以习近平法治思想引领生态环境治理现代化

刘 洁

(福建师范大学马克思主义学院，福建 福州 350117)

生态环境治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，生态环境治理成效关系国家经济社会永续发展的问题，对于实现第二个百年奋斗目标具有重要意义。法治是中国生态文明建设的重要内容和根本保障，[1]《关于构建现代化环境治理体系的指导意见》提出，现代化环境治理体系要坚持依法治理的原则，将健全环境治理法律法规政策体系建设作为重要方面。[2]当前，生态环境治理在党的领导下取得巨大成就，形成党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与的生态环境治理体系，超额完成以“改善生态环境质量”为核心的“十三五”污染防治约束指标。但是，生态环境治理水平与实现社会主义现代化国家的目标还有不相适应的地方，根本原因是生态环境治理体系和治理能力现代化水平较低，生态环境治理领域亟须实现与新时代战略目标相适应的现代化改革。习近平总书记指出，“发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。”[3]因此，以习近平法治思想引领生态环境治理现代化，能够为生态环境治理现代化建设提出可行性建议。

一、习近平法治思想对生态环境治理现代化的重大意义

生态环境治理现代化包含治理体系和治理能力的现代化，治理体系是生态环境治理机制、主体、制度等治理要素的集中体现，治理能力是将治理要素转化为治理效能的能力体现。习近平总书记指出，“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果与成功经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。”[4]制度之治是生态环境治理的手段，那么法治是生态环境治理的最本质保障。因此，法治保障是生态环境治理的根基，是对生态环境治理现代化具有决定性作用的第一步。习近平法治思想是党依法治国的智慧结晶，对生态环境治理现代化建设具有重大引领意义。

(一)有利于健全生态环境治理体系

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系。[5]概括起来其内容包括：体制机制现代化、制度现代化、主体现代化、基础保障现代化等全要素现代化。体制机制现代化建设需要健全环境治理领导责任体系与环境监管体系，习近平法治思想将“抓住领导干部这个关键少数”作为全面依法治国的关键，体现了其在推进依法治国方面的重要责任。环境治理领导责任体系建设与环境监管体系建设一脉相承，环境监管体系是领导责任体系建设的根本目标，领导责任体系是环境监管体系的首要前提。环境体制机制现代化建设需要构建各级政府、各职能部门职责明晰的环境监管与保护体制，完善中央统筹、省负总责、市县抓落实的环境治理工作机制，实现环境保护督察、执法、监测与监察垂直管理体制改革；畅通环境监管与保护机制，构建环境保护主管部门统筹，各相关部门分工合作的环境保护工作机制。习近平法治思想正是通过对领导干部的法治要求来实现体制机制的现代化建设。制度现代化建设需要完善环境治理制度与法律法规，习近平法治思想的重要内容是“依宪治国、依宪执政”，依托宪法建立中国特色社会主义法治体系，推进法律规范、实施、监督、保障体系和党内法规体系建设，构建良法善治格局。环境治理制度现代化建设是习近平法治思想的应有之义。环境治理主体现代化需要构建环境治理政府责任体系、企业责任体系、全民行动体系的良性互动治理格局，环境治理市场体系与环境治理信用体系是环境治理主体现代化有效运作的基础。“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是习近平法治思想的又一核心要义，与构建环境治理良性互动格局具有内在一致性，习近平法治思想为治理主体现代化构建，明确了治理目标、治理运作机制，规范了各治理主体行为，促进了环境治理主体现代化形式。习近平法治思想的核心要义还包括“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的工作布局，环境治理现代化建设需要企业、公众参与环境治理需要市场体系与社会体系的发展程度能够为治理主体提供相应的治理资源。习近平法治思想对法治国家、法治政府、法治社会一体建构的思想在规范环境治理市场运行、促进环境治理产业发展、健全收费机制等方面发挥着重要作用。基础保障现代化建设需要明确中央与地方财政支出责任、完善目标评价考核体系等。良好的生态环境本身就是公共产品，生态环境治理是具有正外部性的公共事业，法治监督是保证生态环境基础保障不缺位的重要路径。

