法治视角下推动基层减负的理论思考

范思力

(贵州省人民检察院，贵州 贵阳 550081)

与中国古代“皇权不下县”的公共治理图景不同，在国内管理学、政治学、经济学、社会学、法学等社会科学中，一般认为“基层”才是公共治理的落脚点。在“基层”的叙事逻辑中，国家权力能否发挥治理作用，主要看构成基层政权的乡镇一级党委政府、街道办事处和居民委员会、村民委员会、村党支部委员会等公共管理组织能否在乡镇、社区、村寨等社会生活区域中将党的路线方针政策和国家的法律转化为一项项影响公民权利义务的具体措施。在这样的治理关系中，真正影响公共治理效能的主体只有两个，一是基层政权，二是自治组织。按此结构，当基层普遍反映不堪重负时，不能简单将其视为一个内部管理不善问题，应作为一个公共治理失灵问题，由中央统一部署，采取有力措施加以解决。事实也是如此。近年来，党中央高度关注基层减负，连续作出统一安排部署，动员各级党委政府从上到下进行一系列专项整治，取得了明显成效。根据调查问卷结果，89%的基层干部对近3年来的减负工作感到满意，92%的基层干部认为精文减会、统筹规范督查检查考查取得了切实成效。[1]不过，从新中国成立以来基层基层负担过重问题的反复性看，未来基层工作量如何保持合理区间、如何防止“5+2”“白加黑”等基层加压现象恶化、如何根治“文山会海”“层层加码”等顽瘴痼疾，如何激活基层治理主动性、创造性等仍是需要集中各学科智慧刨根问底，持续研究的课题。法治作为治国理政的基本方式，具有权威性、稳定性、连续性、长效性，在基层公共治理方方面面都不应缺位，现阶段如何为基层减负提供更多更好的法治保障同样值得法学界研究思考。

一、国内相关学科对基层减负的研究为法学的介入创造了条件

近年来，国内相关社会科学学科对基层减负的研究虽然成功向我们揭示了中国基层负担过重的复杂程度，但各自认识和提出的解决路径仍不同程度存在一定局限。通过分析这些局限可以发现，当前将基层减负纳入法学研究范畴确有必要。

(一)管理学视域下对基层减负的解析与局限

基层负担过重在管理学范畴中更多被视为上级管理单位在目标绩效制定、人力资源配置、信息交流互通等方面的错位。在管理学相关研究成果中，基层负担过重的表现形式往往成为重点剖析对象。比如，上级下派任务时层层施压、层层加码，企图实现基层事务与上级要求的无差错、无缝隙对接，倾向于采取“ 一刀切”方式安排任务，[2]造成基层不得不事事皆办，小事大办，少事多办，无事亦办。有研究发现，上级部门随意增加工作台账的现象时有发生，且部门间各自为政、缺乏沟通，致使基层重复劳动。[3]有研究认为基层负担表现为上级严格繁琐甚至略显僵化的各种考核机制和越来越多的“一票否决”事项。[4]针对基层负担过重的表现形式，管理学研究主要从制度、流程、标准三个层面提出减负方案。比如，制度层面提出要增强基层减负正式制度机制的刚性约束力，树立为人民服务的理念和正确的政绩观。[5]流程层面提出要重构基层业务流程，借助互联网技术实现跨部门、跨层级、跨区域的信息共享、业务协作，破除信息壁垒、信息孤岛，构建快速的信息沟通反馈机制，[6]减少无谓的事务和程序冗余。标准层面提出要以实干实绩为导向，科学设置考核指标，减少留痕事项在考核指标体系的权重，减少或慎用“一刀切”“一票否决”责任书等考核方式。[7]

管理活动本质上是人对人，人对事的控制，是一门“人治”学问。针对管理活动的大多数研究是为赋予管理者更多方法或工具，并没有想去规范或约束管理者。因此，管理学范畴下提出的基层减负方案从来不会去试图回答如何防止管理者任意妄为。从制度、流程、标准三个层面提出的减负方案可看出，所有管理措施都是以假设管理者能够科学谋划，精心部署，能充分理性思考为前提。但事实上基层过重负担的一个很大来源就是上级“恣意”下达的计划外事务(这里的“恣意”源于无法提前知晓的下级视角，可能并非真正的恣意)。比如有实证调研显示，社区在处理上级交派事务和临时性事务的耗时占比较高。[8]临时性、额外性工作的增加使得原先根据现有工作量分配的公共治理资源不得不减少配额，相应就会反噬到基层工作人员的工作强度和工作时长上。管理学的视域决定了它不会就此进一步去追问：此时管理者布置这些临时加码的任务是否合理，如果不合理又该如何控制。而这些问题正好进入了以防止当权者任意妄为见长的法学的研究领域。

