“三权分置”背景下宅基地有偿使用的物权法构造——以2015年以来宅基地改革试点为对象

夏 沁

(中南大学 法学院,长沙 410082)

我国农村宅基地主要是通过划拨的方式取得的,由此宅基地使用权具有无偿性的特征。该特征充分保障了农民的居住权益,但从市场供给和区位理论角度来看,无偿配置有违公平和效率原则,不利于土地的集约利用。实践中,广泛存在早占、多占、滥占等浪费宅基地的现象,农村人地矛盾严峻。2015年中央和国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(以下简称《试点意见》),正式启动了宅基地有偿使用的试点改革。其后,《深化农村宅基地制度改革试点方案》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等系列文件明确指出继续深化宅基地改革。至今,宅基地有偿使用的试点改革取得了很大进展,已初见成效,如浙江义乌通过有偿置换的方式,河南、河北施行的“宅田挂钩”的方法,有效地整治了宅基地闲置和“空心村”等问题[1]。

但同时,地方试点的宅基地有偿使用规范杂乱且效力位阶低,关于有偿使用的调整对象、适用范围以及适用依据均有争议。立法层面,2021年施行的《民法典》物权编基本沿用《物权法》关于宅基地使用权的规定,其无偿性的特征并未发生变化,仍是“按照现行法及政策的要求,农村村民无偿取得宅基地使用权。”[2]新修订的《土地管理法》也未做突破。也就是说,法律规范层面农户使用宅基地仍然应该是无偿的。因此,理论上亟需总结2015年以来农村宅基地制度改革的经验与不足,为确立宅基地有偿使用制度的标准和方式提供统一的规范基础。笔者拟基于此,尝试完成宅基地有偿使用的立法构造。

一、宅基地有偿使用制度改革试点的经验总结

继《试点意见》启动宅基地改革后,宅基地有偿使用的适用范围初步得以界定,即“历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等”。国务院2018年发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》(以下简称《总结报告》),进一步将非本集体经济组织成员通过继承房屋等占有宅基地的情况纳入有偿使用探索的范围。由此,各试点地区通过有偿费用的形式,突破了宅基地使用权的无偿性,有偿使用制度的试点地区也从原定的15个拓展到了33个县(市、区)。

(一)宅基地有偿使用制度改革试点的整体情况

总地来讲,本轮宅基地有偿使用制度改革具有如下特点：(1)主体方面,以集体经济组织为主导,充分发挥农村集体的自主性。根据各地试点文件,农村集体经济组织不仅是收取宅基地使用权取得费用和利用费用的执行主体,也是确定收费标准、收费方式等事项的决策主体。(2)手段方面,以村庄用地规划和登记确权为导向,注重解决历史遗留问题。由于各地资源禀赋以及历史原因各异,宅基地有偿使用通常会结合村庄规划、土地确权工作展开,通过确定权属关系来解决历史遗留问题。(3)内容方面,包括北京大兴、四川泸县等在内的大部分试点均出台制定指导意见、自治章程或实施细则,明确宅基地有偿使用的收费主体、标准、期限、程序以及管理等事项。(4)目标方面,遵循“取之于农、用之于农”的理念,将收取的宅基地使用费用投入到本集体的基础设施、产业发展、公共设备等方面的建设。

相较于无偿使用,各试点的宅基地有偿使用制度更好地兼顾了公平和效率原则,优化了宅基地资源的配置。具体表现在：(1)宅基地有偿使用的收费进展顺利,并专款专用于本农村集体公益生态等建设。如泸县自实施有偿使用的改革,有效地改善了基础设施和村庄面貌。(2)宅基地有偿使用的机制运转良好,试点地区形成了各具特色的运营模式,如黑龙江集中用于自办企业,北京门头沟改造开发为旅游村落等经营,不仅促进了城乡以及一二三产业的融合,也为农民创收开辟了新的渠道。(3)宅基地有偿使用的腾退效益明显,抑制了“一户多宅”“空心村”“圈大院”等浪费宅基地的情况。根据《总结报告》统计,到2018年底,全国腾退零星、闲置宅基地14万户、8.4万亩,试点地区不同程度地实现了宅基地资源的集中整治,如北京蔡家洼将腾退多余宅基地用于产业转移的建设用地,完成了村庄整体改造。