(二)有利于提升生态环境治理能力

实现生态环境治理现代化的重点在于治理能力的现代化，生态环境治理能力是实现生态环境治理现代化的重要组成部分。生态环境治理能力是生态环境治理实现效能转化的核心要义。制度的生命力在于落实，那么生态环境治理体系的生命力在于有效运转。习近平法治思想指出在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，切实把制度优势更好地转化为治理效能。生态环境治理能力包括党对生态环境治理的领导能力，政府对生态环境的监管及保护能力，企业等市场主体承担环境保护和治理的能力，社会组织、其他社会团体以及公众参与环境保护的能力。党对生态环境保护的领导能力是指党秉持先进生态环境治理理念，保持党的相关生态环境决策的科学性、执法的合法性。习近平法治思想指出党的领导是全面依法治国的根本保证，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化。因此，以法律制度规范党的生态环境治理理念、决策与行为，是党领导生态环境治理能力提升的根本保证。政府对生态环境的监管及保护能力要求政府在污染防治、自然资源高效利用和生态环境制度落实方面具备相应的能力。我国的生态环境治理历史实践证明，生态环境治理重点在于制度、关键依靠法治，环境保护法等相关法律法规为环境保护要素成为市场准入条件、参与成本核算等提供法律保障，为资源节约与高效利用提供法律依据，为生态修复、生态功能区划、生态环境补偿、生态环境损害赔偿等必要的环境保护制度提供实践标尺。习近平法治思想强调在法治轨道上推进国家治理体系与治理能力现代化，运用法治思维与法治方式解决治理难题。政府在生态环境治理领域具有主导地位，法治是政府效能实现的根本保障。企业主体、社会组织和公众参与环保的能力提升的根本路径在于参与途径的获得，法治是畅通参与渠道、拓展参与领域和参与方式、保障参与权利的最有效路径。

(三)有利于完善生态环境法治建设

生态环境法治建设是生态环境治理现代化建设的根本保障，涉及生态环境治理系统的各个领域，包括生态环境立法科学化、执法规范化和司法保护常态化。在生态环境治理立法层面，保证生态环境保护、管理、监察、督察、检察领域的立法科学有效、相互衔接是生态环境法治建设应该解决的难题，即环境立法的系统性问题，特别是实现环境行政执法与环境司法保护的协调运行。习近平法治思想强调法治体系建设，建立科学完备、统一权威的中国特色社会主义法治体系，强调依宪治国是全面依法治国的首要任务之一。生态环境治理现代化建设的目标是满足人民对于美好生活的需要，生态环境治理现代化建设的最终评判者是人民。因此，生态环境立法科学化应该将人民需求与公众参与纳入立法之中。习近平法治思想强调，以人民为中心是中国特色社会主义法治的本质要求。因此，习近平法治思想是环境治理立法科学化的政治指南。在执法层面，执法效能是政府有效保护生态环境、落实生态环境治理制度的根本保障，还是市场主体和社会组织参与生态环境治理的促进手段与评估路径。生态环境治理执法规范化要求生态环境治理主管部门以及其他相关部门明确执法权力边界、保证执法效能、规范执法流程、强化执法监管、建立完备的执法队伍。习近平法治思想强调依法行政和严格执法，改革与完善执法体制机制改革。生态环境部印发《关于加强环境保护综合执法队伍建设的实施意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》解决了生态环境保护领域多层执法、多头执法的难题，强化和规范了生态环境保护督察工作。习近平法治思想是推进生态环境治理执法规范化纵深发展的理论指南。习近平法治思想还强调建设德才兼备的高素质法治队伍，推进全面依法治国的基础性工作，提出加强对法律服务队伍的教育、管理、引导的法治人才队伍建设路径，为生态环境执法队伍建设提供道路指引。在司法层面，生态环境司法保护是生态环境法治建设的托底保障，是环境治理公信力的直接体现，关系到人民关于拥有美好生活环境切身权益。生态环境司法保护常态化需要充分发挥司法在生态环境治理领域的监督与保障功能。习近平法治思想是推进司法系统改革，提升司法效能、保证司法公正的根本指南。较环境行政执法而言，我国生态环境司法保护工作起步较晚，21世纪初才进入发展阶段，[6]因此，与生态环境治理现代化的目标要求还不相适应。另外，公众对生态环境司法保护的意识也是制约生态环境司法保护常态化的重要因素。习近平法治思想强调科学立法、严格执法、公正司法和全民守法是全面依法治国的重要环节，缺少任何一个环节都将背离全面依法治国的总目标，其中全民守法环节强调强化全民普法力度，是提升公众生态环境司法保护意识的路径指南。生态环境司法保护常态化是国家生态环境法治建设现状的检验指标，代表着国家环境治理制度的效能转化程度。