(二)政治学视域下对基层减负的解析与局限

从历年党中央关于基层减负的安排部署看，基层反映负担过重一旦上升为一个国家政治问题就不能再简单归因于基层工作人员素质能力不足，辛劳勤勉不够。对此，很多关于基层减负的政治学研究成果从权力、国家机构、公共组织等关键词出发，敏锐地抓住了基层负担过重的缘由，提出了一些富有洞见的见解。比如，有观点认为上下级权责不匹配是导致基层负担的源头之一，上级党委政府及其职能部门向下级党委政府特别是基层组织的责任转嫁大量存在，“权小责大”“小马拉大车”已经成为基层组织社会管理的突出矛盾。[9]有观点认为，公共治理的市场力量、社会力量、公民参与不足只能减少监督协助党委政府的力量，却没有从总体上增加公共治理的力量，[10]若社会公共服务需求加大，作为唯一治理主体的党委政府只能随之加大资源投入，负担自然加重。另外，党委政府习惯把自治组织视为行政机关的延续，将很多行政职能交由自治组织落实，导致行政功能挤压自治功能，自治组织成为党委政府附庸，两者由指导关系变为领导关系，自治组织行政机关化色彩也愈加浓厚。[11]现在很多地方的居民委员会、村民委员会工作人员已按国家干部标准管理保障。居民委员会、村民委员会的机构牌子，考核评比，创建达标、创建活动，盖章证明也越来越多，俨然成为“乡镇(街道)派出机构”。相关政治学研究成果给出的解决方案也比较一致，一是基层政权的职能职责应当界定清晰，二是上级党委政府对基层政权的简政放权力度要加大，三是自治组织公共治理的独立性和自主性要加强。

政治运作的方式是权力运用权威和强制力处理公共事务，本质上是一种“支配”。[12]政治学对基层减负的观察虽已触及权力配置和行使的正当性问题，但它的解决方案更偏向权力本身的解构，对同样能影响公共治理效能的社会权利关注不够。无论是国家权力系统内上下级权责不匹配，还是基层政权在“揽事”与“甩锅”之间的左右摇摆，若无法构建一个权力运行的合理秩序或者环境，即便自上而下制定一套规则，也可以被架空扭曲。事实上，在基层减负的专项整治中，各地一直在制定一系列的制度机制，问题是这些制度机制要么只能靠执行主体自觉遵守，要么只能靠更上一级权力主体全面细致的监督，同作为公共治理主体的自治组织并没有太多共建共治机会。同理，在解答自治组织与基层政权如何合理分配事权时，政治学给出的答案无非是党委政府应当主动作为，加大自治组织的培育力度等。但在权力的天然扩张性面前，如何让权力主体放弃公共治理资源的支配，甚至自觉接受自治组织的驱动，上述见解和解决方案并没有给出一个令人信服的答案。而公私分开，是法律首先要解决的问题，也是只有依靠法律才能解决的问题。[13]在法治话语体系中，权利不仅是国家权力的边界，而且根本就是国家权力的目的。[14]因此，当政治学努力寻找基层减负内生动力时，或许还要靠法学提供一套分权、治权、配权的方法论。

(三) 社会学视域下对基层减负的解析与局限

若直观推演，基层负担过重会引发浪费国家公共资源、降低公共治理效能、削弱打击基层士气、消极抵触上级安排部署等一系列动摇国家政权根基的问题。那么国家推动基层减负后，能否一劳永逸解决这些问题呢？社会学通过实证研究、田野调查发现各地的基层减负并不是一项按图索骥，一蹴而就的工作，若地方基层减负只是机械被动执行中央要求，没有趁机在这之中因地制宜形成一套治理智慧，减负效果就会大打折扣甚至消失。有研究发现基层减负过程中不乏精简了文件却提高了标准、精简了会议却提高了频次、精简了调研却增加了名目、精简了惯例却增添了新规等现象，以至于基层人员抱怨“越减越负”。[15]有研究认为，处于“条块”之下的基层政权被牵制于上级党委政府的偏好，“基层减负”不再成为上下级的主要共识，只是官僚体制内部为完成任务的一种主动作为，[16]一旦上级党委政府的注意力转移到新的事务领域，新的痕迹管理、督查考核、会议落实、层级施压又会再度出现。有研究发现，居民委员会的减负主要依靠行政命令减掉超越其功能边界的行政事务，但依靠上级党委政府推动居民委员会“去行政化”式的“减负运动”还是无法破解“加压—减负—再加压—再减负”的“减负悖论”，减掉的职能并没有新的组织载体来承接，最后又要回到居民委员会头上。[17]在优化基层减负路径上，社会学相关研究成果提出的方案与管理学、政治学相关研究成果提出的方案大体类似，比如建议简政放权、技术赋能、政府与自治组织良性互动等。

