全过程人民民主视角下中国新型政党制度的发展路径思考

齐春雷

(安徽省社会主义学院，安徽 合肥 230051)

积极发展全过程人民民主，是中共十九届六中全会对于中国特色民主政治发展作出的新部署、新要求。中国新型政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国特色社会主义民主政治的核心组成，为国家建构、国家改革和国家治理提供了有效的政党制度保证。新中国成立尤其是改革开放以来创造出举世瞩目的发展奇迹，充分彰显这一政党制度体现出的中国智慧、中国力量。新型政党制度是全过程人民民主的重要组成，又为全过程人民民主有效展开提供重要载体，全过程人民民主则为新型政党制度的进一步发展、完善明确了目标指向和要求，提出了新的民主期待。在开创新局面、奋斗新征程的历史节点上，按照全过程人民民主的要求，对新型政党制度的进一步发展与完善进行前瞻性研究，具有重要的理论意义和实践价值。

一、全过程人民民主的内涵特征

全过程人民民主是中国共产党建党百年来进行民主政治建设探索的经验总结和理论升华，是对西方民主政治话语体系的弥补和超越，也是对当代中国特色社会主义民主政治发展取向的政治宣示。

(一)人民性是全过程人民民主的本质特征

中国共产党作为马克思主义政党的政党属性决定了其立党为公、执政为民的根本宗旨，在百年政党建设发展的实践中，也具体、生动、深刻地证明了这一内在逻辑，即始终站稳人民立场，维护人民主体地位，为了人民的根本利益而建立国家政权，为了人民的幸福而建设国家政权。坚持人民至上和以人民为中心，决定了国家公共权力、政治权力运作以公平正义作为首要价值来寻求人民利益的最大公约数，而所有国家治理的实践成效以人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为衡量评价标准，从而形成从目标宗旨、运行过程到结果反馈的全过程民主闭环机制。反之，纵观世界政党政治，资本主义民主无论如何粉饰、遮掩得冠冕堂皇，终究难掩其在选举旗帜下维护资产阶级权贵阶层利益的实质，而人民民主权利在选举过程中被渲染、张扬与政党轮替后立即进入被漠视、休眠状态，形成鲜明对比。中国共产党坚定不移地为中国人民谋幸福、谋利益，以民主激发人民参与感、增强人民自主性、释放人民活力、发挥人民创造力，使人民共享发展成果。因此，人民至上即人民性是全过程人民民主的本质特征。

(二)全面性是全过程人民民主的形式表征和实践要求

全面性是全过程人民民主的形式表征和实践表征和实践要求，是为了保障人民民主的实现，因为在国家政治场域、政治过程中的在场性是其形式保障，如果没有这个程序保障，人民主权实质难以实现。因此，国家政治事务、重大决策、公共事务管理上要体现人民民主就必须保障人民全过程和全面的参与。从空间上，人民参与、反映意见、建议和诉求贯穿于国家治理全过程；从时间上，在国家公共事务决策前、决策过程中和决策后的各个节点上，通过制度化、程序化的规定，也通过广泛、多层次的民主协商，体现着人民的参与、人民意志的表达。西方资本主义民主的选举仅仅是人民参与的一个极其有限的方面，而不可能是人民民主参与的全部过程。而我国全过程人民民主是全面性、全领域、全方位、全过程的参与，以公民政治参与、利益表达的各种制度化安排、制度化保障机制和渠道，来畅通多元主体多样化参与的路径。通过协商、选举、建议、信访、监督等多种具体实现方式[1]，建构出多种表达、回应机制，从而使人民全面性参与民主全过程，真正实现最广大人民的根本利益。

(三)民主性是全过程人民民主的目标追求

民主性始终体现近代以来中国政治、社会发展的价值追求，体现中国共产党建党百年来始终不渝为之奋斗的良政善治，全过程人民民主是马克思主义民主思想与中国特色社会主义民主政治实践的创造性结合、创新性发展。列宁指出，没有民主就没有社会主义。[2]中国共产党对于民主的追求，是在探索、实践的基础上不断地加以理论升华，形成与中国国情相符合的民主思想、民主形态。从解放区“豆选法”的民主选举试验，到陕甘宁边区根据地“三三制”政权的协商民主萌芽，从新中国成立初期创造性地创设多党合作的政党制度和人民代表大会制度作为政治制度框架，到改革开放后逐渐完善社会主义民主法制，民主作为“人民的治理”深深烙印在中国国家建构、改革、治理的全过程，其广泛性、真实性、有效性不断得以强化和提升，直至全过程人民民主——这一实现对传统民主理论、实践超越的民主政治高级形态。当前，民主治理作为国家治理的基本方式，根本目的还是要通过稳定的社会主义民主政治来保证政治权力、公共权力的合理和合法运用，从而最大程度增进民众福祉、促进公共福利水平的提高，促进政治社会公共事务公平、高效解决，促进国家治理现代化顺利推进、国家治理现代化能力有效提升。一方面，全过程人民民主是紧密结合了中国政治实践的现实需求，另一方面，为推进国家治理现代化勾勒出民主政治进一步完善发展的宏观图景和目标取向。

