数字政府建设中的数字化与法治化共进问题研究

代诗琪

（广州大学 法学院，广东 广州 510000）

引言

数字政府是提升我国治理体系和治理能力现代化的重要途径，不论是国家还是各级政府都在不断探索数字政府的建设模式。然而在政府治理模式数字化过程中却遇到了如何与法治化相协调的难题。如今，政府数字化已经成为世界各国政府国家治理新手段的大趋势，同时一国的法治化程度也成为了判断该国现代化的重要参数，我们国家也在探讨如何在政府数字化的同时保障政府法治化，提升用户体验，从公众服务需求出发保障社会公共利益。在我国数字政府发展现阶段应当构建政府数字法治制度，在这个制度下探讨如何去解决数字政府建设中的层级联动效果差的问题和数字政府模式路径选择问题；同时纵观我国政府数字化的建设进程，数字政府一直是以“为人民服务”为建设目标，在协调数字治理和法治治理的时候，要明确协调两者进程的大原则，在原则的指导下构建框架，创建具有中国特色、符合中国国情的政府数字化法治建设齐头并进的中国模式。加快数字政府建设是新时代全面深化行政体制改革的必然选择，是推动数字经济转型的重要保障，也是有效推动我国经济、社会、生态等方面高质量发展的重要抓手，更是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要基础。

一、数字政府建设的理论逻辑

数字政府已经成为了现代政府的一种新的形态和发展趋势，要讨论如何更好地建设数字政府以及促进政府数字化进程与社会其他方面的现代化进程的和谐开展，就必须对数字政府建设的理论逻辑进行梳理。

（一）行政治理的数字化逻辑

政府数字治理的数字化逻辑的集中点在现代信息技术如何驱动政府治理理念以及政府治理模式的改革。数字政府的数字化逻辑体现在两个方面：数字化转型和整体性治理。数字化转型是因为现代信息技术的飞速发展不仅仅改变了传统的商业运营结构，政府的治理模式也会随着现代信息技术的发展而被逐步改变。在以往的社会运营中，由于信息传播不够迅速以及信息交流的工具不够及时，社会成员对于信息掌握者的依赖程度非常高，而政府作为社会机构中最大的信息掌握者，各个社会成员对其依赖程度非常高，但是在互联网出现了以后，信息传播速度加快，社会成员对政府的依赖减弱，驱动“权力从国家这一端逐渐向网络这一端转移”并弱化传统政府强制性管理的社会基础[1]；特别是基于大数据信息获取能力和人工智能在社会各个方面的逐步深入应用，进一步加快了社会形态的转型；同时不同于以往政府间邮件传递的信息沟通模式，信息技术异地实时传输的特点使得政府间的信息传递和作用模式也发生着改变。因此在数字网络时代，政府可以利用数字技术的信息交互特点，在现实世界和网络虚拟世界之间建立起新的治理手段及路径，也就是数字化的治理方式。构建出一个新的平台，回应民众关切，将数字和服务相结合，加强与民众的沟通互动，打造实体政府与虚拟政府有效衔接的政府运行模式，这就是“数字治理”。

整体性治理在一定程度上是依赖于信息技术的发展的。整体性治理是理性的统一，主要是指的信息技术的工具理性和数字化转型的价值理性的有机统一。现代服务型政府的建设要求政府高效便民，但是现阶段的政府在运行过程中需要处理的事物呈现复杂化的趋势，政府的运行效率无法达到社会满意的程度，因此政府以往的管理模式注定是要被放弃的。这些新的发展趋势迫使着政府的运行方式更加强调整体协作的方式，简化程序，将部分治理转向政府间的协同治理，淡化层级观念，强调跨层级合作。整体性治理就是为解决新公共管理的碎片化症结，通过机构组织间的有效整合与跨界性协调，使各部门的目标政策达到合作无间的治理行动，实现对传统管理理念的超越和重构[2]。整体性治理是数字政府的价值追求，整体性治理不仅仅体现在理论中同时也已经在实践中得到了初步运用，例如政府对于数字化运行的软件和硬件准备。政府的整体性治理对于推动服务型政府建设以及政府职能的转变和服务质量的提高有着明确的效能，在未来的数字政府和服务型政府的建设中整体性治理将会成为政府治理的一大显著特征。

