农田水利高质量发展:关键问题与对策建议

王 恒,王 博

(1.西安外国语大学 经济金融学院,西安 710128; 2.兰州大学 县域经济发展研究院,兰州 730000)

引 言

党的十九大报告明确指出,中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段,推进国家治理体系和治理能力现代化是我国新时期全面深化改革的重要任务之一,而农村治理是国家治理的薄弱环节[1]。在经济高质量发展阶段,农业作为国民经济的基础产业必须坚持质量兴农战略,走质量兴农之路[2]。2020年,习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示,强调“要加强高标准农田、农田水利、农业机械化等现代农业基础设施建设,增强粮食生产能力和防灾减灾能力”[3]。中共中央国务院《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》提出,要加强农田水利基础设施建设,到2022年农田有效灌溉面积达到10.4亿亩[4]。农业农村部等七部门联合印发《国家质量兴农战略规划(2018-2022年)》,明确提出要推进农业由增产导向转向提质导向,不断适应高质量发展的要求,实现我国由农业大国向农业强国转变[5]。2020年,李克强总理在农田水利暨高标准农田建设电视电话会议上作出重要批示:“农田水利及高标准农田建设,是关系农业综合生产能力、国家粮食安全和现代农业发展的大事,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,持续推进农田水利和高标准农田建设,加快完善水利基础设施体系和现代化,为确保国家粮食安全、推动农业高质量发展提供有力支撑”[6]。2022年,中央一号文件指出,要制定增加农田灌溉面积的规划,实施重点水源和重大引调水等水资源配置工程,加大大中型灌区续建配套与改造力度,提高用水效率,实施农田水利高质量发展[7]。2021年,国务院印发的《全国高标准农田建设规划(2021-2030年)》指出:“将高效节水灌溉与高标准农田建设统筹规划、同步实施,2021-2030年完成1.1亿亩新增高效节水灌溉建设任务,力争将大中型灌区有效灌溉面积优先打造成高标准农田,确保到2022年建成10亿亩高标准农田,累计建成高效节水灌溉面积4亿亩”[8]。习近平总书记的重要指示、李克强总理的重要批示和相关部门政策文件的陆续出台表明,促进农田水利高质量发展既是我国在当前和今后一段时期农业可持续发展需要解决的重大实践问题,也是关系我国农业转型升级、高标准农田建设、农业高质量发展和农村全面发展的重大战略问题,对于加强农田水利基础设施建设、优化利用水土资源、提高用水效率和效益、保障粮食安全、促进农业高质量发展和全面实施乡村振兴战略具有重要的理论价值和现实意义。

当前,我国农业正处在发展方式转变、产业结构优化、增长动力转换和农业高质量发展的关键时期,改变以往相对粗放的农业生产经营方式,加快我国农业现代化产业体系、生产体系、经营体系建设,实现农产品质量高、产业效益高、生产效率高、经营者素质高和国际竞争力强的农业是我国农业高质量发展的核心目标[9]。农田水利作为高标准农田建设和农业高质量发展的命脉,是农业可持续发展中的一项重要工程和重要支撑,与国家粮食安全保障和农业现代化建设息息相关,农田水利能否高质量发展决定着农业高质量发展和建设高标准农田的进程[10]。新时期,基于乡村振兴战略和农业高质量发展视角,本文从我国农田水利的发展现状、农业现代化推进过程中对农田水利的要求及相应对策建议三方面对我国农田水利高质量发展进行系统论述,以期为加快补齐我国农业基础设施短板,促进农田水利现代化和高质量发展,推进高标准农田建设进程提供理论支撑。

一、农田水利发展现状及存在问题

农田水利与土地交织在一起,对农村土地制度具有明显的路径依赖性。农村土地制度的每一次改革都会诱发农田水利不同程度的创新和农田水利基础设施的完善。党中央、国务院高度重视农田水利基础设施建设,把开展农田水利建设作为治国安邦的重要方略和保障粮食安全的重要支撑,不断加强对大中型灌排工程改造与建设,大力发展节水灌溉,加快推进农业节水,不断提高农业用水效率和效益。截至2019年底,我国已建成8亿亩旱涝保收、高产稳产的高标准农田,农田有效灌溉面积达到10.3亿亩,全国高效节水灌溉面积达到3.39亿亩,农田灌溉水有效利用系数达到0.559,灌溉面积上生产的粮食占75%[11]。近30年来,我国农业灌溉年均用水量基本维持在约3 400亿立方米,占全社会用水总量的56%左右。截至2020年底,我国节水灌溉面积达到5.67亿亩,喷灌、微灌、管道输水灌溉等高效节水灌溉面积达到3.5亿亩[12]。