(二)宅基地有偿使用制度改革试点的基本模式

本轮宅基地改革表明:“宅基地有偿使用制度是解决目前超占、‘一户多宅’问题的有效路径。”[3]就目前宅基地有偿使用的试点地区而论,可借鉴如下三种基本模式。

1.以区位优势推动集中利用的有偿模式。典型的如浙江义乌、江苏武进、天津蓟县、湖北宜城等地,通过有偿置换、有偿换位、有偿调剂等公开竞价的方式,拆除原有违法建筑的房屋,在区位较好的地段“适当集中”规划为公寓社区,并收取有偿使用费。此种模式的关键在于实现宅基地的集约化利用。宅基地有偿使用费具有双向调节的功能,既为农民争取到更好的居住条件,也为农村发展腾出了空间,以浙江义乌为例,其将宅基地区位差异和土地级差资源转换为筹建资金,由此完成了园中村改造、土地整理、下山移民等置换(1)体现在文件对有偿分配、有偿调剂以及有偿更新改造等有具体规定,如《义乌市农村更新改造实施细则》第26条：“市级以上重点工程建设需拆迁安置的农户,可优先参加本村更新改造,自愿异地安置的农户可按不同土地级差参加城乡新社区集聚建设。”第28条“宅基地使用权人自愿退出宅基地,以及享有宅基地分配权的农户主动放弃宅基地的,可按土地级差有序参加城乡新社区集聚建设。”。

2.改变用途与商业经营相结合的有偿模式。以云南大理、四川成都、河南长恒等为代表,试点地区通过“统规自建、商业自住两用”、引入社会资本联建等方式,打破了原有宅基地仅具有“住宅”用途的限制,促进了农村产权的交易。该模式的重点在于盘活原有宅基地,充分发挥土地的利用价值,有偿使用费在其中发挥了杠杆的作用。农户一方面可通过缴纳较低的费用取得宅基地,另一方面将宅基地转用于餐饮、民宿等商业用途,获得更高的收入。如河南长垣县云寨村在改变宅基地用途、保持管理现状的基础上,以统一返租、量化入股等方式开发农家乐、文创小院等,吸引了大量商户入驻。

3.增减挂钩与统一交易的有偿模式。重庆大足、河北省定州市、山东省泰安市等试点地区,通过“地票”“宅田挂钩”“宅基地整理项目”等方式,对于超占多占的宅基地,农户可选择交付有偿使用费,或补充整理复垦为耕地。其后,本农村集体再将增加的耕地转化为建设用地指标,并凭借指标凭证在本行政区域内统一上市交易,该模式的最终目的在于均衡农村与城市的用地需求。以耕地收益或证券化的指标作为宅基地有偿使用费的对价,兼顾了“涨价归公”与“涨价归私”,也较好地平衡了国家、农民集体与农户之间的利益关系。典型的如,《重庆市地票管理办法》规定农户在复垦交易后再申请宅基地的,应当缴纳有偿使用费,以统筹城乡土地资源的利用。

不难发现,宅基地有偿使用模式对应着集约、利用、平衡三类目标。这些目标导向了宅基地有偿使用改革的实质要素,也由此能涵盖其他有偿使用试点的模式,如浙江台州的“拍卖竞价”、浙江富阳“‘抽签’+‘付费’”以及内蒙古自治区“竞价选位”等方式,是第一种模式的具体化;如嘉兴“两分两换”、杭州“二选一”等模式,则表现为三种基本模式的结合。

