基于防范地方隐性债务风险的PPP 项目财承研究

徐琤，邹雨孜，邬梓鹏，傅志强

(1.景德镇学院 经济管理学院，江西 景德镇 333400；2.南昌航空大学 国际教育学院，南昌 330063）

1 PPP 项目推广存在的问题

目前，各地政府债务规模越来越大。由于地方政府负债压力较大，许多市政府和区政府对政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）的投资力度减小，无法实现大规模、大范围的财政支持［1］。PPP项目在推广过程中，与其实际运用的初衷背道而驰。笔者调查发现PPP 项目在推广过程中主要有两方面的问题。

1.1 PPP 市场环境存在的问题

首先是制度体系不完善，顶层设计不合理。PPP条例尚未出台，政策较为分散、效力层级较低，部门之间法规的协调性、互补性需进一步增强。PPP 财税、土地、价格、资产等配套政策还不健全。其次是全生命周期管理不到位，项目前期论证深度不够，项目开展过程中频繁变更、推诿扯皮现象严重［2］。例如，招投标管理不规范，存在低价竞争等问题，这不仅影响了PPP市场的有序竞争，也为项目后续的有效组织和开展埋下了隐患。最后是市场服务水平有待提高。民营企业还面临着“玻璃门”“旋转门”等问题［3］，金融工具创新力不足，融资渠道不丰富；各参与方存在信息不对称、市场透明度有待提高的问题，中介市场自律性也有待增强，服务水平有待提高。

1.2 项目设计不合理导致PPP 项目收益机制变更的问题

PPP 项目收益机制变更是指PPP 项目整个生命周期中财政支出责任的改变，结合PPP 项目实践情况，PPP 项目会因项目设计不合理导致项目前期或后期出现收益机制变化大的问题。例如，PPP 项目在通过采购流程确认社会资金后，由于项目设计不合理，PPP 项目的收益机制发生变化，这不仅会影响政企之间的核心责权利边界划分，也可能会影响PPP 采购的公开、公平、公正和诚实信用原则［4］，如果不能妥善解决该问题，将导致PPP 项目开展陷入困境。因此，政府可以修改PPP 项目的确认论证文件，按照相关规则调整和完善项目设计，但不能因此增加政府隐性债务。

2 基于风险分担的PPP 项目财承研究

2.1 PPP 项目的隐性风险识别

政府隐性债务是指在国家法定的债务限额以外，由政府直接或保证用财政资金进行还贷，并通过非法担保来获取的借款［5］。与显性债务不同，隐性债务的透明度较低，一旦规模过大，就会产生系统性的风险。因此，在确定隐性债务时，应注重实质而非形式。在项目带来的商业收入中，确定由谁支付、应支付多少是政府部门在采用PPP 模式之前需要考虑的重要问题，政府部门必须时刻考虑PPP 模式带来的财政风险。因此，对PPP 项目进行财承研究是规避隐性风险的重要手段。

2.2 PPP 项目财承的论证

研究PPP 项目财承论证应当从调价因素识别、调价因素引入、调价程序等方面展开。

首先，调价因素的识别主要针对全部项目支出责任与地区一般公共预算支出两类主要指标［6］。其中，在项目支出责任测算中，不同阶段项目投资、股权比例等因素是影响股权支出责任论证与动态管理的可量化因素；项目投资、合作期限、折现率、合理利润率等收益率指标是影响运营补贴支出责任论证与动态管理的可量化因素；风险分配比例、风险因素大小、政府配套投入比例等则是影响风险支出责任、配套支出责任论证与动态管理的可量化因素。

其次，调价因素的引入主要从财政支出责任测算、一般公共预算支出数据的取值与预测出发，分别在财承论证与调整中具体引入，如通过在财承论证过程中预留一般公共预算支出增长率的预测空间，在财承动态管理过程中进行分阶段财承不定期调整等。