我国农田水利在高度集权的计划经济时期经过农业合作化高潮和“农业学大寨”运动得到了长足发展,交通排灌系统的平整农田快速发展[13]。但家庭联产承包制实施后,土地分散化经营赋予农户生产经营权和劳动自由权,基层政府不再具有人民公社时期调动一切资源供给农田水利的能力,农田水利投资建设不足和无人监管问题凸显。我国现有的农田水利无论是技术还是管理都已难以满足步入高速转型期的现代化农业发展的需要,灌溉条件与技术落后问题严重制约我国高标准农田建设和农业高质量发展[14]。

(一)农田灌溉条件及技术落后

1.农田水利建设薄弱。目前,我国农田水利设施建设、农田水利发展不平衡不充分问题突出,工程缺乏与老化失修问题并存,农田水利灌溉“最后一公里”不通畅[15],田间渠系不配套,抗御自然灾害能力明显不足,水利基础设施网络覆盖、水旱灾害防御能力、水资源优化配置等问题严峻,对粮食和农业生产安全带来严峻挑战[16]。国家在宏观层面对大江大河治理较为重视,水利工作重点主要放在涉及利益较高的城市防洪和大江大河治理方面。长期以来,与农业生产直接相关的农田水利建设维修资金投资相对较少[17],导致很多农田水利基础设施损毁严重,利用率低。根据农业农村部数据,截止2020年,全国小型农田水利工程完好率平均不到50%,大型灌排泵站设备完好率不足60%,大中型灌区中有60%工程设施不配套[16]。市场经济条件下对于基层政府而言,农田水利建设投资大,耗费人力物力多,经济效益见效慢。因此,基层政府对于农田水利设施建设维修投资的积极性较差,用于农田水利建设维修的资金较少,部分农田水利工程甚至出现坍塌、淤塞或废弃而无法正常使用的情况[18]。建设维修资金投资的缺位导致我国农田水利工程基础设施薄弱已成为我国农业高质量发展和建设高标准农田的主要制约因素。

2.农田灌溉设备老化问题严重。我国农田水利设施多数建成于20世纪,很多水利设施工程缺乏与老化失修问题并存,由于受当时建设条件、技术水平和资金短缺等因素制约,工程建设标准普遍偏低、建设质量不高、配套设施不完善,难以充分发挥水利功能和作用,农田水利的防灾、减灾、兴利的能力和标准滞后于现代农业发展步伐。农田灌溉区改造升级速度缓慢,大部分农田灌溉区仍是20世纪建设的,农业灌溉设施和灌溉设备性能明显不能满足需求,在生产灌溉过程中经常会因使用超出设计寿命而引发安全事故,如农田灌溉渠道跑水、决堤等。此外,农田灌溉区灌溉经济性也较差,大部分用于排水使用的机电设备由于性能下降而出现能耗大、效率低的情况。灌溉设备老化严重的农田灌溉区已远不能适应我国当前农业现代化建设的需要,严重制约了我国高标准农田建设和农业高质量发展。

3.农田灌溉用水效率低下。我国农业生产由于多数采用粗放型灌溉方式和落后灌溉技术,造成的农田灌溉用水效率低下甚至无效供给等问题较为突出[19],截至2019年,我国农田灌溉水有效利用系数达到0.559,但仍有41%的水资源在灌溉过程中被浪费掉[11]。在玉米、小麦和棉花等农作物灌溉过程中,多数灌溉区都采用畦灌,还有部分灌溉区采用大水漫灌,这些粗放落后的灌溉方式极大降低了用水效率。此外,田间地头的农田水利工程项目相对较小,在建设过程中一般都由当地群众按照需要自行规划。由于缺乏相关水利知识和经验,规划的末端灌溉系统在流量设计、轮灌划分、灌溉面积控制等方面存在较多不合理之处,致使建成后的农田灌溉设施不能充分发挥其效益。也有部分灌溉区的灌溉工程在进行建设之前没有经过精确测量规划,导致工程建成后存在严重布局不合理性,造成先进的农业灌溉技术难以普及。除了灌溉方式和灌溉技术落后造成的水资源利用低效外,农户缺乏节水意识也是造成农田灌溉用水低效的重要原因,部分农户在灌溉过程中会将大量水资源输送到农田中,输送水量远大于农作物实际需要量,造成水资源浪费。