(三)宅基地有偿使用制度改革试点的实践差异

尽管如此,立足于试点地区的政策文件以及相关的统计调查数据等,各地有偿使用的实践呈现出较大的差异性。

1.民众接受的意愿强度不一。如江浙、广州、山东等东部沿海城市,以及重庆、成都、湖北等中部经济较为发达的地区,民众的接受意愿较高,宅基地有偿使用制度推行也较为顺利。根据湖北宜城的统计,高达72.76%的农户选择开展宅基地有偿使用,农户对有偿使用政策整体的满意程度高。根据山东禹城的统计,愿意进行宅基地有偿使用的农户多达53.81%。中西部经济较为落后的地区,民众接受意愿较低,有偿使用制度推行也由此面临较大的阻力,如河南省的调研统计,仅有25.14%的农户表示赞成宅基地的有偿使用[4]。

2.有偿使用的范围对象不同。试点地区有偿使用的适用范围有扩大化的趋势,可能包括分配有偿、利用有偿、置换有偿或退出有偿,如金寨县的特定情况的利用有偿,泸县的有偿取得,义乌市的有偿置换,湄潭县的有偿选位等。有偿使用的适用对象也不完全相同,部分地区规定宅基地有偿使用仅限于农户。如《平罗县农村宅基地有偿使用费管理暂行办法》规定超占、新增和闲置宅基地收费的对象均为本集体的农户,而大部分试点将继承等情况占有宅基地的主体理解为非本集体的农户;《浏阳市农村宅基地有偿使用暂行规定》明确继承和受遗赠等方式占有宅基地的非本村村民按取得50%缴费;泸县和义乌市允许在本行政区域范围内跨集体成员有偿使用。还有部分地区进一步扩大了非农户适用的情形,如新疆伊宁县区分不同时期,对早期购买宅基地上房屋的外来人员,确认其产权并收取有偿使用费;贵州湄潭县对农业生产3年以上人员,收取有偿使用费;成都市联建试点在保障农户自主的需求下,允许投资联建的非农户有偿建设和经营。

3.有偿使用的条件标准各异。大部分试点地区在区分集体成员与非集体成员的基础上,确定了不同的费用标准,但相关因素存在较大的差异。如宜城通过时段、区域等确定阶梯式的使用费;义乌综合考量了历史因素、土地极差、交通便利等情况分区域分类分档累进计收。各试点地区对宅基地有偿的面积标准和一户多宅的“户”和“宅”的判断标准以及费用计算方式等均不一样,例如,户的含义可能涉及常住人口、自然组成的家庭、公安户籍登记的户等。《铜鼓县农村宅基地有偿使用、流转、退出和取得暂行办法》第6条即规定“户”指三代内所有的家庭成员。此外,试点地区对有偿使用费按年或一次性缴纳的方式不同,如平罗县和德清县要求一次性收取有偿使用费,安达市规定按年收取;泸县区分按年和一次性确定不同的优惠力度。执行强度也有所区别。山东陶县以集体土地证年检的方式配合推行宅基地有偿收费;河南长垣县将宅基地有偿使用与不动产办证挂钩;安徽省金寨县的有偿使用结合奖励和惩罚的措施;江西省佘江县则通过处以滞纳金的方式,促使缴纳有偿使用费。

二、宅基地有偿使用制度试点改革的规范成因

根据不完全统计,宅基地有偿使用政策推行以来,农户的满意程度持续上升,有偿使用的收益明显。相较于第一轮改革,2020年启动的新一轮改革将有偿使用试点扩展到全国104个县(市、区)和3个设区市,其涉及的试点地区更广,所涉的农户与非农户的利益更为复杂。基于此,对宅基地有偿使用制度试点进行统一规范显得更为必要。