二、中国新型政党制度为全过程人民民主提供制度支撑

现代民主政治的运作离不开政党制度作为核心要件和制度依托，“政党已经成为各个国家政治生活中最为基本、最为重要的力量。政党通过各种途径和方式影响政府、组织政府、控制政府和领导政府。政党的活动和影响，已经渗透到各个国家政府过程的各个环节和各个方面。”[3]一方面，社会、民众参与国家政治生活要通过政党的组织渠道；另一方面，国家政权运作、国家治理也必须通过政党政治来有序展开。因此，新型政党制度是全过程人民民主有效展开不可或缺的重要载体和重要组成。

(一)新型政党制度支持全过程人民民主的政治社会化需求

全过程人民民主健康稳定的发展，一方面要依赖于基本的制度正义，另一方面也依赖于民众的政治素质、政治文化和政治态度。政治社会学认为，民众对国家权力、政府权威的服从和认同的情感，即是政治权力的合法性基础。合法性流失时，国家政府就必须动用更多的强制力来实施命令，而合法性水平高的政府，相当程度上与民众政治社会化程度密切相关。政治社会化是民众在特定的社会体系中，学习关于政治以及个人与政治体系关系的价值、规范、概念、态度的渐次的复杂过程，能够使民众变成政治社会的成员，能够强化政治社会既有的政治观念、价值观念、意识形态，从而持续获得更广泛的支持和认同。[4]

民众的政治社会化并不是自发自动进行的，要通过各种组织机构来实现，正如托克维尔所说，“人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想焕然一新，才能开阔自己的胸怀，才能发挥自己的才智。”[5]组织能够克服个人主义的局限性，而且能够促进团结，而政党就是最重要的组织机构。政党组织能够避免社会原子化，提供民众参与民主政治所必需的教育功能和技术训练，并培养民众间的合作精神。中国的传统文化中，缺乏法律意义上的独立公民意识和公民政治品格，但注重和谐，强调和而不同、和衷共济、和谐共生等，其包容、和谐的精神是民主政治的必备要求。新型政党制度根植于源远流长的中华历史文化传统，中国共产党自新民主主义革命以来就开始的与党外人士的协商民主实践为全过程人民民主的发展更是奠定了协商、平等、自由、包容的文化因素。这一政党制度作为国家的基本政治制度，执政的中国共产党、参政的民主党派的政党组织体系、组织机构，为民众政治社会化提供系统和规范的教育、实践，强化政治原则、政治理念，提升政治参与技能，激发民众的主体意识，认识到自己是国家的主人，是国家权力的拥有主体，是国家治理的主要主体，因而在全过程人民民主建设中更积极有为地参与，使全过程人民民主焕发出更多的生机活力。

(二)新型政党制度支持全过程人民民主的政治参与需求

习近平总书记指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[6]政治参与是衡量民主发展程度的主要指标，全过程人民民主更强调民众在国家政治生活中全面、广泛、完整的参与。在改革全面深化、社会快速发展的进程中，不同阶层群体的利益分化加速扩展，利益诉求愈发多层次、多样化，使得他们产生更多参与政治生活的动机和动力，来维护既得利益，追求更多预期利益的实现。全过程人民民主的提出，正是呼应了人民群众对美好生活向往的心声。实现全过程人民民主以人民为中心，真正为人民造福的价值追求，首先必须保证民众能够切实有效地参与国家和社会全链条、全方位、全覆盖的人民民主实践，从而更大程度释放蕴藏在人民群众中的创造活力，更大程度发挥人民群众的聪慧才智。

新型政党制度中共产党领导、民主党派广泛参与的多元包容结构，执政党和参政党在中国民主政治中的政治实践，为全过程人民民主的实现提供了立体化、多层次、全方位的政治参与、利益表达渠道。中国共产党作为执政党，480多万个基层党组织构成民众政治参与的重要渠道，具有强大的政治吸纳功能。民主党派作为中国特色社会主义参政党，同样具有向社会民众开放的参与渠道，并帮助民众进行理性、有序的政治参与与利益表达。新型政党制度作为全过程人民民主实践的关键制度平台，为民主党派、无党派人士的政治参与提供制度化渠道。在新型政党制度下通过政党之间的协商互动，将国家治理过程中不断被激活的社会资源、政治资源加以充分开发利用，将民众不断增长的政治参与、利益诉求有序整合进政党体制之内、政治体制之内，是全过程人民民主生动丰富实践的重要体现。