(二)管理机制不完善

1.管理权责不明。我国现行农田水利管理方式较粗放,对已建设完成并正常运行的农田水利工程缺乏清晰的管理权责和必要的维修改造,没有设置专职负责监督检查农田水利工程管理和养护及安全运行的责任主体。部分农户认为农田水工程是由国家投资建设,日常管理和维护也应该由政府来完成,这种意识造成部分农户在使用农田灌溉设施时存在很大随意性,自觉管护农田水利工程的意识淡薄。为了灌溉用水方便,在输水渠道上任意凿洞开口,移动控水闸门和泵机等破坏农田水利工程的乱象时有发生。部分地区小型水库没有专门管理权责主体,仅由乡镇、村组专管员兼职负责管理,农田灌溉输排水渠道仅由农户自主季节性管理。相关水利管理部门工作人员对于农田水利事业关心不够,使水利机构对农田水利工程职能未能充分发挥,造成部分农业生产灌溉区的堰塘、水坝、提水站、机电井、内河道及渠道圩口防洪工程都处于无人监管状态,形成了农田水利工程只建不管或重建轻管的尴尬局面。

2.产权不明晰。我国农田水利工程由于历史遗留问题和体制机制改革原因,小型农田水利工程存在产权不清晰、管护主体不明确等问题。家庭联产承包责任制实施后,由村集体和农户投工投劳建设的早期农田水利工程,后期由政府部门进行投资改造,涉及财政部门、国土部门和扶贫开发部门等,投资主体多元与权责关系复杂使农田水利所有权与使用权很难进行清晰确定。尽管各农田灌溉区按照中央相关文件精神“谁投资、谁受益、谁所有”的原则进行了产权明晰,允许财政补助形成的农田水利设施由农户、用水合作组织及新型农业经营主体持有并管护,但产权制度改革成效较差。农田水利设施是农地的附着物,而土地资源和水资源所有权归属国家,形成私权对公权依赖的矛盾,造成农田水利工程在确权时缺少相应法律依据,跨村组和跨流域的农田水利工程产权归属很难拆分,存在使用、管护和维修纠纷。产权改革后的农田水利工程又因经营者偏重经济效益,造成经营者与农户在工程设施使用和维修方面的矛盾日渐凸显。

3.农田水利管护较差。我国多数农田灌溉区都存在对农田水利建设和管护认识不深、管护意识淡薄等问题。据农业农村部数据,截至2019年底,我国大中型灌区维养经费落实率仅有35%,80%的灌区年度维养缺乏计划性,50%的灌区管理制度和标准体系不健全[15]。首先,农田水利工程建设大多数是由当地政府组织承担,在建设过程中地方政府比较重视前期工程图纸设计、立项和规划等环节工作内容,但建成后运营过程忽视了农田水利的管理与日常维护工作。其次,基层水利服务机构人员数量严重不足、年龄老化、专业技术人员所占比例普遍偏低,基层水利人员整体业务水平偏低、技术力量薄弱、缺乏实践经验,使农田水利管护大打折扣,难以为农田水利建设运行提供有效保障。最后,财政资金不足造成相关管理部门因缺少经费而对一些技术含量水平较高的工程设备不能做到及时监管和维修,设备老化和报废现象较为严重。农田水利工程管护的重要性并未得到普及,农户作为农田水利工程最终受益者,本应该积极参与农田水利工程管理与维护,但由于管理制度缺陷和农户意识较差双层因素影响,加上缺乏相应的激励奖励政策,农户农田水利管理与维护参与意识淡薄,不愿花费时间和精力对其进行管护。如何强化工程日常运行管护,积极推行社会化、专业化管护,不断提升灌排工程管理能力和服务水平,是农田水利管护面临的严峻问题[15]。