在研究方法上，社会学将基层减负作为一种社会现象，通过观察各级党委政府、自治组织、社会团体等在基层减负中的表现以及基层减负对社会环境产生的影响，分析诠释基层减负在这样的社会结构中应如何展现，哪些机制能影响基层减负的效果。按照这种结构/机制的研究方法，社会学的叙事较其他学科可能视角更多元新颖，对差异性现象的捕捉也更敏锐。很多社会学研究结合政治活动、经济活动、文化活动的特征思考基层减负，在社会网络、社会组织、社会互动、社会冲突等层面延伸出更广阔的叙事空间。与此同时，社会学虽然描述了很多基层减负的宏观结构与微观机制，但在如此多的个性化叙事中却没有试图去解释或证明减负成功或失败背后是否存在一种与个体行为和意识没有直接因果关系的普适性机制。尽管演绎和归纳在社会科学研究中的分离使得现在的社会学越来越难以对经验现象作出确切的解释，[18]不过就如同历史学对过去事件的客观描述为管理学、政治学、经济学、法学、伦理学等学科挖掘研究内容提供了丰富的背景素材，社会学的结构/机制叙事还是为其他学科研究同类问题带来一些启发，现在众多学科研究基层减负的前提和论据也大多源于社会学观察描述的事实。

(四)经济学视域下对基层减负的解析与局限

可以肯定的是，基层减负并不是一种经济活动，并不产生劳动价值。但这并不妨碍研究者利用经济学的一些研究范式审视基层负担加重的生成机制，设计减负路径。比如，有观点利用行政发包制和政治锦标赛理论分析加重基层负担问题，认为上级党委政府安排的任务只是配以事权并没有辅之相应的财权，造成基层资源投入负担加重，同时基层晋升难导致部分干部在岗位上不谋其职，无所作为，出现了能者越做越多，慵懒干部无所事事的现象。[19]还有学者利用不完全合同理论的分析框架演绎上下级党委政府之间的行为逻辑，认为上级党委政府拥有特定控制权(如人事控制权、督察权、指导权等)和剩余控制权(如不受约束的否决权和干预权)与下级党委政府的剩余索取权(如财政分成、预算包干和人员激励等)之间没有形成统一对应关系是造成基层负担的主要原因。[20]还有学者同样从契约关系出发，提出基层治理应形成一种“契约型层级性治理模式”。此类观点认为在充分发挥中央与地方两个积极性的前提下，中央和地方关系应是一种经过各级党委政府反复协商、谈判和博弈后形成的长期契约关系，各方依据契约以相对固定的形式确定各级党委政府的权力范围，[21]防止基层负担被无故加重。利用经济学范式研究基层减负能够帮助研究者打破思维局限，所提的解决方案也有一定学术创新性。比如建议建立官员任期弹性制度、基层减责免责机制、压缩管理层级等。

从上述观点可以发现，经济学毕竟是围绕价值展开的学术研究，其研究方法和研究目的始终离不开价值增损、利益权衡。加重基层负担以及随之而来的减负毕竟不是一种生产经营活动，无法用经济收益衡量判断。实践中官员和基层工作人员的晋升或问责也不完全依据目标绩效，有时源于偶然事件、形势需要等不可量化估值因素。其次，经济学研究范式分析基层减负内在行为逻辑时提出的一些理论假设，比如剩余控制权、剩余索取权、官员激励机制、行政发包、契约关系等，在我国现行政治制度结构和法律规定中很难直接找到上述假设的附着点。若付之于实践，至少需要在政治体制上进行较大范围的深度改革，这就涉及改革方法路径问题，对此经济学的研究范式还无法提供较为系统的见解。另外，利用经济学范式开展的研究目前还在思想实验阶段，距离成为通说还需要时间酝酿，现暂时难以作为指导实践的主流理论。不过上述研究成果在宏观层面提出的构思和梳理出的关键节点，可为其他学科研究基层减负提供理论借鉴，其中同样包括关注权利义务分配，利益关系调整的法学研究。

二、当前基层减负过程中需关注的法治问题

在归纳分析管理学、政治学、社会学、经济学等学科研究基层减负的情况后，可以发现基层减负这一问题有接入法学研究视角的条件和空间。那么能否透过基层减负种种现象，发现其中究竟存在哪些法律问题需要关注和解决？

