具体实施过程中，都会激励和引导项目相关专业人士和普通居民参与，甚至是项目服务对象居民也通过提升能力参与到项目执行过程，服务他人、提升自我、回馈社会，提高了人民群众“热心公益、服务社会”的责任意识。

（二）市域社会治理“行动共同体”的多元协同善治格局初步形成

多元协同的“行动共同体”，意味着“人人”在市域社会治理的过程中应该履行相应责任，社会治理的具体实践需要重视社会力量，不同社会主体合法参与其中，彰显人民群众的实践主体性。每个人在市域社会治理中不可或缺，都是具体行动者，以具体实践行为打破社会治理困境，解决社会治理难题，提升社会治理有效性。在当前社会组织蓬勃发展的背景下，党委政府要发挥好元治理的角色，履行好“掌舵”职能，将社会治理的具体业务工作交给专业社会组织，在政府下放权力的基础上引导社会组织积极参与社会治理，促使多元主体互相协调与合作，推动市域社会治理良性运行。“行动共同体”通过构建不同主体之间有机联系的治理场域和情景，扩大多元主体社会交往范围，使得群众个体和社会组织在进行治理行动的过程中与国家、社会形成良性互动关系，提升社会关系的丰富度和有效性，更加彰显人的关系本质。这种丰富而有效的不同社会治理主体之间的社会关系，既可以提升个体与共同体的契合度，又可以促使达成社会善治目标。

HZ市社会治理创新大赛，紧紧围绕创新基层社会治理，通过多方式多维度的宣传，吸引社会多元主体积极参与，营造全民参与社会治理的良好氛围，大大提高了创新大赛的影响力，经过八年的努力，促进形成了市域社会治理“行动共同体”的多元协同善治格局。创新大赛在组织申报的过程中，遵循的是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理要求，聚合多元力量，形成了稳定的制度化申报机制。创新大赛是中国共产党HZ 市委员会政法委员会主办，HZ 广播电视传媒集团承办，各级党组织、政府部门和社会组织广泛参与。另外，获奖项目在落地实施过程中，逐渐形成了党组织、政府部门、社会组织和基层群众等多元主体协商共治的行动模式。围绕基层社会治理的难题，面对各方主体的不同诉求，项目在具体施行时，通过民主协商，发挥社会组织和基层群众在社会治理中的信息优势，不断调试个体与个体之间、个体与集体之间的差异化诉求，让个体价值和集体价值得到最大限度的匹配，最优化社会治理的效果［10］。

（三）全民共享的“利益共同体”社会治理效果日益凸显

全民共享的“利益共同体”内含着“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的社会主义发展理念。人民群众是社会治理的主体和实践者，自然也是社会治理成果的利益享有者，每个人都应该享受社会发展带来的红利，每个人在共同体中得到利益满足。一方面，共同体为全体人民群众创造良好的生产生活条件，提供个体成长的机会，推动满足个体需求，实现个体利益；另一方面，共同体整体的进步发展，在提升共同体普遍利益的同时，促使人民群众个体利益与共同体利益协调发展。自新中国成立以来，我国社会治理的最终目的一直都是要实现最广大人民群众的利益，以服务人民群众作为价值导向，在新时代背景下全民共享的“利益共同体”需要更多关注特殊群体的福利改善。

创新大赛自举办实施以来，积极为妇女、儿童、老年人、残障人士、农民工、吸毒人员等特殊群体提供各种专业服务，帮助解决了城乡社区社会服务管理日趋繁重、社会矛盾化解难度加大、流动人口服务管理压力增大、特殊群体和困难群众服务管理问题日益突出等一系列难题，在全社会营造出来关注和关爱特殊群体的良好氛围。一是创新大赛激发社会智慧破解了基层社会治理中碰到的难题，促进“解决人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，提升了社会治理的整体效能，形成了良好的市域社会治理格局。格局是相对稳定的关系结构，它影响或制约着范围（系统）内基本的互动关系或模式［11］。因此，社会个体特别是特殊群体的利益诉求，伴随个人成长和社会发展，在善治格局中不断得到满足。二是创新大赛的获奖项目的具体服务越来越多惠及妇女、儿童、老年人、残障人士、农民工、吸毒人员等特殊群体。获奖项目在实施过程中，积极为相关特殊群体提供高质量专业化服务，将社会公益资源用于真正需要帮助的群体，促进相关特殊群体参与共享社会发展带来的红利。

四、创新大赛促进市域社会治理共同体建设的经验总结

HZ市通过一年一度的社会治理创新大赛，逐步形成了“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会建设局面，在推进HZ市域社会治理体系和治理能力现代化过程中取得了明显成效，积累了具有一定推广价值的经验。