二、农业现代化对农田水利提出的新要求

农业现代化生产体系推进是农业高质量发展的重要标志,农田水利设施是增强农业抗风险能力、提高粮食生产能力的关键性农业基础设施[20-21],农田水利高质量发展,就是要充分利用水利资源,实现农田水利工程高质量运行[22],是我国推进高标准农田建设、保障粮食安全和农业高质量发展的重要支撑,也是我国实施乡村振兴战略和农业农村现代发展的重要手段。根据水利部数据统计,截至2019年,我国已经设计建成大中型灌区7 800多处,塘坝460万处,窖池690万处,配套农田机电井490万眼、装机容量4 950万千瓦,固定灌溉排水泵站43.4万处、装机容量2 716万千瓦,全国农田有效灌溉面积达到6 800万公顷,居世界首位,发展节水灌溉面积3 533万公顷[23]。我国农业现代化进入到高质量发展阶段,大批农户专业合作社、家庭农场、种植大户、农业企业等新型农业经营主体随着农地经营权放活而不断涌现,这种农业生产组织形式和方式的转变对农田水利技术和管理提出了新要求。

(一)农田水利建设

新时期,随着可持续发展理念的提出,以生物与信息技术为主导的农业生产方式推动了农业生产走向现代化。现代化农业生产既是一种技术密集型的知识产业,也是一种可持续发展的绿色产业[24]。建设产业结构优化、生产方式集约、经营形式多样、生产技术智能、信息化管理的农业生产体系是我国实现农业全方位、全过程现代化和农业高质量发展的必然要求。这种现代化高质量农业体系的建设对农田水利工程建设的内容、标准和功能提出了多样化要求。

1.现代化高质量农业体系的农田水利内容。传统以灌溉排水为主的农田水利工程已不能满足现代化农业发展需求,农业现代化发展要求农田水利不仅要提高农业生产技术、改善农业生产环境,而且要确保水资源、水环境和水生态安全,以防洪体系科学、排灌系统布局合理、节水灌溉技术最优、灌溉用水生态、水利设施与景观融合、农田水利管理高效为主要建设内容,将农田水利建设纳入水生态环境治理的复杂系统中是现代农业用水的重点。在农田水利规划时,注重水资源保护、水环境改善、水污染防治和水生态修复,使现代高质量农业用水做到经济与生态兼顾。

2.现代化高质量农业体系的农田水利标准。现代高质量农业多元化发展决定了农业功能和农业形态的多样化,传统单一的生产功能性农业逐渐转向生产、生活和生态等多维功能于一体的现代农业[25]。利用农林水在空间上的一体化发展,开发有机农业、生态农业、能源农业、旅游农业和文化农业,实现农业的经济、社会和文化等功能效益叠加。农业的这种多功能化发展对农田水利建设提出了更高标准,清洁的灌溉水质、融合的灌溉人文景观、良好的灌溉生态环境和适时适量的灌排技术将成为实现高质量农业多功能效益叠加的农田水利标准,使得绿色环保农田灌溉成为现代高质量农业发展的组成部分。

3.现代化高质量农业体系的农田水利功能。随着我国农业现代化快速推进,农业生产与经营形式都发生了变化,传统以灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基础性功能为主的农田水利建设已与现代农业发展脱节,现代农业体系的农田水利建设不仅要注重农田水利生产性功能和生态性功能,而且要考虑农田水利的人文景观功能[26]。农田水利属于乡村景观中的重要生产性景观,按照水利工程作用属性可以将其分为取水景观、灌溉景观、田间排水景观等。通过对水利设施和水体边界在静态空间、云空间方面设计,使农田水利在满足农业生产性功能同时,形成宁静、祥和、明朗的静态灌溉景观和流水、落水、喷水的动态灌溉景观,更好地体现现代高质量农业生产的人文景观功能。