(一)上级决策造成基层负担加重的法律责任如何认定

从国家机关权力运行逻辑来讲，决策、执行、监督三个环节的权力行使应形成相互制约关系。①既然下级不按上级要求执行到位要承担责任，那么上级要求不当导致下级执行产生严重后果也应承担责任，这样才是真正的权责一致。具体到基层减负这一现象，不能等到基层负担已经沉重地引起中央重视时才开始行动，平时就应推动上级领导落实好科学决策、慎重决策的责任。这里的决策责任选择以什么样的形式表达，显然会产生不同的约束力。有学者就将行政决策责任分为政治责任、法律责任和道德责任。[22]其中法律责任显然是后果最严重，最具刚性约束力的责任形式。也只有对造成基层负担过重的决策行为予以严肃追究法律责任才能真正筑牢减负源头治理的最后一道防线。从现行法律看，领导决策造成基层负担过重可以承担法律责任。比如《中华人民共和国公职人员政务处分法》第39条规定，“工作中有形式主义、官僚主义行为的，造成不良后果或影响的，予以警告、记过或记大过；……。”至于何为“形式主义，官僚主义”可以参照《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神集中整治形式主义、官僚主义工作意见》等党内法规的理解，当中就包含考核内容不务实，频次多、表格多、材料多，给基层造成沉重负担，过度留痕等现阶段基层减负整治的重点内容。虽然有法可依，但实践中还存在行为定性难、主体责任认定难两大法律问题有待研究解决。

第一，决策主体法律责任的认定还不够精准。“党的领导是中国特色社会主义法治的本质特征和根本要求。”“党领导人民制定宪法和法律。”“把党的主张和政策经过法定程序变成国家意志和政府法规。”[23]党领导立法，党管干部，党指挥枪等原则都说明执政党在贯彻落实其路线、方针、政策时同样属于一种管理使用国家资源的活动。反映在基层公共治理上，基层事务不仅有公共行政事务，还有相当一部分党务，比如发展新党员、党组织建设、各类精神文明创建、主题党日活动等。这些党务在具体落实过程中与公共行政事务也不是泾渭分明，而是相互交织。现在很多地方公共治理都在强调党建与业务有机融合，很多基层工作既可以从党务角度要求，也可以从政务角度部署。因此，讨论基层负担过重的决策责任时，行政决策责任与党内决策责任还存在界限不明，交织混同的状态。当然，落实党内决策的主体责任已有制度实践经验，在《中国共产党问责条例》《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》《中国共产党组织处理规定(试行)》等党内法规中对党政领导决策的政治责任已有明确规定。回顾重大行政决策法律责任追究启动随意、标准模糊的困境，[24]当地方党政合署办公或党政领导班子之间分工交叉，工作权限和职责已经相互重叠，[25]决策事项在个人决定与集体研究决定之间界定不明等情形出现时，加重基层负担的法律责任如何清晰表达、分配，法律责任与政治责任如何各归其位，法律责任与决策权如何尽量对应等问题还有待明确细致的指引。

第二，决策行为的定性还缺乏程序指引。实践中，可以造成基层工作量增加的上级领导决策一般有三类，一是决定贯彻落实更上一级要求的方式方法，二是决定重大紧急状态下的工作调度安排，三是决定开展工作改革创新。前两种属于强制决策，决策正当性更多按照科学可行、必要适度等标准判断。后一种属于自由决策，决策正当性更多从改革创新是否于法有据，是否属于因缺乏经验、先行先试出现的失误、错误等方面考虑。基层负担因上级决策则可能出现四种后果，一是基层实际没有增加工作量，二是工作量增加来源于基层工作人员的主动自愿，三是基层工作量虽然被动增加但是没有超过负荷，四是基层工作量被动增加且已经超过负荷。按此分类，加重基层负担的决策与基层负担实际情况之间可以形成多种行为模式。比如，决定贯彻落实更上一级要求的方式方法在基层没有造成工作量增加，或决定重大紧急状态下的工作调度安排造成基层工作人员主动自愿增加工作量，决定开展工作改革创新造成基层工作量被动超负荷等。即便有行为模式为参照，目前对决策正当性的判断还缺乏规范程序指引，有待深入研究后形成共识度高、权威性强的顶层设计。若任由地方各行其是，稍有不慎就可能出现责任认定避重就轻，以偏概全的情况。比如，没有全面审视决策不当给基层公共治理造成的资源浪费、无端消耗，将决策的危害性局限于公共行政系统内部；或没有正确评价领导干部兼任职务的影响力，将某些党委领导决策行为直接归为党内法规调整范畴等。