（二）数字政府的科层逻辑

数字政府的层级关系逐步转向扁平化的管理方式，而以往的政府治理层级遵循的是“科层级”的逻辑。科层级的治理方式最主要的特点就是上下各级分工明确，上下级的权限界限明确，有专门的规则去约束行为，政府工作是档案化管理，一般情况下，下级部门不会越级上级部门的权限，所有的事项必须要走完规定的程序。虽然“科层级”的制度设计思路就是由专业人士来管理设计合理的政府机构，但是上下级政府间的沟通交流以及程序上的审核非常繁琐，上下级权限过于清晰也导致下级政府可能无法灵活处理一些突发问题，因此“科层级”的治理逻辑在现代政府治理体系中开始跟不上政府高效的治理价值理念。同时“科层级”的制度设计已经无法应对社会经济高速发展下人民的需求了。在如今的社会发展下，不仅仅政府对效率有了更高的要求，随着普通民众的生活节奏加快，他们在办理政府事物的时候对所付出的时间成本的要求也不断提高，而“科层级”的制度设计固有的低效、程序繁琐的特点显然无法满足民众的需求。因此“科层级”的治理逻辑也在与现在的信息技术发展相适应，不仅转变了通信工具和档案记录工具，同时也将“科层级”的治理方式转向了扁平化的网络治理模式。

正是因为原本的“科层级”制度转向了扁平化的网络治理模式，也要求政府间原有严明的上下层级关系转向协同合作治理的关系。所谓的协同治理就是将各个政府部门资源最大化的利用、效率最大化、最大化的便利当事人。协同治理作为一种治理安排，实际上是通过公共机构与其他的非政府利益相关方共同协商、决策以制定出公共政策或者是对公共项目或者资产进行管理。与以往的治理方式相比，协同治理的方式不囿于层级和地域，它更像是政府在公共管理和决策中的一种过程和手段，使得行政当事人可以无视公共机构、地域或者其他的物理限制以达成所想要达成的公共目标。严格意义上来说协同治理的逻辑并不仅仅只是政府内部机构的协作治理，它要求的是政府内部机构间、内部机构与外部社会机构之间的协同，但是现在我们主要讨论的是政府机构间的协同治理。协同治理的中和框架包括对系统情境、协同驱动、协同动力和协同行动等因素的综合考察。也就是说，数字政府应该是作为一个联合行动的主体，跨越地域和其他要素的影响以达到政策和绩效的正面反应。因此这个“联合行动能力”就是评价数字政府协同行动力的要素。政府在硬件和软件方面做足措施，提升政府协同行动力的指数，促进政府协同行动力体系科学化，将纵向协同治理逻辑发挥出最大效用。

（三）数字政府服务的体验逻辑

数字政府时代以“为人民服务为中心”为建设目标是在数字信息时代对政府与公众关系的价值理念的重构。政府要向数字化转型的关键点就是把握住“为人民服务为中心”的建设目标，这是党“为人民服务为中心”的价值理念在数字信息化时代的具体应用。在传统的行政场景中，政府通常是处于主导地位的，而行政相对人通常是处于被主导的地位的，基于这种逻辑思路，传统的政府改革也是以政府为主导。但是随着现代法治的发展以及对服务型政府建设的需求，以政府为中心的改革逻辑明显不再符合社会的发展需要。从我国政府发布的有关“数字政府”的相关政策来看，围绕着数字政府的核心词汇主要是“治理”“服务”“改革”“共享”“最多跑一次”等等词汇，这些词汇表明现在的政府改革看到了民众的真实需求，将民本逻辑贯彻到政府高效率的日常工作中[3]。而随着这些新词汇变得热门，政府改革呈现出与政府信息化阶段、电子政务建设阶段完全不同的目标差异[4]。在政府信息化阶段和电子政务建设阶段政府的改革目标主要是侧重于效率，注重的是如何利用“信息化”去“管理”；而在数字化阶段则是注重对民众的服务。同时服务型政府改革的这一目标转变也体现出政府法治化建设的需求，是对以人为本的法治理念的升华。