二、制约生态环境治理现代化的法治困境

生态环境治理现代化的关键在于法治，以生态环境法治建设助推生态环境治理现代化是生态环境治理现代化的应有之义。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调：“保护生态环境必须依靠制度，依靠法治。”[7]生态环境法治建设是生态环境治理现代化的根本保障。

(一)生态环境立法质量有待提升

习近平法治思想强调立法的科学性，生态环境立法是一切生态环境法治建设工作的起点。[8]《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》强调要“坚持科学立法、民主立法与依法立法……增强针对性、及时性、系统性、可操作性。”[9]自1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》制定以后经过十几年的环境立法进程，我国已经形成一个以综合性环境保护法为中心，以污染防治、自然资源保护与开发利用、环境监察机构等方面的行政法规以及环境标准组成的丰富的环境法律体系。但是，随着我国环境治理现代化进程的深入推进，以数量与内容为立法目标的生态环境立法已不能满足当下以及未来生态文明建设纵深发展的要求，生态环境立法领域存在立法缺乏系统性、立法存在空白领域等问题。

1.立法缺乏系统性。统筹山水林田湖草沙系统性治理，推动绿色发展，推进生态文明建设。[10]党的十九届五中全会强调“系统性观念”。[11]“十四五”时期经济社会发展的主要目标中也强调“改善环境质量、提升生态系统质量与稳定性。”[12]生态环境治理强调整体性与系统性，但是生态环境立法却缺少系统性理念与必要的实践，以至于当下生态环境立法不能更好地适应生态环境治理现代化的现实诉求，出现立法缺乏系统性。一是生态环境治理系统性与环境单行立法的矛盾。提升生态环境系统质量和巩固生态系统稳定性是生态环境治理的整体性工作安排，生态环境保护与自然资源保护是一个有机整体，但在环境立法领域存在环境保护立法与自然资源保护立法相分离的矛盾。[13]二者在侧重理念和目标等要素上的分离会产生生态治理系统性难以实现和相关立法掣肘的难题。二是环境立法与刑法衔接存在问题。环境立法对环境责任相关行为的认定与刑法的规定不一致，对相关法律责任也仅仅是概括性描述，环境立法与刑法更新变动进程不一致，削弱了刑法对环境法的权威补充作用，弱化环境法本身该有的环境法治主导地位。[14]三是加强环境法与党内法规的衔接性。[15]目前，党内法规对生态环境保护的目标和要求比较笼统，有些党员干部的生态环境保护责任意识不强，党内法规对党员干部的生态环境保护责任需要进一步强化。