(二)对基层行政权如何分类与追认

既然要基层减负，就要减少基层公共组织不应承担的事务，减少基层的束缚。以法律保留原则审视之，基层政权、自治组织减少的事务或束缚并不是真正消失，只是以权力的形式转移到上级党委政府或融入自身享有的自由裁量空间。法律上的基层减负过程就此可表达为：哪些权力不再由基层负责或代为行使？哪些权力不经上级决策可由基层自主行使？要回答这些问题，必须先弄清现在基层党委政府究竟有哪些权力，具体又有多少职权，只有在知晓大体总量的情况下才有可能合理配置基层权力。在目前法治国家、法治政府、法治社会一体建设还未成型的情况下，讨论政党权力在基层党委、党组如何配置或许过于超前，也缺乏成熟的环境和理论氛围。现阶段可先重点研究行政权分类问题为基层减负打开突破口。目前，法理对行政权的分类主要是依据权力内容或对行政相对人的影响来划分，如有学者将行政权分为行政事权、财权和组织人事权。[26]现在各地政府已按《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》规定，参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式制定了分类标准。从分类重点看，各地主要对影响行政相对人权利义务的行政权进行了分类，对涉及行政机关内部财政收入支出、组织人事管理等内部的权力如何“清权”“减权”“制权”“晒权”较少涉及。其实这类内部权力与基层减负关系密切，配置设计不合理也会影响减负效果，有必要一并纳入权力清单范围。比如有学者认为当前基层减负的重点之一就是应当明晰政府督查考核权的权责关系、边界限制和救济机制。[27]另外，从目前权力清单实行现状看，各地自行梳理法律法规过程中，由于对行政权分类存在认识偏差、操作疏漏，造成行政权类型的划分标准、归属关系、职权数量认识极不统一，[28]在推进基层减负时对应当上收或下放的行政权底数不清、功能不明。行政权分类若任由地方盲目实操，基层行政权合理配置的美好本意不仅无法实现，还会对国家统一的公共治理秩序带来扰乱和破坏。

按照公司“转方式、调结构”的总体要求，2018年依托“四个基地”建设为重点，调整种植业结构，形成以水田为主，西瓜、甜菜、大棚二次利用等特高效作物合理种植的设施农业生产格局。加大特色养殖力度，确定了“短、平、快”特色养殖思路，大力发展规模养殖业，通过典型示范作用进一步提升职工养殖积极性，全场大鹅年出栏突破20万只，肉羊出栏突破3万只，水产养殖5万斤。同时继续围绕与地方共建工业园区为抓手，辽金源日用陶瓷企业重点研究应用新工艺、新技术、新材料，开发新产品，主推日用陶瓷、工艺美术陶瓷、家居摆件和陶瓷伴手礼等产品，着力建设东北地区规模最大的日用工艺陶瓷生产基地和创意研发交流中心。

以基层减负为导向，法律对行政权的分类也不能贪大求全。随着社会发展进步，先有权力后立法追认的状态随时可能出现，需要立法者不断修订法律法规规章，及时将新兴行政权纳入法治轨道。基层公共治理面对的是人民群众日益增长的美好生活需求，在公共服务、金融风控、市场监管、反垄断、知识产权保护等领域，新出现的法律关系仍要靠党委政府主动指导和调整，否则“有限政府”“责任政府”就会成为某些官员尸位素餐的避风港。近年来，P2P网络融资和网络金融众筹引发的社会问题以及某些大资本无序扩张带来的一系列消极后果已充分反映现在公共行政必须因势而动，紧跟新形势新变化。现在的问题是，这种主动作为在法理上如何归纳为一种系统的行政权力约束以便于日后立法追认。其次，实践中这种主动作为究竟应当视为一种原则还是例外，追认哪些行为的合法性。在全面推进依法治国的今天，“党大还是法大”确实是伪命题，可“权大还是法大”仍是时刻值得重视的真命题。若没有理论自律和程序约束任由各级党委政府自由裁量，权力很可能会被滥用。从各地新闻报道看，基层负担加重乱象之一就是有的地方领导干部打着改革创新名义搞所谓“工程”“项目”“品牌”，[29]让基层多作为、乱作为，胡乱干涉市场运营，越位代劳社会自治，这样基层负担能不重吗？基层工作人员压力能不大吗？

(三)如何完善基层自治的法治保障

随着市场经济不可阻挡的扩大、统一市场的形成，拥有相对独立经济地位、利益诉求的社会意志和社会阶层逐渐形成，社会生活以经济活动为基础成为政治领域以外的独立空间。[30]为保证社会生活的活力和秩序，国家权力对社会生活的控制只能是有限、谨慎的，否则生产要素将难以充分交换流动，财富的增值空间会受限。经济基础决定上层建筑。在公权与私权二元逻辑的法律体系中，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国民法典》等法律规定，村民委员会、居民委员会与国家有清晰的权力和产权界限，其工作不受上级政府、基层政权的领导，在基层公共治理中同样发挥着不可替代的作用。遗憾的是，丰富的背景理论与明确的法律确认还不足以维系基层自治正常运转。受中国“官本位”等传统文化和少数地方领导干部依法治理能力欠缺的影响，很多自治组织逐渐丧失了引导公民自我管理、自我教育、自我服务的功能，变得行政机关化，到头来还需要党委政府帮自己减负，形成自治组织也要整治官僚主义、形式主义的悖论。基层自治要彻底扭转这种局面仅靠专项整改难以治本，必须找准重点问题，持续加强法治供给。