最后，财承调价程序可分为定期调整和不定期调整。其中，定期调整主要是由一般公共预算支出调整情形导致的财承调整，不定期调整是由于财政支出责任调整情形或其他情形导致的财承调整。定期调整由各级财政部门发起，不定期调整主要由项目实施机构（或行业主管部门）发起。政府部门应对与项目及其实际情况相关的因素进行研究，能帮助政府部门了解采用PPP 模式是否比其他模式更划算。PPP 项目财承论证总体结构如图1 所示。

图1 PPP 项目财承论证总体结构

在此基础上确定PPP 项目的关键成功因素（Critical success factors，CSF），将其贯穿PPP 整个项目周期，明确每个阶段的成功取决于哪些影响因素，详见图2，以此更好地防范地方隐性债务风险。

图2 PPP 项目关键成功因素（CSF）

3 研究结论

笔者通过PPP 项目风险识别和财承分析，得出以下结论。

3.1 完善PPP 项目财承的政策法律环境，加强财承动态管理的政策引导

政府部门要出台相关政策，从政策层面明确PPP项目财承动态管理的调价因素、调价方式及调价程序，以保证财承论证的准确性与科学性。此外，要加强财承论证与动态管理的审核监督，根据调价因素的不同确定财承调整的责任主体，并建立完善的审核监督体系，确保PPP 项目财政支出真实、可控，以此有效防范地方政府的隐性债务风险。

3.2 要做好PPP 项目信息公开，促进PPP 项目提质增效

一是促进PPP 项目市场交易公平、有序、合规、有效。在保证PPP 项目是有效投资的前提下，实施机构要尽可能地提供项目可行性研究、设计等基础资料和PPP 项目绩效目标要求等信息。同时，加强利用已有的PPP 项目履约状态、财政跨期支付能力等信息，促使政企双方在信息对称基础上实现双向选择。二是要促进项目参与各方诚信履约，特别要注意社会资本普遍关注的政府履约付费问题。在合理的绩效目标基础上，政府部门要通过公众参与、信息监督、按效付费等机制，促进社会资本、项目实施机构完成合同约定的绩效［7］。同时，政府、实施机构也应按照规定将中期评估、价格调整、中长期支出责任、当年付费等信息及时公开，以此促进公众监督，进而倒逼政府部门履行支付责任，并在此基础上，建立起对下级政府部门履行契约义务的有效约束和监督机制，构造良好的营商环境［8］。

3.3 加强科技创新领域PPP 项目绩效管理，设置量化评价指标

要想实现预期科技创新目标，切实保障科技创新成果的运用与转化，科技创新领域PPP 项目绩效管理尤为关键，其评价指标的设置同样也很重要。加强科技创新领域PPP 项目绩效管理，设置量化评价指标可以从以下两个方面考虑。

一是创新评价工具和模式。对于科技创新PPP项目的评价，笔者认为应选择合适的科技成果评估理论与方法，有效运用大数据、人工智能等技术。具体而言，选择适用于具体科技创新PPP 项目的评价工具，综合运用概念验证、技术检测、专家评议，以保证评估的客观性、全面性、科学性。二是注重创新性与成熟度的评价。创新性是科技创新PPP 项目的关键，成熟度是衡量项目技术是否成熟或达到可应用状态。对于这两大核心指标的设置，可以结合具体科技创新PPP 项目进一步合理分解各大组成要素，通过各要素的科学分解，设置相应的计算公式，从而得到相应指标目标值的计算结果。例如，在科技投入方面，可以设置“研发投入强度”或“基础研究经费占比”等量化指标；在产出方面，可以设置“申请专利数量”“科技成果获奖数量”等指标；在效果方面，可以设置“成果转化合同金额”“经济效益”“社会效益”等指标。

4 结语

PPP 项目中政府的决策责任更突出，更需要正确分析当地公共需求和地方经济发展的特点与趋势。PPP 项目应当以较小的政府财政代价撬动大量的社会资本，更好地建设和提供基础设施、公共产品。因此，PPP 项目需从物有所值和财政承受能力两大方面进行评价论证，只有通过论证的项目才能用PPP 模式实施，以此保障当地政府财政能够承受，有效防范地方政府隐性债务风险，并改善公共服务。