2.立法存在空白领域。尽管经过四十多年的发展，形成了比较完善的生态环境法律体系，但是外部环境以及立法理念等因素的影响，生态环境立法还存在一些立法空白领域。一是生态环境实体法与程序法发展不平衡。自《中华人民共和国环境保护法(试行)》以来，我国环境法制内容逐渐丰富，甚至成为世界上生态环境法律内容相对比较丰富的国家之一，但是程序法相对欠缺。生态环境监管程序的法治化是监管体制改革的重要方向，也是建立健全生态环境监管法制体系的需要。[16]例如，在生态环境综合执法领域，《中华人民共和国环境保护法》中未对环境综合执法程序作出规定，当前依据生态环境部制定的《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》实现环境综合执法，但缺乏规范化。在司法领域，我国现行的环境法大多属于实体法规范，程序法比较少见。生态环境诉讼案件因环境损害与相关利益损害结果的因果论证本身比较困难，取证、调查等工作对专业性、技术性要求较高，程序法缺失是环境司法领域急需解决的难题。二是保障生态经济发展的法律比较薄弱。“十四五”规划提出实施高质量发展战略，形成绿色生产生活方式，形成能源与消费革命以及推进碳达峰碳中和战略等一系列新的国家战略，这些国家战略的顺利实施重点在于生态经济模式的实现，目前我国与生态经济直接相关的法律有《循环经济促进法》《节约能源法》《可再生能源法》等法律。但是已有的相关法律存在规定粗略、理念落后、范围较窄、操作性不强等问题，需要加强完善。[17]三是急需推进重点领域立法。尽快补充气候变化法、自然保护地法、国土空间规划法等相关法律空白。[18]

(二)生态环境执法水平有待提高

生态环境执法是生态环境法治效能实现的途径，是推进污染防治和生态环境保护工作的基础手段，通过生态环境执法强化国家监督与地方治理，推进生态环境治理现代化，进而实现环境治理体系现代化。

1.执法理念固化。理念是行动的先导，有什么样的执法理念就会形成什么样的执法实践。生态环境执法一直受到党和政府的高度重视，也进行了生态环境执法的综合性改革，以解决多头执法、职责不清的生态环境执法困境。但与新时代环境执法理念应该具有的统筹性、灵活性与帮扶性等特征相比，生态环境执法理念展现出固化特征。一是生态环境执法统筹意识不足。一方面污染防治执法侧重于对环境污染破坏环境的执法检查，而轻视对自然资源影响的深究，造成环境保护与自然资源保护在执法上的分离；另一方面，即便在综合执法队伍组织保障的基础上开展综合执法，执法人员的统筹意识还存在欠缺，导致执法过程中合作较少，组织效能降低。[19]二是生态环境执法重问题发现，轻问题解决。生态环境执法侧重于法律法规授予的执法权的行使，而忽视解决问题的职责，未能与受检查单位、企业、公众形成良性的互动，实现“有温度”的执法。

2.执法联动不足。生态环境保护执法涵盖许多执法内容，就执法层级而言，生态环境保护执法包括中央对地方的环保督察、环境监察以及地方对辖区的环保监管、检查、督查等。就生态环境保护执法性质而言，生态环境保护执法包括综合执法和区域联合执法。通过对生态环境执法内容的分析，可以明确生态环境执法向统筹、综合的方向转变，执法联动已经成为生态环境执法领域的基础方法。生态环境执法在综合执法层面执法联动不足的突出表现是生态环境综合执法机构与其他行政机构因联动机制不健全等因素与相关部门联动性差，执法水平较低。在联合执法方面，跨区域执法受行政区划的影响，在区域信息共享、区域部门联动等体制机制上存在缺陷，除中央环保区域督察局和流域生态环境监督管理局是生态环境部派出机构外，地方的联合执法受地方行政干预较多，区域执法联动性乏力。[20]