问题一：如何增强基层自治的包容性？基层自治组织减负是为了赋能，并不一定要按国家权力逻辑行事。在宪法法律框架下，基层自治组织人员的主动性本就不来自追求政绩，自治组织也无必要打造为一个政治机关。全国各地开展的社会调查已发现，不同地区农村的公共治理模式根本上受制于当地经济社会发展状况。已经社区化的农村与仍处于传统生活方式的农村，东部依赖于企业地租的农村与西部外出打工人员较多的农村需要的治理模式并不一样，有的是按照现代城市社区管理模式管理，有的依然需要村干部走到田间地头，主动发现问题，主动为弱者出面，有的需要村干部成为乡镇的代理人，有的需要村干部本地化、本土化。[31]社区治理也是如此，地方党委政府的工作思路、治理能力、财政水平，不同社区居民的文化素质、经济条件、职业分布等都会影响社区自治组织的功能定位。[32]现阶段基层公共治理既不能以自治组织不是国家机关为由将所有公共行政事务与之“一刀切”，这样自治组织在我国公共治理版图中难有作为，也不能直接将党政机关的工作程序、工作标准、工作方式套用到自治组织身上，这样会造成自治组织行动僵化，还会提高党委政府日常管理监督的成本。我国基层并不缺少自治潜力和自治能力，关键是如何找到真正有意愿参与的公民，并提高其持续参与的行动能力，同时找到一套技术和方法调动公民参与的积极性和可持续性。[33]现在需要考虑在包容自治组织参与公共治理的自主性、灵活性、创新性，充分考量地区公共治理状态差异性的前提下，如何建立一个用于指引地方基层自治的法律框架，以更好地推动顶层设计和基层探索良性互动，有机结合。

问题二：如何维持基层自治状态？广义上基层自治的主体应包括居民委员会、村民委员会和各种社会组织。不过从基层自治的组织推动过程看，大部分带有公益服务性质的社会组织的活动场所、活动经费往往是由居民委员会、村民委员会提供。可以说，居民委员会、村民委员会实质是基层自治的“领头羊”，盘活他们就能激活基层自治。完整自治状态下的自治组织显然可以依据《中华人民共和国劳动法》等法律规定自我调节工作压力，不需要靠公共行政手段减负。《中华人民共和国宪法》规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，政府与居民委员会、村民委员会是指导、支持和帮助关系。若居民委员会、村民委员会实质异化为政府派出机构或沦为以政府意志为主导的“半自治”状态，不仅违背宪法法律初衷，还将自治组织拖入国家权力主导的场域，一方面会使现代化民主等价值方向发生偏离，[34]另一方面会使国家意志脱离本土社会基因变得难以贯彻落实。在现行宪法法律框架下，维持基层自治状态的关键在于如何保持政府与居民委员会、村民委员会关系的正常化。这里涉及的具体法律问题包括：第一，如何保障政府对居民委员会、村民委员会经费支出的刚性约束，未经法定程序、法定事由不被任意扣减；第二，如何界定居民委员会、村民委员会协助政府及其职能部门工作的方式、责任；第三，上级政府指令乡镇(街道)不当干预居民委员会、村民委员会自治如何寻求法律救济；第四，若居民委员会、村民委员会的公共服务不到位，公民如何寻求法律救济等。

三、基层减负法治建设路径建议

法治当然不是万能的，但法治作为中国共产党选择的治国理政的基本方式决定了各级党委政府在面对任何公共问题时都应将其作为必选项。如前所述，从法治维度审视基层减负现状不难发现，当前国家配套法律制度还不够完善，各地减负举措法治色彩还比较淡薄，需要我们进一步找准今后法治建设的重点。

(一) 落实决策造成基层负担加重的法律责任

基层负担既来源于政府公共行政事务的摊派、转移，也有党委及其职能部门在“归口管理”“归口领导”“合署办公”“统一领导”等模式中组织推动的工作。基层是党的路线方针政策最终落实的地方，各级党委政府、领导干部任何工作安排部署均应符合坚持和加强党的全面领导的精神，自觉将党的政治承诺、政治伦理、政治愿景转化为合法合理、可持续执行的举措，在落实集体决策责任和首长决策责任时则应自觉推动法律和党内法规有效衔接，相辅相成。

一是加重基层负担的决策应当党政同责。近年来，为进一步落实党的全面领导，《地方党政领导干部食品安全责任制规定》《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等党内法规确立了“党政同责”原则，将党管干部落实到具体岗位、具体职责、具体工作中，由此加强党的全面领导的可操作性，避免党的领导权威弱化和虚化。[35]在落实决策责任上形成了“政治责任+法律责任”并行，“组织处理+党纪处分+政务责任”合并适用的模式，[36]较好回应了党委领导或行政机关领导具有双重身份是否承担双重责任、党委领导承担政治责任的理由能否作为承担法律责任的理由等问题。从必要性考虑，加重基层负担作为一项直接影响基层公共治理资源投入的决策，对当地政治、经济、文化、社会均有不可忽视的影响，在党委层面属于地区全局性重大事项，在政府层面属于重大行政事项，决策理应慎之又慎。只要加重基层负担造成了浪费国家资源、滥用民力、基层公职人员合法休息权得不到保障等重大损失或不良影响，做出、参与决策的主要领导、直接领导无论选择何种决策机制都应先依法接受责任评估。从操作性考虑，若能将加重基层负担纳入党政同责原则指导范畴，《中国共产党问责条例》等现行党内法规与《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国刑法》等现行法律就能相互参照加重基层负担决策责任的认定理由，并行落实纪律责任、法律责任。