以“为人民服务为中心”的服务型政府建设目标的价值理念主要体现在两个方面。一方面是注重公众在政务活动中的两感，即获得感和体验感。这就代表着政府在数字化的过程中必须时刻关注民众的需求，将民众的需求作为政策制定的导向，方便民众的生活，提升民众在政务活动中的参与感和获得感。而这一点在以往各级地方政府的“数字政府”实践中也有所涉及，例如深圳市的“入户秒批”政策。另一方面就是在“数字政府”建设过程中注重公众反馈，强化民众的参与度。从“数字政府”的改革目标来看，“数字政府”是为人民服务的，它的一系列制度、措施和政策都是围绕着“服务”这个核心点展开的，所以在它的建设过程中，民众作为直接参与者的感受就尤为重要。这些对政策最直接的反馈可以对建设的方向起到一定的指导作用，有利于政府及时改进建设过程中的优缺点，不断提高政务服务水平。总而言之，“为人民服务”作为政府数字化建设改革目标并不仅仅只是一句空话，它理应作为政府数字化改革的价值内核：将民众参与度作为考核的必要标准、让行政相对人也参与到政府数字化改革的运行系统中、将民众的获得感和参与感放在首位是数字政府改革的关键。

二、我国数字政府建设的法治困境

（一）数字化与法治化平衡问题

如上所述，诚然我国政府的数字化建设和法治化建设是非常重要的，但是当数字化和法治化共进时也遇到了一些亟待解决的问题。一方面当前我国政府在推进数字法治的过程中，数字化与法治化共进的一些理论问题逐步开始显现。主要体现为宪法难题，但是这个问题却从来不是一个真正的宪法问题。纵观全球各国以往的政府改革都是以宪法为基础的，毕竟宪法作为一个国家的母法，能够为政府的改革行为提供宪法依据，保证改革行为的合法性。但是现在包括我国政府在内的各国政府进行的政府数字法治建设和政府的数字化建设都缺少了宪法依据。究其原因还是各国的现行宪法在制宪时期并没有预估到社会的数字化进程会如此之快，在制度设计上没有为政府的数字化建设和数字法治建设预留法治空间，因此导致数字政府建设在理论上缺少了宪法条文支持。不过这个宪法难题目前只是停留在理论上，在政府数字化和数字法治化建设进程中并没有演变成为一个实践上的问题，因为当今的网络社会技术利益与技术风险是并存的，社会成员在享受数字社会带来的各项便利的同时也在承担着数字信息社会的各项风险，而这些风险其中的很大一部分仅仅依靠某一个单一的社会成员个体是很难去规避的，必须依靠具有国家强制力的公权力去规避。基于此，社会成员需要政府对数字社会中可能出现的各种风险加以规避，加强网络监管，同时也要求政府提供与数字社会发展相匹配的政务服务。因此社会成员的双重需求就成为了数字信息时代宪法的默认条款，这个问题也就没有成为政府数字法治改革实践上的问题。

另一方面，数字法治政府改革的合法性也是值得深究的，究其原因就是政府为了满足民众的双重需求。政府改革目的是为了行政相对人有更好的政务体验，提升政务和民众的向心力和凝聚力。但是一项改革，特别是事关国家民生的政务改革理应有合法依据，以法律为基础，依法推进建设进程。对数字法治改革的合法性证成可以加强对公权力的监督，保障行政相对人的权利。因此我们必须要克服数字化和法治化的平衡问题。