(一)宅基地有偿使用制度试点改革的规范问题突出

基于我国农村特定的历史原因、风土人情等,政策上对宅基地有偿使用制度的规范出现不断反复的现象。历史上几度展开宅基地有偿使用的改革,大致经历了“有偿使用-无偿使用-地方自发有偿使用-试点推进有偿使用”的过程。最早始于20世纪80年代,山东省泰安市自发实行宅基地收费的探索,后国务院为减轻农民负担而明文废除了宅基地有偿使用。随着新农村建设的推进,浙江义乌等地又陆续实行了宅基地有偿选位等尝试。2010年,国土资源部在《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中指出通过宅基地有偿使用制度提高宅基地利用率、解决土地资源的供需矛盾。限于该规范文件所处的时代是在社会转型期间,农户对无偿转变为有偿的抵触情绪较大,最终未能顺利实施。《试点意见》和《总结报告》仅规定了适用有偿使用的基本情况,且试点地区的实践也未能尽其意。《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调开展新一轮宅基地有偿使用制度的探索,但仅有指导原则而没有相关的规定[5]。地方层面的政策规范则为:一是,试点地方颁布的宅基地有偿使用的管理办法、章程、暂行办法、暂行规定、细则等规范文件的效力位阶低,难以提供可借鉴、可参考的意见;二是,既有地方性规范对宅基地有偿使用制度的适用对象、适用主体、适用情形以及基本条件、程序等基础事项存在较大的差异,无法形成统一的、操作性强的规则。

至于法律规范,散布在《宪法》《民法典》《土地管理法》《城乡规划法》等对宅基地和宅基地使用权的规定之中。现行物权法缺乏与宅基地有偿使用直接相关的规定,宅基地有偿使用所指向的调整基础不清,权利性质也不明。如《民法典》物权编第362～365条规定了宅基地使用权的权能条款、转介条款、分配条款以及消灭登记条款,并未涉及到宅基地的有偿使用,该法的立法意旨则指出宅基地使用权具有无偿性,而且法典第363条所引致的《土地管理法》(修正)第62条也未有明确规定。该条规定了有偿使用的配套性制度,如户有所居、符合规划审批、合理统筹安排、自愿有偿退出等内容。但由于缺乏规制的权利基础,难以发挥调整宅基地有偿使用的功能。可见,宅基地有偿使用的规范供给严重不足。在新一轮试点地区存在更多的差异性、多样性以及不确定性,因此宅基地有偿使用制度的规范问题更显突出。

(二)宅基地有偿使用制度予以统一规范的必要性

事实上,由于各地资源禀赋不同,试点地区因地制宜出台宅基地有偿使用制度的规范文件具有必然性,但受制于规范不足的困境,部分试点不仅未能增加农民的收入,反而平添了许多负担。如山东平度市、吉林九台区等地,由于缺乏可操作的宅基地有偿使用规范,引发使用费收取不到位、有偿使用范围反复等问题,已有裹足不前的趋势。

统一规范宅基地有偿使用制度的权利基础对于推进试点的有偿使用而言,是必不可少的。试点地区表现出适用对象、条件、标准等方面的差异性,本质上在于宅基地有偿使用的权利基础不同。也就是说,宅基地有偿使用的权利基础的定位不同,导致其适用的规则有所区别。如,在宅基地有偿使用的客体为租赁权的情况下,应当按年或按约定方式收取宅基地使用费,并允许外来人员有偿使用宅基地。适用范围不应包括分配和退出阶段。在用益物权的情况下,原则上应一次性收取费用,并限制有偿使用的主体。相应地,适用范围可扩展到有偿分配和有偿退出[6]。可见,在有偿使用的宅基地权利同一的情况下,有关宅基地有偿使用制度的基本规则逻辑上应当是相同的。试点地方的规范文件之间的自相矛盾与内部不一致,正是因为有偿使用的权利时为租赁权、时为用益物权所致[7]。我国大部分试点并不区分有偿使用与有偿流转的权利基础,造成了其适用规则的混乱,如浙江德清县允许将宅基地使用权让与社会主体,并由受让人一次性支付地上权出让金,受让人可抵押、出租和再转让该权利[8]。但根据现行法律,宅基地有偿转让的前提条件是其基础权利为租赁权,而非民法典物权编所指的宅基地使用权,只有统一宅基地有偿使用的权利基础,才能消除此种弊端。