3.执法效能不高。以综合、联动为主的执法形式是我国生态环境执法领域的改革，虽然在一定程度上解决了多头执法、执法职责模糊等问题，但是生态环境综合执法改革因机构和机制处于初建时期，还存在一些新的问题。一是生态环境保护执法边界不清。生态环境保护执法是《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》提出的概念，并作出了详细解释：生态环境保护执法包括污染防治执法和生态保护执法，生态保护执法是指“依法查处破坏自然生态系统水源涵养、防风固沙和生物栖息等服务功能和损害生物多样性的行政行为。”尽管在生态环境保护执法实践层面，对生态保护执法作出详细规定，但是对资源的破坏是否造成生态系统的破坏，二者因果关系的确认涉及多领域的复杂实践，给生态环境执法边界带来了挑战。二是生态环境执法机制不完善。生态环境综合执法机构的权力一方面来于生态环境保护主管部门的授权，另一方面是相关执法部门执法权的集中整合。因此，生态环境综合执法机构在生态环境执法机制上与原权力来源部门存在执法权重叠，执法权从原部门分离，但在实际生态环境执法实践中难免出现原执法机构实际执法，综合执法机构不完全执法的情况。[21]三是执法综合机构缺乏必要的执法资源。综合执法机构人员专业素养有待提升、执法设备有待补充、执法信息平台与应用有待优化、执法需要的相关专业技术与知识有待完善，执法资源是综合执法体制发展完善的基础保障，资源的缺乏制约着执法效能的提升。

(三)生态环境司法保护有待增强

生态环境司法保护是生态环境法治建设的基础保障，生态环境司法保护的发展是环境法治发展程度的评判标准，习近平法治思想将司法定义为保障社会公平、强化法治监督的重要手段。在生态环境法治领域，生态环境司法保护起到以司法监督行政执法合法化、企业行为合法化、公众及社会组织行为合法化的作用，并保障各利益主体的合法权益，促进生态环境治理良法善治。但是我国生态环境司法保护现状与生态环境治理现代化所需要的生态环境司法保护水平具有较大差距。

1.环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的衔接难。环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼是我国生态环境保护司法救济的途径，《生态环境损害赔偿制度改革方案》将生态环境损害赔偿定义为对生态环境本身的侵害，超越传统司法对生态环境侵权的定义，形成了环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼双轨并行的司法程序。双轨并行一方面说明两者在制度设计理念、目标、程序规范上具有同质性，另一方面也肯定了两者在诉讼主体、起诉条件等方面的差异性。作为司法救济的主要途径，两者需要实现司法衔接与互补，共同为保护生态环境助力，但在司法实践领域，两者衔接并不理想，甚至出现掣肘。[22]一是两者诉讼范围碰撞。在司法实践中常常发生一件生态环境侵权案件由行政机关提起生态环境损害赔偿案件后，社会组织也提起环境公益诉讼，诉讼内容与目的存在一致性。二是生效判决后因“重复起诉”失去诉讼权利。若生态环境损害赔偿为前案，社会环保组织即便发现前案判决明显存在不合理，但是组织性质等原因无法再提起诉讼；若前案为环境公益诉讼，也必须具有充分证据证明前案判决存在判决漏洞的前置条件。

2.生态修复责任的认定与落实难。生态环境修复是生态环境损害赔偿的有效途径，旨在实现对生态环境损害的法律救济。我国生态环境修复包括磋商、行政途径和诉讼途径三种救济渠道。诉讼途径是生态环境修复救济的保障渠道，这是司法强制性决定的。生态环境修复的主要难点不在于对修复责任的规制，而在对修复责任的认定及量化。[23]生态环境损害修复责任认定的难点，一是生态环境损害事实认定难。就环境污染而言，环境损害是具有复杂性与持续性的事件，即一次污水的排放，不一定会形成可量化的环境损害，因水环境的扩散性或自我恢复性使环境损害不好量化，但是污染的持续性影响仍然存在，这就给生态环境损害认定带来困难。二是生态环境损害量化难。生态环境损害认定后，需要对生态环境损害进行量化，以确定生态环境修复目标。一方面因为生态环境损害量化本身就存在困难，另一方面由于量化成本较高、量化技术不足、量化依据不完善等原因，生态环境损害量化困难给生态环境修复责任的认定带来挑战。三是生态环境损害救济机制不健全。生态环境损害救济机制的短板体现在行政与司法在生态环境修复责任落实上没有实现合作，[24]生态环境司法保护是生态环境修复责任落实的保障，或是强制执行的最终路径，但是生态环境修复结果的认定对技术因素具有很高的要求，审判和监督机关在生态环境修复结果认定上存在技术短板；生态环境主管部门在环境修复鉴定上具有优势，但是生态环境诉讼相关规定没有授予生态环境主管部门行政先行权，行政优势难以发挥。