二是加重基层负担决策的党纪调查程序、监察程序应与司法程序贯通衔接。决策作为一种党委政府内部行政行为程序一般情况下不能进入司法程序，但若内部行政行为程序突破了内部的界限直接影响到行政相对人的合法权益，则完成了一个内部行政程序外部化的过程，外部化的内部行政程序应接受司法审查。[37]加重基层负担开始是一个给干部加压的行为，若加重基层负担是为推动某个面向社会的工作，最后一定会外化为影响公民权利义务的外部行为，所以由司法审查加重基层负担决策的合法性在理论上站得住脚。同时，司法程序介入也能对党纪调查程序、监察程序的规范性起到一定倒逼作用，比如决策正当性调查在工作程序、证据收集、人权保障等方面，党纪调查程序、监察程序都会因司法程序嵌入受到一定程度的合法性监督。从有利于保障决策者人权角度看，党纪调查程序、监察程序与司法程序贯通衔接也是利大于弊。具体而言，决策行为的正当性判断涉及政治合理性、法律合法性、社会伦理性等因素，不能偏狭任性，不能受利益集团、权势团体左右，需要中央层面的权威指导和限制，不能任由地方自行探索。建议中央纪律检查委员会，国家监察委员会与最高人民法院、最高人民检察院共同会商研究，联合出台带有司法解释性质的规范性文件，尽量将基层负担过重情形予以列举，明确决策责任的归责方式，细化承担民事责任、行政责任、刑事责任的情形等。

(二)形成脉络清晰的基层行政权力体系

从近年来国内行政法教科书和研究行政法法典化、政府权力清单相关成果看，当前对行政权如何分类还没有形成通说。实践中参照“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别”的一揽子分类方法也不是那么系统严谨。比如，在行政审批权力清单建构初期大量的非行政许可审批进入了行政审批权力清单，在国务院发布清理、取消非行政许可审批的决定后，这些非行政许可审批中的大部分又改头换面进入其他行政权力清单。[38]长远看，理论与实践的现状应会随着顶层设计逐步加快得以改善。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》中已明确提出，要调整完善地方各级政府部门权责清单，加强标准化建设，实现同一事项的规范统一。理论上，根植于行政权里的“上命下从”使该权力分类的逻辑结构不会是一种网状结构，大体应是一种树状结构。比如，在行政权之下可按功能、性质等要素分为不同类别的行政权力，在行政权力之下可按部门、效力等要素分为不同类别的行政职权，在行政职权之下可按区域层级、部门职能等要素分为不同类别的行政权能。行政权能可根据具体事项、行政事态等要素细分为不同类别的行政事权。对于基层减负而言，目前中央、省、市级的政府权力配置对基层减负推动影响不大，这里的分类更多是为厘清县级政府的权力配置，通过将县级内外部的行政权力结构化、系统化，让各地能在统一的行政权分类系统内筛选考虑下放部分权力，提升乡镇(街道)行政效能。

举例来说，若参照大陆法系国家行政法典的体例和地方实践经验，理论上可将行政权分为行政组织权、行政立法权、行政决策与规划权、行政执法权、行政监督权、行政救济权等。[39]这些行政权力可根据权力不同功能和作用继续划分为各种行政职权。比如，行政执法权可依据单行法律、行政法规划分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收征用、行政检查调查、行政给付、行政确认、行政奖励等行政职权。行政职权再根据不同部门职能划分为具体的行政权能。比如，行政处罚职权可细分为治安管理处罚、环境行政处罚、税务行政处罚、卫生健康行政处罚、国土资源行政处罚等行政权能。行政权能则根据单行法律、行政法规、部门规章、政府规章规定的处理事项进一步细分为各种行政事权。比如，国土资源行政处罚权能可进一步细分为对未按注册登记的用途使用土地的处罚，对伪造、骗取或者涂改土地证书的处罚，对违反规定转让以划拨方式取得土地使用权的房地产的处罚等行政事权。