统一规范宅基地有偿使用制度的基本规则,也是实现宅基地改革目标的必要保障。长期以来的无偿分配,导致中国农村宅基地户均超标严重、容积率低,且荒废、闲置、无序等问题突出。有偿使用的试点改革旨在优化土地资源配置、推进宅基地的集约利用,以实现新型城镇化和乡村振兴。其中,最为关键的一环在于构建城乡一体化的交易市场,只有通过城乡土地要素的流动和再配置,才能实现乡村产业的复兴。宅基地有偿使用制度为乡村振兴和城乡融合发展提供了重要的土地要素,“以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度,为工业化、城镇化建设健康发展注入了强大动力。”[9]城乡融合不仅需要统一的市场交易机制,也需要统一的权利、主体、行为、责任等基本规则。此处统一既指各试点地区宅基地有偿使用的基本规则一致,也指宅基地有偿使用与住宅建设用地有偿使用的“同地同权”。目前,试点地区的规范仅确定了宅基地有偿使用的某些基本规则,如《试点意见》和《总结报告》明确宅基地有偿使用的基本情况,即超占、一户多宅、继承占有等。但有关宅基地有偿使用的适用主体、登记规则、适用条件、行为规则、责任义务等均有待规范层面作出进一步的回应,如正在制定的不动产登记法,需确定统一的宅基地有偿使用的登记机构、登记程序等。

(三)宅基地有偿使用制度予以统一规范的可行性

不仅如此,现阶段对宅基地有偿使用制度进行统一规范具有可行性。各试点在宅基地有偿使用制度改革的过程中,所面临的制度性矛盾是共通的,即宅基地使用权的无偿性与宅基地使用的有偿性。宅基地分配的无偿性使得宅基地用地的占比较高,相应地,用于农业耕种、商业经营以及公益建设等农村用地的占比较低。“一户多宅”“新户无宅”“空心村”“多占超占”等现象均反映出了农村内部土地利用结构的失衡,宅基地使用的有偿性则通过改变已经被严重扭曲的农村用地的定价机制,调整农村内部的产业结构和用地结构,进而促进一二三产业的融合发展。有偿与无偿的矛盾更深层次地体现为农村用地的结构矛盾。此种矛盾根植于农村土地产权结构的不完整,只有完整的产权才能发挥其优化资源配置的功能。价格因素在其中起到的实质作用在于赋予宅基地更为完整的产权,从而调和农村用地的结构矛盾。无论何时,“土地产权制度都是农村社会的基础性制度。”[10]165有偿使用改革必须立足于产权结构改革这一基本点,宅基地的“三权分置”作为宅基地产权结构的改革方案,为调和此种矛盾提供了可规范性的制度空间。

具体而言,一是宅基地“三权分置”契合宅基地无偿分配(一户一宅)向有偿使用(户有所居)的转变。“三权分置”作为宅基地改革的政策方案已基本成形,其最早在《关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年中央1号文件)中提及,后《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《关于全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的意见》等多部文件强调进一步探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的有效实现形式,并以此深化农村宅基地制度改革试点。效果上,资格权与使用权分离,将原有宅基地使用权所承担的身份保障功能转由资格权承担,契合“一户一宅”到“户有所居”的演变。宅基地所有权、资格权、使用权的分置,不仅优化了传统宅基地“所有权-宅基地使用权”的二元结构,而且彰显了宅基地使用的经济价值。由此,宅基地“三权分置”也是深化宅基地有偿使用制度改革试点的基本路径。