（一）形成了政治引领、法治保障、德治教化、自治强基和智治支撑的“五治融合”共治格居

党建统领是市域社会治理的最大政治优势。创新大赛一直坚持党的领导贯穿于HZ 市域社会治理共同体建设的全过程，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保HZ市社会治理沿着正确的政治方向前进。HZ市委政法委严格按照中央政法委、广东省委政法委关于推进市域社会治理现代化的工作要求，将一年一度的创新大赛作为推进市域社会治理现代化的重要途径，统筹制度机制和资源力量，完善社会治理体系。同时，创新大赛重视发挥法治、德治、自治和智治的共同作用。创新大赛强调运用法治思维、法治方式，结合法制副主任制度和驻村（居）民（辅）警制度，在HZ市范围营造浓厚的法治氛围，提升行政执法规范化水平，将法律服务送到人民群众的“家门口”；注重发挥德治的教化作用，鼓励基层村（居）根据自身特点和人文历史等开展特色活动，加强公民道德建设，以道德滋养法治精神，引领道德新风；注意发挥村（居）民进行自我管理、自我教育、自我约束的作用，尊重人民群众主体地位，坚持民主决策，让群众的事情群众说了算，增强人民群众参与市域社会治理成效；重视运用移动互联网、大数据、人工智能等现代科技力量，以推进基层村（居）社区智能管理为切入点，以“智能+”为载体，破解市域社会治理难题，提高市域社会治理效率。

（二）建立了需求为本与群众路线相结合、问题导向与地方特色相结合的全面建设体系

一方面，创新大赛注重满足人民群众迫切需求和激发人民群众主体意识，促进HZ市域社会治理共同体建设。创新大赛以回应人民群众需求为中心，以增强人民群众获得感、幸福感、安全感为目标，特别重视满足社会弱势群体和特殊群体的生活需求，提高人人享有的社会治理效果；同时，创新大赛重视激发相关政府部门、社会各界的参与热情，提高政府部门、社会组织、社工队伍和人民群众的积极性和主动性，凝聚最广大人民群众的治理智慧，最大限度地达成社会治理共识行动目标。

另一方面，创新大赛坚持破解社会治理难题和凸显地方治理特色，促进市域社会治理共同体建设。创新大赛紧紧围绕HZ 市对照一流城市标准存在的不相适应之处，如城乡社区服务管理难度大、公众参与度低、社会矛盾化解难等问题，激发社会力量破解社会治理难题，完善共建共治共享的社会治理制度；同时，创新大赛紧密结合HZ 市自身资源禀赋、基础条件、人文特色等实际，挖掘打造社会治理地方特色，如“法制副主任”制度、“两规三联一法”制度，彰显HZ市域社会治理成效，实现顶层设计和基层实践有机结合。

（三）构建了包括项目评审、培育推广和宣传报道在内的良好运行机制

首先，创新大赛建立了公正高效的项目评审机制。社会治理创新大赛以满足民众需求为导向，遵循项目评审的公开、公正、择优原则，动员社会各界广泛参与。一是创新大赛征选标准明确，具体为创新性强、示范性强、实践性强、认同度高和成果明显；二是创新大赛评选程序规范，包括项目申报、初审、复审和终审四个阶段；三是创新大赛实行专家评审制度，评审专家由大赛评审委员会随机产生，人数一般为7-9名。其次，创新大赛建立了持续有力的培育推广机制。通过委托第三方机构HZ鹅城社会治理研究发展中心，建立社会治理创新项目专家指导基地，聘请专家对大赛获奖的十大创新项目和优秀项目进行跟踪、指导和定期培训，采取中期和末期评估的方式，以评促建，以促进获奖项目在HZ 的土地上生根发芽，在社会治理实践中开花结果。再次，创新大赛建立了良性多元的宣传报道机制。多元的宣传报道机制包括两个方面，一是邀请媒体对创新大赛及其获奖项目进行系列宣传和深度报道，唤起社会各界的参与意识，激发社会共同关注，进行思考，甚至采取实际参与行动；二是制作创新项目电子屏滚动播放相关素材，在市域范围内主要公益广告媒体终端、公共场所和各县（区）等进行播放和展示，促使创新大赛家喻户晓，深入人心。

伴随着HZ 市域社会治理现代化工作的不断深入推进和开展，HZ市通过创新大赛促进市域社会治理共同体建设取得了明显成效，积累了一定经验，值得推广和借鉴。但是，此建设过程也呈现出了一些不足，比如工会、共青团、妇联等基本群团组织的参与积极性不是很高；社会资金参与投入的多元化经费保障局面还未形成；整体建设的过程监督和效果评估机制还不是很完善，等等。未来，HZ市需要在总结经验的基础上，不断弥补现存不足之处，深入探索社会治理创新大赛的本土模式，进而提高市域社会治理共同体建设水平。

注释：

①数据资料源于笔者实地调查所获文字材料整理所得。不做特别说明，后文相关数据资料均同此来源。