当然，采取任何一种行政权分类方法都不可能没有遗漏，有些行政行为完全可能没有及时被立法或理论归纳为行政权力、行政职权、行政权能、行政事权。对不在政府权力清单范围内的行政行为不能简单以“法无明文即禁止”为由予以限制。比如，授益性行政行为的授权要求不像负担性行为那么严苛，行政行为不仅可根据法律的明确授权作出，还可根据法律的目的、原则甚至是一些重要的法律精神作出。[40]还有些“软行政行为”若不是严格按“命令—控制”的公权力方式运行且符合国家和社会公共利益也不宜在未经司法审查的情况下判定无效。比如《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，支持建立乡镇(街道)购买社会工作服务机制和设立社区基金会等协作载体，吸纳社会力量参加基层应急救援。

(三)整合完善基层自治法律体系

《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》等法律对基层自治应然状态的“二分法”只是一定历史条件下平衡现实的产物，并不是基层自治最终的法律状态。按照党和国家实现共同富裕的发展目标，法治作为上层建筑应尽可能地弥合城乡二元化差异和区域经济社会发展不平衡，适当缩小地方基层自治的差异性。从几十年社会治理经历看，中央出台的各种乡村治理政策和地方探索形成的“上海模式”“沈阳模式”“江汉模式”“深圳模式”等社区治理模式早已突破现行基层自治法律的调整范围。[41]“百花齐放”“摸着石头过河”的基层自治探索模式一开始值得提倡，时间久了就会对国家统一的法治秩序造成负面影响。为满足经济社会发展长远需要，现在应开始着手谋划构建大一统的基层自治法律制度。

在构建思路上，笔者认为构建大一统的基层自治法律制度可包含三大部分，一是形成指导全国各地基层自治的总则。在自治法律总则中明确自治原则、组织结构、基本任务、职责权限、保障方式等共性内容，指引村民委员会、居民委员会朝着共同的方向发展。比如，可以明确基层自治组织的工作职责为协助政府类、公共服务类、社区活动类、意见建议反馈类等。二是形成各具特色的自治法律分则。根据全国区域经济社会特点，立法机关可在总结全国各地经验的基础上列举不同的基层自治模式，细化不同自治模式的选举程序、议事程序、工作程序、管理监督程序、容错纠错程序等，允许地方在一定范围内自由选择自治模式并在居民自治章程、居民公约、村规民约等自治规范中予以明确和严格执行。三是完善配套行政法律制度。从基层减负经验看，能否实现基层自治统一性与灵活性的有机统一关键还要看党委政府的支持配合力度。在涉及行政决策、行政执法、行政程序、公共经费管理等行政法律中有必要对基层自治相关内容予以规定，保证行政法与基层自治法的内容不抵触冲突，程序效力能够有效衔接传递。

正所谓，徒法不足以自行。法律只能明确基层自治应然的基本秩序，在长时间的运行过程中基层自治能否实现宪法法律的目的还要靠一系列法治机制予以保障。首先，基层自治的经费保障有赖于地方人大及其常委会的精细化预算监督。权力起源于经济发展得以形成剩余产品后统治组织从中提取的公共部分。[42]基层自治组织要拥有维持合法状态的权力首先应具备稳固的资源基础。在当前基层自治组织的经费仍主要依赖政府支持保障的形势下，将其经费纳入预算作为刚性支出，定期足额拨付。进一步看，地方人大及其常委会监督的介入还能在一定程度上防止政府对基层自治组织加重负担，“又要马儿跑，又要马儿不吃草”。其次，基层自治组织代为行政过程要予以充分的司法监督。实践中基层自治组织代为行政的有些事项早已超过现行法律明示范围，这些作为法律规定的“等外”行政委托事项不可避免地同时存在委托合法性和行为合法性的认定问题。前者涉及行政机关是否“甩锅”基层自治组织，后者涉及基层自治组织代为行政是否损害行政相对人的合法权益，两者若能以行政诉讼的方式进入司法审查可以有效帮助基层自治组织、公民制约政府权力扩张滥用。另外，还应保障公民和舆论能够有效监督基层自治组织的活动。基层自治组织作为社会权力主体本身也存在垄断利益、滥用公共资源、公共服务质量低下、侵害弱势群体权益的可能。这种可能并不意味着党委政府就应直接全面干预。恰恰相反，基层自治组织运转有时受市场经济规律影响，党委政府过早干预、直接干预不见得能有效果，有时甚至适得其反。因此，在更好发挥党委统筹协调、政府宏观调控作用的同时，激活公民监督和舆论监督也很重要。具体而言，作为基层自治组织的服务对象，政府应支持帮助公民通过法律途径保护其合法权益，在调解、仲裁、民事诉讼等方面为其提供一定的公共法律服务。各级党委应坚持和加强党管宣传，有序引导新闻媒体采访报道基层自治组织活动，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，尽量让基层自治组织选举议事、管理使用公共资源、提供公共服务、组织社区活动等公开、透明，在阳光下进行。

注释：

① 党的十七大报告提出：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十八大报告提出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。党的十九大报告提出：“要健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。