二是宅基地“三权分置”大力推进了宅基地与住宅建设用地有偿使用制度的规范一体化。农村用地的结构性矛盾是宅基地与住宅建设用地有偿使用一体化规范最大的掣肘。在我国,政策对城乡一体化建设起到了决定性的作用,“地区间不平等主要源于经济机遇的差别,城乡之间的不平等则更多的是主观政策的结果。”[11]城乡融合的背景下,“三权分置”作为完善农村产权制度和要素市场化配置机制的基本政策,对于一体化建设具有重大的破题意义。宅基地“三权分置”通过对宅基地产权结构的改革,放活了宅基地和农民房屋使用权,也重新定义了其在要素交易市场所处的不平等地位。“通过宅基地制度改革促进村庄转型和集聚与复兴,实现城市和乡村两个空间的平等发展与融合。通过建立城乡平等的体制机制,实现城乡全面融合与乡村振兴。”[12]“三权分置”使得宅基地使用权与住宅建设用地使用权受到平等的调整和保护,也完成了宅基地与住宅建设用地有偿使用制度的一体化规范。

三是宅基地“三权分置”有助于达成构建宅基地有偿使用制度基本规则的共识。目前,宅基地有偿使用改革试点尚未形成统一的基本规则。理论上,大部分学者结合试点经验,从有限市场化、社会转型、新型城镇化、乡村治理、权益保护等不同视角,对有偿使用制度的设立主体、适用对象、范围、期限、费用、实施程序、管理、配套等提出了具体的完善意见[13]。上述视角拓展了有偿使用制度的规范维度,但缺乏关于宅基地有偿使用统一规范的内容范围、实现路径、基本规则等,如在乡村治理的视角下,注重村庄规划为有偿使用的基本前提,权益保护则注重对有偿使用的合理限制。有偿使用的根本动因在于农村社会的经济发展及发展带来资源的重新分配和利用,发展的关键在于产权制度的改革。无论何种视角,有偿使用制度都与产权制度直接相关。宅基地“三权分置”通过对宅基地产权结构的改革,决定了农村的利益格局,为不同视角开展有偿使用研究提供了融合与平衡的基础。

三、宅基地有偿使用制度统一规范的立法路径

宅基地有偿使用制度改革的终极目的在于不断地增加农民的财产性收入。宅基地的“三权分置”调和了宅基地无偿与有偿使用的矛盾,为保障农户的增收提供了制度性保障。宅基地有偿使用制度的基本规则应在“三权分置”的基础上予以统一规范并构建。

(一)宅基地有偿使用制度统一规范的区分立法

宅基地“三权分置”深化宅基地有偿使用制度改革的实质,在于对其所指的有偿使用的客体进行区分。“三权分置”在“两权分离”的基础上,通过宅基地权利的再次分置,构成了一个链条完整的产权结构。其中,宅基地所有权是集体自物权,指向集体的宅基地;资格权是集体自物权在个体上的分化,指向集体成员;使用权是自物权派生的财产权利,指向宅基地的功能性表达。“不同产权权利束的排列组合直接关乎产权的结构和性质。”[10]168这也意味着,所有权、资格权、使用权的权能分配提供了构建宅基地有偿使用制度的结构基础。实践中,部分试点地区将宅基地有偿使用定位为资格权的有偿使用,如《湄潭县兴隆镇龙凤村宅基地管理公约(试行)》明确规定外来人员可以通过缴纳有偿使用费的方式,获得有偿使用宅基地的资格权[14]。此种方式违背了向本农村集体农户配置和确认宅基地资格权的产权分置原理,不利于保障本村居民的“不失所”。“三权分置”的背景下,使用权定性为一种财产权利,已有共识。宅基地有偿使用作为一项改变宅基地功能属性、拓展宅基地利用价值的制度安排,其客体应指向“三权分置”结构中的使用权,故宅基地有偿使用制度统一规范的立法首先应当区分资格权与使用权。

理论上,关于使用权的具体权利性质颇具争论,存在发展权说、(次级)用益物权说、他物权说、地上权说、(派生)利用权说、(法定)租赁权说以及经营权说等观点(2)目前,学术界基本支持宅基地“三权分置”的改革,并为其法律化提供史学、经济学、管理学、政策学等各方面的支撑。有关使用权的权利性质的讨论也较为充分,笔者在此不做赘述。。尽管学者所定义的具体权利形式之间的差异较大,但关于使用权的定性并未脱离财产权利的范畴。根据物债区分的原则,上述争议主要表现为用益物权与债权的争议。物债二元体系下,宅基地有偿使用的权利性质不同,制度安排也不同。基于此,宅基地有偿使用的立法应当再次区分物权属性与债权属性的使用权。试点地区也有相关的实践经验,如四川泸县创建了农民的宅基地使用权与农村合作社等第三方“共建共享”的模式,并区分城镇规划区与农业区,分别实施宅基地租赁权和宅基地使用权的有偿使用[15]。