(三)新型政党制度支持全过程人民民主的利益整合需求

全过程人民民主是过程民主和成果民主、程序民主和实质民主的统一，其“最广泛、最真实、最管用”，是要经由“全链条、全方位、全覆盖”的民主参与，达成体现人民意志、实现人民利益的价值追求，使改革发展成果惠及更多人民群众。因此，在广泛吸纳民众政治参与、利益表达的基础上，来自社会不同阶层群体纷繁复杂的利益诉求必须在政治系统中加以制度化的提炼、分析、整合，寻找到其中最大公约数，使重大决策、公共政策能体现最广大人民群众的根本利益，进一步提升广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。中国共产党作为人民的政党，决定了它同人民利益的根本一致性，决定了它能够运用民主集中制的方式将人民的利益诉求有效集中、整合并通过党的意志上升为国家意志。参政党130多万成员，是以知识分子为主体的政治精英，中国知识分子历来有着“修身齐家治国平天下”的抱负和责任担当。作为知识型政党，以高中级知识分子为主体的民主党派囊括了中国科教文卫各行业的精英人才，具有知识和智慧的全覆盖、高密度，具有代表性、引领性作用，成为中国共产党同社会沟通的中介。参政党作为与执政党团结合作的友党，能够联系不同社会阶层，整合不同利益群体，反映不同群体的诉求，将社会中各种诉求输入政治系统，从而化解参与膨胀压力，缓和利益群体间的矛盾冲突，减弱、消弭部分离心倾向和不安定因素，维护和提高执政党的政治权威，帮助执政党加强政治整合。执政的中国共产党通过与民主党派、无党派人士的团结合作，更广泛地联系群众，更深入地听取不同阶层群体的意见、建议、诉求，使政策制定更加全面，贯彻执行更加有效，将全过程人民民主坚持以人民为中心的发展理念落到实处。

三、全过程人民民主视角下中国新型政党制度发展的路径思考

当前，在完成第一个百年奋斗目标的基础上，中国站在新的时代方位上，面临着新的历史任务、新的机遇挑战，中国新型政党制度作为国家治理体系的重要组成部分，也亟需适应新形势、新要求，进一步得到发展和完善。全过程人民民主为中国新型政党制度的发展明确了目标方向，新型政党制度应在嵌入全过程人民民主并与之良性互动中，进一步提升其优势和效能。

(一)坚持新型政党制度的有序性

中国民主政治发展的目标，应当是在保证国家、社会稳定的前提下，进一步激发社会、民众融入现代化国家建设的生机活力，为之提供持续而强大的动力支持。全过程人民民主必须在中国政治制度框架内有序展开，以人民代表大会制度承载的选举民主与以中国新型政党制度承载的协商民主为基本形式，两者相辅相成。全过程人民民主的全链条、全方位、全覆盖，意味着实践和空间上的多主体、多维度、广领域的复杂民主实践，必须由中国共产党的坚强领导来保障国家政令的统一、民族的团结、社会的稳定，实现民心民意的有效凝聚。尤其是在中国社会转型中利益碎片化、多元化日益加剧的形势下，党的领导是全过程人民民主发展的政治保障。坚持新型政党制度的有序性，就是坚持执政与参政的政党关系和谐、有序发展，坚持政党协商的有效、有序互动。作为超大规模地域、人口的中国社会的民主实践，必须兼具民主和效率的双重考量、综合平衡，实现民主，促进国家治理决策更加科学、合理，最终要更有利于民众利益最大公约数的实现。秩序是首要前提，坚持中国共产党的领导是全过程人民民主人民性的根本保证，是全过程人民民主发展与国家的改革、稳定并行不悖、相互成就的根本保证。

(二)完善新型政党制度的保障性

全过程人民民主是实质民主与程序民主的有机统一，其本质属性人民性这一实质民主，是要通过探索、落实人民当家作主权利各个环节的程序和规则，来实现保障人民当家作主的价值重心。这要求国家政治生活中的重大决策，要依照民主、科学的程序产生，要体现在国家政治生活和经济、文化、社会领域的全过程。 “实质民主”离不开“程序民主”的保障，脱离了“程序民主”的“实质民主”就会变成难以兑现的口号。[7]制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，全过程人民民主的规范运行、具体落实离不开完备的制度体系作保障。