(二)农田灌溉技术

在经济与社会发展的同时,很多国家和地区农业用水日益趋紧,一方面由于农业用水资源自然匮乏,另一方面是非农用水与农业用水之间相互竞争,相比较于非农产业,农业生产效益较低,在农业用水资源极度紧缺情况下仅依靠消耗大量水资源的外延性生产方式已不能满足现代农业生产用水[27]。因此,先进的农田灌溉技术采用将成为高质量农业体系建设和高标准农田建设必须要考虑的因素,先进农田灌溉技术采用可以降低单位灌溉面积的用水量,提高农田灌溉用水效率。目前农田灌溉用水先进技术的创新与应用主要集中在农业用水开源趋于多样化、农田灌溉节流技术趋于高新化两方面。

7.1.1 空间数据库设计 空间数据库包括管理区域内各乡（镇）的行政区划界限图、道路图、河流水系图等，将各种空间数据按属性分别置于不同的图层，使空间数据库与属性数据库之间依据地理位置以及其他辅助特性建立关联。初始的机井位置分布图通过调用属性数据库相关数据自动生成，系统运行期间则通过自动化和人工相结合的方式生成。

1.农业用水开源。在农业用水造成地下水日益锐减的严峻现实面前,农业用水开源成为农业灌溉技术创新的重点,大型调水工程、雨水收集利用、废水循环再利用和咸水淡化利用等技术手段都相对成熟。通过调水工程,能够有效地解决水资源在不同区域之间分布不均和与耕地资源配置不平等问题,如南水北调、引黄济青、引大入秦等工程。利用蓄水池、水窖、人工井等雨水收集设施和条带种植或沟垄种植的集雨种植方式,可以补充农业用水源,降低农业用水成本。针对不同农作物和土壤特点,对工业生产和生活等产生的废水达标后再处理,可以用于农田灌溉和景观用水。对海水、咸水进行淡化处理用以补充淡水源,对微咸水可以采取适当措施或者选择特定农作物进行直接引用,如用于小麦、番茄、棉花等农作物品种。

2.农田灌溉节流技术。农业灌溉用水从水源流到农作物植株过程中会有较大损耗,降低这部分水资源损耗是农田灌溉节流的关键。农田灌溉节流可以分为两个环节,分别是输水过程中的工程节流和灌溉过程中的技术节流。工程节流主要是为了降低农田灌溉用水在传输过程的损耗,较为先进的工程节流技术有渠道衬砌和管道输水,即采用混凝土、石头等防渗材料铺设渠道或利用PVC管、水泥沙管等低压输水管道直接将水送到田间灌溉作物,以减少水在输送过程中的渗漏和蒸发损耗。灌溉环节的节流主要是通过灌溉设施与技术实现,包括节水灌溉技术、精准灌溉技术、农艺节流技术和灌溉配套技术节流等。节水灌溉技术是通过利用滴灌、喷灌和非充分灌溉等手段,有效减少田间灌溉过程中的水分蒸发与渗漏损失;精确灌溉技术是利用计算机、物联网、遥感等自动化控制手段对农作物灌溉进行精确测度和控制,从而实现节水灌溉目的。

(三)农田水利供给主体

家庭联产承包责任制实施以来,理性个体农户对农田水利设施供给意识缺乏造成供给短缺一直是农田水利管理制度不断改革与完善的动力。我国农田水利制度在经过数次不断自我实践与变迁后,在充分发挥政府、市场与第三方及农户等主体优势基础上形成了“一主多元”的供给制度。对于分散经营农业生产形式而言,这种以政府为主导、市场为基础、第三方推动和农户参与的农田水利供给模式具有协调关联主体之间利益、促进激励相容的优势。但是随着农业适度规模经营和现代化农业体系不断推进,农田水利供给主体会以农民专业合作社、家庭农场、种植大户、农业企业等单元化形式出现,这种变化会从农田水利产权与集体行动两个方面对现有农田水利制度提出新的改革要求。