（二）数字治理与科层化组织体系的协调难题

数字政府建设要求政府实行扁平化的治理模式，将以往的线下严苛的“科层级”模式转变为纵向协同治理模式，但是由于目前我国数字政府建设仍然在实践阶段，数字政府建设层级协作仍然存在需要补足的地方。首先，政府的业务逻辑需要重新梳理。以往的政府业务活动都是在线下办理的，政府的工作人员和针对政府业务的相关法律、制度都是以方便行政相对人线下办理为出发点的，但是数字政府的建设就使得我国的政府业务活动突破了线上线下的限制，使得线上线下的活动开始融合，因此如何优化线上线下业务流程就成为了亟待解决的问题。但是业务协同并不是即时的，政府的各个部门在协同其他部门办理政府业务时，由于网络或者其他的人为原因极有可能会出现时间差导致信息沟通交流的不及时，进而导致政府业务呈现出碎片化的趋势，无法打造出高效集中的政府业务运行流程。除此之外，部门业务尚未融合，各个部门间或者是不同层级政府部门的材料文件无法统一查询也为业务流程优化带来了阻力。其次，政府的层级协同没有从根本上得到发挥。当个体不再独立而是以协作的方式行事时，协同效应便得以产生。也就是说，系统作用的发挥是由内部各子系统或组成部分的协同作用决定的。协同越好，系统的整体性功能就越好[5]。所以要想充分发挥出政府层级间的协同力就需要将独立的个体有机整合在一起，让“独立”的政府各级以协同的方式来处理政府业务。也就是政府组织采用扁平化的运行模式将各级主体——从省级到社区连接起来。但是在数字政府层级协同的过程中，中间级的政府组织没能发挥出预想中的协同作用。其所起到的作用大部分依然是资料的收集上传和传达，市区一级没有实现真正的协同。同时处于下层级的社区和村民居委会可以协同的事就更少，政府层级间的协同没有发挥出它应有的效力。最后，上下级政府间的权利和界限没有得到明确的划分。政府数字法治化建设在某种程度上来说也是为了加强政府、社会和市场间的协作关系，维护公共利益和促进经济利益增长。但是在以往的市场经济管理模式中，政府组织部门的各项职能经常会有重叠，部门间遇事时多有推诿，导致市场经济发展受阻。然而到了数字信息时代政府部门权责不明的问题虽然有所改善却依然存在，使得政府和社会还有市场的数字化合作路径机制在一定程度上受到了阻碍。从以上三点可以看出，数字政府建设的层级协作水平不够，无法发挥出共筹共建的凝聚力，共享共治合力，抑制了数字法治政府建设进程[6]。

（三）数字政府建设的路径选择难题

随着数字政府建设不断推进，各地各级政府也在实践中不断积累经验和教训，但是随着各地不同模式试点的推进也逐步凸显出一个问题——数字政府治理模式到底应该选择哪种路径？从路径选择上来看，以浙江省和广东省为例来探讨这个问题，我国不同的地区所选择的路径是不尽相同的。浙江省推进的是“一网通办的”治理模式，主要是建立一个服务平台，服务平台的主要功能就是起到中台的作用，对行政相对人需要办理的事项收件、办件进行统一处理并精准路由至审批系统。虽然浙江省在大力推进“线下办”转向“线上办”，但是浙江省在线上收件、办件和审批之外依然保留了传统的窗口环节，并且增加了探索“网格员+帮办”“互联网+代办”服务新模式。由此可见浙江省在探索数字政府时不仅仅考虑到了线上办理的便捷性，还考虑到了老年人或者残障人士的不便利，将线下环节保留并将这种帮助服务责任下派到社区、网格员，使得群众在体验数字政府线上办理便捷性的同时也可以感受到政府的人文关怀。而广东省数字政府建设主要是通过“粤省事”小程序进行的。在这个小程序上几乎涵盖了教育、医疗等等事关民生的方方面面，民众通过这个小程序就可以办理相关业务。广东省数字政府建设采用的是“政企合作、管运分离”的运营模式，在这种模式下，广东省更加注重行政相对人办理政务时文件资料的“减负”，要将“百姓跑腿”变成“数据跑路”，减轻行政相对人的负担，提高行政效率[7]。从广东的数字政府建设路径来看，广东的数字政府更加注重推进线上办理，从回应民众公共服务需求出发，尽可能让百姓少跑窗口。从以上两个地区的数字政府建设实践来看，现阶段我国政府在推进数字政府改革时将线上办理作为一个重点的改革方向。两省在数字政府改革时，虽然在线上办理之外还是保留了原来的线下窗口，但是相较于广东省，浙江省的线下办理是深入到了社区上门办理——数字政府时代的人工窗口办理理应是为了方便老年人和残障人士，他们的权益和需求是不应该被忽视的。但是如果线下窗口是一直存在的会不会与数字政府的建设目标相悖呢？我国的数字政府建设模式路径究竟是应该只有线上办理还是线上办理与线下办理相结合？如果采用线上办理和线下办理相结合的方式应该如何去实施？从广东省的数字政府实践来看，它在建设过程中没有将线下办理推进到“最后一公里”，传统的人工办理也只是在政务大厅保留，对于老年人以及行动不变的行政相对人多有不便。在这一方面虽然浙江省略有领先，但是具体的实施方式还需要优化。