3.公益诉讼保护自然资源的机制不健全。《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民法典》规定了自然资源的国家所有权，《中华人民共和国环境保护法》明确规定符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，必要时检察院也可以依法提起环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种生态环境损害的救济路径，环境公益诉讼提出环境致害者修复受损生态环境与赔偿相应的生态服务功能等诉讼请求，在一定程度上能够保护自然资源，但是环境公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼相比，对自然资源保护的作用没有完全发挥，存在机制不健全的困境。一是环境公益诉讼保护自然资源的权力基础存在缺陷。一方面，《中华人民共和国宪法》以及《中华人民共和国民法典》规定自然资源的国家所有权，赋予国务院行使自然资源所有权，《生态环境损害赔偿制度改革方案》将自然资源损害救济的诉讼主体确立为人民政府及其指定的相关部门或受国务院委托的部门，这就将社会组织提起生态环境损害赔偿诉讼排除在外。另一方面，我国自然资源国家所有权性质界定不够清晰，自然资源国家所有权是一种民事权利还是行政权力并无严格界定，给环境公益诉讼保护自然资源的可行性带来影响。二是环境公益诉讼的侧重点不是自然资源保护，而是在于环境损害的补偿，即便涉及生态环境服务功能与领域，也不是直接以自然资源保护为侧重点提起的诉讼。但是环境公益诉讼具有自然资源保护适用性，是针对一切环境损害的诉讼，环境公益诉讼应该将自然资源保护纳入诉讼请求范围。三是环境公益诉讼对自然资源损害补救的落实难。自然资源损害补救要求对受损的自然资源修复、恢复原有的生态功能与价值，赔偿在损害期间的服务损失等，但是自然资源损害修复是具有技术性、专业性与复杂性的工程，社会环保组织、检察院以及审判机关都不具有修复过程和结果的监管能力，自然资源救济作用很难实现。

三、以习近平法治思想引领生态环境治理现代化的实现路径

生态环境治理现代化是我国生态文明建设的必由之路，是新的历史条件下实现第二个百年目标重要一环。习近平总书记指出，“社会主义法治凝聚着党的治国理政理论成果与实践经验，是制度之治最稳定最可靠的保障，中国特色社会主义实践向前一步，法治建设就要跟进一步。”[25]习近平总书记也多次强调生态环境治理必须依靠制度、依靠法治。因此，在新时代，生态环境法治建设是生态环境治理现代化的有效路径。

(一)在生态环境治理现代化中始终坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义制度的本质特征和最大优势，党的领导是推进全面依法的根本保障。[26]在逻辑上，坚持党的领导是生态环境治理现代化的根本遵循。首先，坚持党的领导是合宪性的根本要求。宪法是国家的根本大法，是国家一切活动的法律依据，宪法明确党总揽全局、协调各方的领导地位，坚持党的领导是生态环境治理现代化的首要前提。其次，坚持党的领导是生态环境治理现代化的根本保障。中国共产党带领人民建立了新中国，实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，历史与实践已经证明，中国共产党是科学性、先进性、纯洁性的政党，党的执政理论与执政方式是制度化、合法化与规范化的，党领导生态环境治理立法、执法、司法与守法，从根本上提升生态环境治理现代化的水平。最后，党的领导是提升生态环境治理现代化效能的必要途径。一方面，中国共产党具有七十多年生态环境治理经验，深刻了解我国生态环境治理特征与现状；另一方面，全面依法治国要求党的领导实现法治化，党的领导效能提升必然促进生态环境治理现代化效能的提升。