(二)宅基地有偿使用制度区分立法的权利基础

目前,《民法典》存在两个层面的宅基地“三权分置”的使用权,第一个层面是《民法典》物权编规定的宅基地使用权。无偿分配对于配合农业生产,稳定农村社会的重要性不言而喻,物权法通过确定宅基地使用权,承担起了这一功能。该法转介适用《土地管理法》第62条的规定,根据转介条款的同一性,第62条规定的“一户一宅”“户有所居”“连同出卖、赠与住宅一并转移宅基地”“有偿退出宅基地”所指的权利客体,也是此种意义上宅基地使用权,故宅基地的有偿使用应当排除农户在一户一宅或户有所居的范围内无偿占有、使用宅基地的情形[16]。

第二个层面是《民法典》合同编规定的宅基地租赁权,以租金给付为对价的有偿使用有利于宅基地的社会化和市场化。然而,一是,基于租赁权主体、期限、效力等方面的限制,不利于推进“房地一体”和“同地同权”的改革。宅基地有偿使用主要是针对已合法占有宅基地及其上农房的农户和非农户征收使用费,租赁权的形式割裂了同一主体对宅基地及其上房屋享有的权利,不利于维护农村的稳定。如在一块面积超标的宅基地及房屋上;农户同时享有宅基地使用权和租赁权;对于范围内的宅基地,农户可无偿、无期限的占有和使用;对于多占部分的宅基地,农户却仅享有请求权。两种权利的权能和效力之间存在严重的冲突,难以共存[17]。二是,宅基地租赁权的有偿使用与宅基地使用权的有偿退出,无法形成相互配合、联动实施的机制。试点改革强调有偿使用与有偿退出的联动实施,如云南大理实行的“一户一宅、退旧批新”的政策;安徽金寨通过颁发农村集体土地使用权证或其他合法来源手续的方式,结合有偿使用与有偿退出;山东禹城将自愿有偿的宅基地退出机制与集体回购、有偿使用费结合[18]。宅基地有偿使用的政策试图通过利用经济手段, 倒逼相关主体退出多占、闲置宅基地, 实现农村土地集约、有效利用[19]。但有偿退出与有偿使用不具备相互配合的权利基础。《土地管理法》第62条规定“允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地”的情形指宅基地使用权的退出。经济效益上,难以通过收取租金的方式倒逼农户选择退出无偿性的宅基地使用权。在有偿退出指向租赁权的情况下,农户退出宅基地的收益过低,则可能会引发政策的反弹。

从现行法律规范出发,宅基地有偿使用制度区分立法的基础权利存在缺失。一方面,宅基地有偿使用的“使用权”排除了物权法和土地管理法意义上的宅基地使用权,另一方面,合同法意义上的使用权(租赁权)违背了宅基地有偿使用制度改革初衷,也难以推行。两个层面的使用权与宅基地有偿使用立法所要求的区分物权性和债权性的使用权并不一致。由此,法律上的使用权无法作为宅基地有偿使用的客体,也无法为宅基地有偿使用提供法律依据。