三、构建政府数字法治治理制度

（一）强化以人为本和风险治理的原则

为了推进数字化和法治化共进，必须要正视数字化和法治化在共进时存在的问题，构建政府数字法治治理制度。构建政府数字法治治理制度的前提就是要强化以人为本和风险治理的原则。一方面理应强化数字政府以人为本的价值取向，数字政府是以“为人民服务”为建设目标，那么在构建数字化和法治化共进的数字法治制度时就应该将以人为本的价值取向强化。数字政府建设是从公众的公共需求出发，检验制度是否得到有效实施的落脚点也是在公众的满意度上。因此，在政府数字法治制度的构建上应该进一步将人民的满意度作为检验制度措施的标准，除了传统的发放调查问卷以外，在网上政务平台收集公众的即时反馈也是很重要的。政府可以在政务平台提供完服务后，设置一个即时反馈选项，不是强制性的，可以由民众选择是否跳过；主要功能就是收集民众在使用完网上政务平台后最直接的感受，内容可以包括哪一部分使用不便和改进建议。要将以人为本的价值理念贯穿到制度建设的方方面面，满足公众对公共服务的需求[8]，优化公众对“线上办理”的体验，同时关心社会弱势群体，让“数字”也变得有温度，真正打造一个数字化的政府。

另一方面社会风险治理也是必不可少的。众所周知，信息数字在给社会带来便利的同时也带来许多的风险，例如个人信息的泄露、数据库被攻击等等，随着这些隐藏的风险逐步在社会生活中显露出来，在政府数字化和法治化制度中建立风险防控体系就显得很有必要。首先，在风险防控机制中明确政府掌握的个人信息的保管机关和信息。责任主体针对个人信息泄露和滥用的情况，政府在收集到以政务办理为目的的个人信息时，应该对这些信息进行统一安全的保管，建立个人信息泄露追责机制，明确对个人信息保管环节的权责，做到权责一致；并且制定信息泄露后的补救措施，例如拦截、屏蔽或者“抹”掉所泄露的信息。其次，现在办公资料和文件都存储在网上，作为大量数据的持有者，如果政府的数据库遭到外来黑客袭击或者其他原因导致暂时不可用时，很可能会造成政务暂时无法办理，影响民众的体验感和好感度。因此要设置应急防控措施，保证政府在紧急情况下不依赖数据库也可以满足民众的需求。最后要深化风险治理的理念。在数字信息时代深化风险治理的理念可以更加有效地应对社会发展变化带来的问题，将隐藏的风险及时遏制住，提升公众体验，使得政府数字化和法治化建设高效推进。

（二）创新平台驱动的数字政府治理路径

数字政府建设有助于推进我国国家治理能力和治理体系现代化，实际上是政府决策科学化和社会精准治理化的治理方式[9]。从现在各地对数字政府建设的实践经验来看，创新平台驱动的数字政府建设路径是构建政府数字法治制度不可缺少的一部分。首先，以平台驱动的数字政府要打破“信息孤岛”，构建平台大数据共享模式。各个政府部门所掌握的不同数据要在平台上共享，大数据时代，数据治理是数字政府治理的重点。对于舆情反映的数据以及政府在日常政务工作或者突发政务事件中的数据要做到及时采取，开发出相关的数据采集系统，再对所采取到的数据进行分类，用可视化的方式在平台上展现出来，同时将原始数据和分析后的数据都保存在数据库中——在电子程序上要保证数据采集行为和存储的合法性，这样保证政府部门在需要这些数据的时候不需要二次采集，保证政务处理的高效化。其次，数字政府应该构建跨层级统筹建设管理体制与整体联动机制。以平台驱动的数字政府治理应该简化各层级间的批准手续。一方面从外部来看，数字政府外部平台是一个可以联系公众、社会企业以及政府各个机构的平台，在这个平台上公众可以得到优质的政务服务。因此政府可以简化社会公众参与平台的程序和方式，建立整体联动机制以保证政府和公众的联动效果。另一方面从内部平台来看，应当构建跨层级统筹建设管理机制以增强政府内部机构的协同沟通能力。对政府机构的权责重新调整或者重组，撇弃传统的上传下达的模式，各级政府机构的沟通可以在平台上完成操作，保证政务处理的高效性。最后发挥政务中台的作用。政务中台是一种实现应用级的能力共享平台[10]。它将组织协同运行的其他能力，例如数据、协同和交互能力进一步细化和重组，实现资源利用的最大化，保证其他平台的顺利运行。同时，政务中台应该包括服务中台和协同中台。服务中台的主要功能是处理与服务的相关事项，包含但不限于政府服务评价、服务反馈等等，服务中台将收集到的信息转送到其他平台，以优化其他数字政府平台的民众体验。协同中台则是对政府的各项表单审理、事项审理等等集中处理。协同中台的主要作用就是将各个部门需要协同的部分集中起来，统一在协同平台上专门处理，实现高效化的治理。当然无论是服务平台还是协同平台都包括一个专门处理数据的子平台，以保证平台对数据开发和服务等相关需求。