(二)在生态环境治理现代化中始终坚持以人民为中心

在我国国家治理视域，将良好的生态环境看作是最普惠的民生福祉。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，“坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题。”“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业，要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。”[27]因此，生态环境治理“以人民为中心”是通过公民权利与义务两个方面阐释的。习近平法治思想强调，社会主义法治建设的本质要求是“以人民为中心”，也强调全民守法与科学立法、严格执法、公正司法共同组成全面依法治国的重要环节，也在权利与义务两个方面阐释了法治建设“以人民为中心”的内涵。因此，生态环境治理现代化中坚持以人民为中心是符合历史与逻辑的根本原则。一方面，以法治建设保障人民生态环境权利，[28]强化政府生态环境监管能力，在监管体制、环境司法保护、环境监测上下功夫，完善相关法律法规建设，依靠法律压实政府责任、落实企业责任、强化司法监督。另一方面，以法治建设强化人民生态环境义务，现代经济社会发展与人民环境保护意识的觉醒需要多元共治的环境治理范式，生态环境治理向市场化、社会化趋势发展，法治是保障各治理主体利益、规范各治理主体行为、优化公众参与路径、降低交易成本的保障。

(三)以科学立法推进生态环境治理现代化进程

科学立法在生态环境法治建设中具有基础性地位，是推进生态环境治理现代化的逻辑起点。习近平总书记多次强调，要坚持系统性思维，坚持山水林田湖草沙系统性治理。生态环境法治建设是顺应新的历史阶段国家发展的战略要求，系统性、整体性是其根本特征。当前，我国生态环境立法领域应该解决的根本问题是生态环境立法的系统性问题，将系统性理念贯穿于生态环境立法的全领域与全过程，实现法治体系的协调。[29]一是完善生态环境立法体制机制、路径与程序，破解环境单行立法的困境。将生态环境保护理念作为生态环境立法的价值遵循，健全生态环境立法体制机制。鉴于生态环境治理在国家经济社会发展各领域的基础性地位，在人大专委会与国务院部委之间建立生态环境立法协调机构，在人大法工委设立专门的生态环境法室，在司法部设生态环境立法局。我国生态环境科学立法是国家法律与行政法规、部门规章和地方立法相结合，增加各立法的协调性与系统性，减少法律重合与交叉。立法程序的规范化、制度化是立法权威性的集中体现，充分发挥部门联席会议的作用，必要时建立常态化立法协商机制，以多元、便捷、广泛为目标规制，优化生态环境立法公众参与模式。二是健全生态环境法治体系建设，填补立法空白。重视生态环境程序法的立法工作，特别是在中央环境保护督察、生态环境保护综合执法、生态环境司法保护等现代环境治理领域。应该以生态环境治理现代化为契机，填补气候变化、自然保护区、国家公园体制以及国土空间等领域的立法。