新型政党制度是实现全过程人民民主制度体系的重要组成部分，应继续加强、完善其制度化建设，以夯实全过程人民民主的制度保障。多党合作经过长期的实践，一些成功的经验、有效的做法，应进一步上升到制度层面使其更具有规范性、稳定性、长期性，从而使得新型政党制度的运行更加有章可遵、有规可守、有序可循。要秉持以人民为中心的价值取向，聚焦人民群众最关心、最直接的现实问题，加强政党与民众的联系机制、政务信息公开机制、民众意见吸纳机制的完善。参政党参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商三项基本职能的履行，也是人民群众民主监督、民主管理、民主协商、民主决策权利的实践形式，应着眼于进一步发挥新型政党制度效能，对协商程序、考察调研、诉求表达、利益协调、权益保障机制进一步健全完善。对于信息公开、调查研究、座谈协商、建议提出、意见采纳、办理反馈的相关制度，应进一步强化其可操作性、针对性、完备性，更好地体现全过程人民民主的“全过程、全链条、全覆盖”的全面性要求，从制度完善层面强化新型政党制度的相关功能，使之为全过程人民民主发展提供更坚实有力的制度保障。

(三)突出新型政党制度的民主性

民主党派作为中国特色社会主义参政党，作为中国共产党的好参谋、好帮手、好同事，是新型政党制度的民主特色、民主优势所在。在网络时代，民主党派成员作为中国中产阶层的佼佼者和中坚力量，每个个体都掌握着相当丰富的社会资源，所以，在全过程人民民主建设中，应进一步发掘民主党派的民主资源和力量。作为全过程人民民主的重点领域，在内容的全面性上，民主党派参与国家政治的范围还可以进一步拓宽；在过程的全面性上，其参与的深度还应该进一步拓展。党委、政府的决策应更充分地尊重、采纳专业人士的专业意见，从力度、深度、广度上进一步拓展民主党派从国家到地方各级政治生活、公共决策中的参与，更好地发挥民主党派在各领域的专业特长、专业优势。进一步提升决策的科学性、正确性、合理性。

在国家治理现代化的进程中，要坚持人民至上，实现人民的根本利益，必须合理、合法、有效地运用公共权力和政治权力。政治权力具有公共性和强制性，能够在一定范围之内代表人民来协调不同阶层群体之间的利益矛盾冲突，以促进公共利益。政治权力的公共性，表现在国家所有成员的共同利益、公共利益、根本利益方面，而其高度的强制性能够建构、改变社会的利益博弈结构。对于社会和个人生活而言，政治权力的公共性属性和强制性属性使其具有双重效应，有可能被滥用而损害民众的正当权益。现代国家治理中政治权力、公共权力的地位作用大为加强，新型政党制度中民主党派的民主监督，是解决“兴勃亡忽”历史周期律的有效路径。全过程人民民主制度完善的重点应当是建立对政治权力行使的制约机制，而在这一领域，参政党民主监督功能的作用巨大。

(四) 增强新型政党制度的衔接性

作为国家治理的重要形式，社会主义协商民主实践已经呈现出从中央到地方遍地开花、生机蓬勃的良好局面，政党协商、人大协商、政府协商等七种渠道的协商民主都得到了不同程度的发展，尤其是对于政党协商和政协协商，中央层面以多个文件加以规范化、制度化的顶层设计，实践形式丰富多样、成熟有效。而作为协商民主专门渠道的人民政协，有着从中央到县级完备的组织体系和60多万各级政协委员，自新中国成立以来就运行规范、经验丰富，拥有丰富充沛的智力资源、社会资源，已经在国家治理、民主决策中发挥着广纳群言、广集众智、凝聚智慧、凝聚共识的强大民主效应。如果说国家层面的政党协商还具有高层次、小规模、小范围的限制性，那么政协协商、基层协商民主的发展，则为全过程人民民主极大地拓展了空间，提供了平台。同时，网络民主作为民主政治的新形式，其直接性、广泛性、开放性、便捷性，更是极大地促进了民众的广泛政治参与，成为民众民主参与、民情宣泄凝聚的新渠道。另外，很多社团如共青团、妇联、工会等，这些社团有着准行政机构的特色，具有上传下达的功能，在参政议政、充当政府助手的过程中，一方面把本社团成员的利益诉求传达给党委、政府，为本社团成员争取相关的利益维护，促进本社团成员的特定利益诉求；另一方面，又把执政党和国家政府的相关政策意图传达给本社团成员。社团具有的这些功能，决定着其与全过程人民民主的发展具有高度的正相关作用，对全过程人民民主的发展可以产生积极影响。因此，在新型政党制度的发展过程中应保持与上述其他民主形式的密切联系，并与之进行更加有效的衔接，展开更加良性的互动。