(三)宅基地有偿使用制度权利基础的完善路径

基于此,物权法亟需设置具有用益物权属性但不同于宅基地使用权的使用权,“宅基地制度变迁经历了与农地承包经营权变迁基本类似但制度安排相异的历程。”[12]在“三权分置”的体系效应下,宅基地使用权与土地承包经营权具有相同的权利结构。《民法典》物权编新设了一项土地经营权,区分了农户的土地承包经营权与其他主体的土地经营权,并且,流转期限为五年以上的土地经营权被赋予了登记能力(第341条),且可以出租、入股、抵押或者其他方式流转(第342条),从而产生一定的物权效力。“可以通过登记公示,使该权利成为物权并可以对抗他人。”[20]就此而论,可通过在物权法中创设类似的宅基地经营权(3)“三权分置”仅能确定权利的结构形式,该权利与土地经营权的派生方式和所处的产权结构相同。但涉及到权利内容、权利功能以及权利客体等实质性方面,两者并不相同,为了简化理解,笔者采用宅基地经营权一词,此处的类似也仅指结构的类似。,实现农户的宅基地使用权与其他主体的宅基地经营权的分离。宅基地有偿使用所指向的权利即为宅基地经营权,相应地,宅基地“三权分置”的使用权也具有第三个层面的含义。

实现路径方面,宅基地经营权的有偿使用权可达成规范逻辑和制度结构层面的共识。宅基地有偿使用的适用范围限于经营权的情形,主体则包括本农村集体经济组织的农户、其他集体经济组织的农户以及非农户。其中,本集体农户享有宅基地使用权的情形被排除在外。该方案既坚持了宅基地使用权的保障功能,又发挥了经营权的财产功能,并且通过赋予宅基地经营权以登记能力,可使其具有物权属性,从而避免该权利与宅基地使用权之间冲突导致主体割裂的情形。如同一主体在同一宅基地上同时享有宅基地使用权和宅基地经营权,有偿使用仅针对宅基地经营权收取使用费(土地出让金),并不会影响农户的宅基地使用权,因为农户在缴纳使用费后,即可通过登记取得与宅基地使用权相同的对抗效力[21]。

具体规则方面,宅基地有偿使用权的期限与经营权的期限相同。当事人可协议设立短期的宅基地经营权(如20年以下),以债权债务的方式调整有偿使用费的收取方式、费用标准、收费依据以及权利义务等内容。如考虑区位差异、际代差异、用途差异等市场化因素,可确定不同的收费标准。此时,宅基地经营权实质为第二个层面《民法典合同编》规定的宅基地租赁权。在承租期届满后,承租人可享有优先承租的权利或统一按照最长20年的承租期限予以补偿退出,以此完善租赁权有偿使用的不足。当事人也可登记设立长期的宅基地经营权(如40年、50年或70年)。宅基地经营权参照适用住宅建设用地使用的使用期限、收费方式、费用标准、续期方式等内容,实现宅基地与住宅建设用地的“同地同权”。权利基础的区分立法也为相关方面的配套措施的立法,提供了统一规范的完善路径,如关于农村宅基地有偿使用费管理方面,农村集体经济组织应当区分宅基地经营权的权利性质,制定涉及收费标准、收取方式以及具体执行方式等内容的规范性文件。宅基地有偿使用费的使用用途、分配方式,应按照“取之于民、用之于村”的原则,遵循村民自治和民主管理的程序,充分地考虑宅基地经营权的权利内容,确保有偿使用改革合法有序地推进。

四、结 语

随着城乡一体化发展,宅基地无偿分配对于保护耕地“不流失”、稳定农民“有所居”的功能逐渐减弱。2015年以来宅基地有偿使用制度改革试点改变了过去一律无偿使用的做法,对于“去除沉疴、革故鼎新”宅基地制度至为关键。宅基地“使用权”从无偿到有偿的改革,触及了宅基地产权配置的核心问题,不仅是对国家、集体与个人利益的二次分配,也关系到整个宅基地制度改革的成败。同时,“三权分置”的背景下,宅基地的产权结构和农村治理能力得到进一步的优化,不仅改变了传统物权法上“两权分离”的法权结构,也为宅基地有偿使用改革带来了新的立法契机。从立法论的视角出发,物权法规定宅基地经营权的有偿使用,可在法律层面确定“多元参与、利用共享”的机制,从而让农民分享土地改革的红利,成为农村改革真正的受益者。