(四)以高效执法推进生态环境治理现代化进程

生态环境执法是生态环境法律制度效能转化的主要途径，生态环境执法水平直接关系到生态环境治理现代化建设的成效。我国生态环境保护工作是通过向生态环境主管部门赋权，以行政执法为主要的生态环境监管手段，并且取得了生态环境保护的一系列成就。自党的十七大提出建设生态文明以来，多元共治、手段灵活的生态环境治理模式得到深入发展，但是生态环境执法相较于司法保护与多元主体共治仍然具有优势。一方面生态环境执法具有效率优势，另一方面生态环境执法是适应中国国情、依托于中国之治的生态环境监管手段。因此，需要构建现代化的执法模式，以此推进生态环境治理现代化进程。一是完善生态环境保护执法与自然资源保护执法之间的关系。厘清执法边界是生态环境执法的基础，生态环境保护执法是针对“违反规定”造成生态系统破坏的执法，自然资源不合理利用也会造成生态环境破坏，生态环境执法有时存在超越执法边界的问题。在自然资源保护执法领域因欠缺执法专业性、合法性，制约了执法效能的实现。在厘清执法边界的基础上，以生态环境保护综合执法改革为契机，建立生态环境保护综合执法与自然资源保护综合执法之间的合作机制。二是树立现代执法理念。生态环境执法理念应该与环境治理现代化发展相适应，以“问题解决”为执法目标，改变执法重问题发现、轻问题解决的状况，提升生态环境执法的对策和建议能力。三是提升生态环境综合执法效能。注重完善综合执法机构与要素资源，强化综合执法机构与其他行政部门之间的合作，推进生态环境行政执法与生态环境司法保护工作的协调。[30]四是强化联合执法权威。联合执法是生态环境区域治理的必然选择，与国务院派出的区域治理机构相比，联合执法易受地方干预，在顶层设计上赋予联合执法机制权威性是突破联合执法困境的必要措施。

(五)以公正司法推进生态环境治理现代化进程

生态环境司法保护是保障各主体生态环境权利的重要途径，优化生态环境司法保护对于推进生态环境治理现代化进程具有助推作用。一是强化环境公益诉讼与生态环境损害赔偿之间的衔接。环境公益诉讼与生态环境损害赔偿在生态环境司法救济中具有互补性，一方面，环境公益诉讼对发生的生态环境损害存在生态环境损害风险进行司法救济，生态环境损害赔偿对生态环境已经发生的损害进行法律救济。另一方面，两者之间的诉讼主体不同，实现诉讼的衔接能够充分发挥环境保护公益组织作为生态环境保护的政府职能的补充作用，避免重复诉讼，节约司法资源与政府资源。首先，完善生态环境损害赔偿与环境公益诉讼之间的衔接制度。明确两者之间的诉讼范围，避免诉讼重复。其次，优化诉讼判决后再起诉的程序。允许运用专家论证等途径举证前案判决的不合理性。二是提升生态修复认定能力。根据生态环境损害的长期性与复杂性等特征，研究制定生态环境损害认定的相关办法，吸收借鉴国际生态损害认定经验，根据我国实际制定符合中国国情的生态环境损害的不同阶段的认定标准。健全环境损害救济机制，实现生态环境治理主管部门与生态环境审判机关以及监督机关的合作，发挥生态环境主管部门的技术优势，凸显监察机关的权威。

(六)以全民守法推进生态环境治理现代化进程

习近平总书记指出，法治建设需要全社会共同参与，全体人民信仰法治、厉行法治，国家和社会生活才能真正实现在法治轨道上运行。全民守法则是法治的目标归宿，以目标要求规范生态环境治理发展进程，势必能推进生态环境治理现代化进程。全民守法关键在于人民对于国家法治的认同，重点在于守法意识提升。一方面，国家在生态环境治理制度顶层设计上应该坚持“以人民为中心”的政治立场，始终坚持重点解决影响群众生产生活的生态环境问题，始终坚持以维护最广大人民的根本利益为生态环境立法的目标。另一方面，应该着力提升全体社会公众的生态环境保护意识，宣传生态环境法律知识，以基层治理网格化机制为抓手，以传统媒体和新媒体为辅助，推进生态环境保护与生态环境法治宣传和教育。另外，完善公众参与生态环境法治建设渠道，在生态环境立法、执法与司法领域，健全生态环境立法公开征求意见制度；依托公众号、门户网站、新闻媒体等渠道公开执法，建立公众监督生态环境治理执法机制；加强对社会组织提起环境公益诉讼的权力保障，建立法律援助机制。