（三）数字监管模式创新

政府治理模式的数字化转型同时也要求传统的政府监管模式转向数字化方式。监管科技发展的动力原点是需要监管科技的不断创新来克服传统监管方式效率低下和监管能力不足的问题[11]。数字监管模式的创新主要是要将“合法”和“管用”两种不同的逻辑结合起来，构建符合社会经济发展和数字技术特征的监管模式。首先，为了保证监管工具的合法性，应当以开放式的立法回应监管工具创新的需求。传统法律的监管行为在界定上是固化的，通常只能在框架内解释为行政处罚、行政强制等等，但是这种界定方式显然不太适合数字监管需求。因此对于瞬息万变的监管需求，立法在规定监管制度时应该按照以往的监管经验和未来可能出现的情况制定出一个大的原则，允许各个行政机关在这个原则指导下和精神范围内按照法定程序制定出详细的细则。并且法律也不应该固化监管行为的名称，而应该将这一类的监管行为都归纳到新行政监管行为中，以便实现对监管行为的可预期性和可操作性。其次，在监管工具的合理性问题方面应当坚持比例原则。比例原则着眼于法益均衡，将其与动态监管相融合有利于监管目的的实现。在具体的制度构建上应该分别看待监管机关和立法机关、监管机关和监管对象之间的关系。从监管机关和立法机关的方面来看，立法机关制定的是一个大框架，具体的细则是由监管机关制定，因此监管机关就拥有了一定的裁量权，并且成为控权的主体，确保自身在司法审查中合法。因此监管机关要合理运用约谈、整改、暂停相关业务和行政制裁来制定合适的监管方式。从监管机关和监管对象的方面来看，应该由监管机关来确定监管底线，再由监管对象去落实。经济社会和数字技术的发展太快，监管机关很难对监管需求做出即时回应，因此作为更能及时发现监管需求的监管对象也就是平台来说，由其落实监管底线更具有可行性和时效性。最后，通过程序限制监管机关的裁量权。由上文可知监管机关是享有一定的裁量权的，并且在比例原则的指导下对自身控权，但是这对于裁量权的监督是不够的。因此应当发挥程序价值，在程序上对裁量权加以限制。通过与监管对象合作，在程序上及时寻求监管对象的反馈，并在政策上及时反应；事先表明监管底线，发布指导案例，引导监管对象实现有效监管。这表明，对裁量权的限制需要从传统静态的“要件—效果”关联性判断，转移到“监管过程需求—主体角色充权—激励遵从实现—监管方案适格”的动态复合性判断上来[12]。

结论

我国目前正处在飞速发展的数字信息时代，数字化和法治化的政府治理模式都是未来国家治理的大趋势。在这个时代，如何去创新数字化和法治化的政府治理方式就是重中之重。明确数字政府在建设中的问题，采集公众反馈并及时回应；通过平台实现政府层级间的协同，推动数字政府由智能政府向智慧政府的转变，构建一个符合社会发展的数字法治制度。数字政府建设应该坚持创新驱动发展策略，全面塑造经济社会发展新优势，积极探索通过数字技术革新赋能政府治理，实现政府治理法治化与数字化深度融合[13]。但是在数字法治建设中，无论是在实践层面还是在理论层面，制度的构建者和学者所关注到的都是社会风险和技术风险问题，鲜少有注意到数字法治政府建设中的伦理风险，例如公民的身份认同问题，以及数字资源地区差异带来的数字权利义务不对等，如何构建制度化的措施去解决这些问题也是值得我们深思的。