1.产权细碎化与规模经营问题。农田水利产权问题直接关系着农业用水的配置效率。农村税费改革后,农田水利产权的基本改革思路是产权移交,即通过承包、租赁、拍卖、股份制等形式将农田水利部分产权从政府或集体转向农户或其他社会组织[28]。对于诸如水泵、机井、喷灌和滴灌等具有较强竞争性和排他性农田灌溉设施,进行清晰的私人产权界定;对于诸如排涝站、水渠、水坝等具有明显公益性农田水利设施,将其产权移交于当地乡镇政府或者村集体;对于诸如山塘、水池、提灌站等具有一定盈利能力但排他性较弱的农田水利设施,多采用不同形式将其产权移交于农户或用水协会。这种基于农地细碎化和农户分散经营基础上的产权制度改革造成了农田水利产权细碎凌乱,产生致使交易费用高昂、产权人利益难以维护、灌溉能力弱化等问题,与农业适度规模经营存在矛盾。农地经营权放活后,适度规模化生产是发展现代化高质量农业的必然趋势,而细碎、凌乱的农田水利产权制度并不能很好地统一于这些现代化农业生产单元,使规模农业生产与细碎农田水利产权成为一对矛盾体。因此,农田水利作为土地进行农业生产的重要配套要素,与农地经营权进行捆绑与配套,破除规模农业生产与细碎农田水利产权矛盾,实现农田水利单元化供给是发展现代化高质量农业的要求。

2.收益不均与集体行动问题。农业现代体系推进过程中农业适度规模经营并不排除小农户生产的存在,农田水利单元化供给并不排除小农户的参与,小农户和现代规模化农业生产经营主体之间就诸如排涝站、水渠、水坝等具有公益性的农田水利供给会产生集体行动问题。处于农业现代化转型期的适度规模经营主体和小农户共存的农业生产格局对于政府为主导、市场为基础、第三方推动和农户参与的农田水利供给形式是喜忧参半。一方面,农业适度规模经营的生产形式可以实现农田水利供给主体单元化,即农田水利供给的主体不再完全是小农户,而是以农民专业合作社、家庭农场、种植大户等为主的新型农业经营主体和小农户,这种供给主体趋于单元化,可以避免以往小农户为供给主体中存在的因参与主体数量庞大,而造成“搭便车”问题诱发的集体行动困难;另一方面,在农田水利不能完全排他的情况下,小农户与新型农业经营主体之间因农田水利供给缺失而引起的损失风险不均,将会造成小农户对新型农业经营主体的风险捆绑,从而降低小农户参与农田水利供给程度。因此,在新型规模化农业生产经营主体与小农户生产共存的现代化农业建设转型期,建立完善科学的灌区供用水管理体系,制定具有针对性的农田水利供给制度,不断提升灌排工程管理能力和服务水平,破除具有公益性的农田水利供给集体行动难题,也是发展现代化高质量农业的要求。

三、建设高质量农田水利的对策建议

农田水利高质量发展是农业现代化的重要组成部分,也是建设高标准农田、农业高质量发展的基础支撑和保障。在实施乡村振兴战略、加快推进高标准农田建设和农业高质量发展的宏观目标框架下,需要用人与自然和谐相处的发展理念指导高质量农田水利建设,通过政府、社会和个人的共同努力,使用先进技术、工艺和设备建设农田水利工程,用科技创新的前沿灌溉技术提升农业生产灌溉水平,用现代化管理手段和高效化管理制度强化农田水利管理能力,形成设施先进、技术精准、管理高效、生态友好的农田灌溉系统是现代化高质量农田水利建设的目标。本文结合新时期乡村振兴战略和农业高质量发展对农田水利建设的新要求,从科学规划农田水利、高标准建设农田灌溉区和市场化供给农田水利三方面提出高质量农田水利建设的对策建议。

(一)科学规划农田水利

农田水利建设是一项具有系统性和复杂性的工程,涉及水资源配置、农业农村发展、生态环境保护等方面,农田水利规划是协调这些问题的关键。农田水利规划以区域水资源保护和合理开发利用作为核心,从顶层设计农村与农业发展对水资源的需求、建立科学防汛减灾体系、制定水资源优化配置措施,统筹农业、土地与农田水利的可持续发展。现代化高质量农业体系建设过程中,农地经营权放活和农业生产适度规模化经营,要求农田水利规划建设不仅要考虑农业生产效率、生态环境保护,还要重视与农业经营形式、农地生产计划、农业机械利用等方面的适用性和可操作性。因此,在推进农业现代化高质量发展进程中,农田水利规划要做到科学性与统筹性兼顾,发挥顶层规划在现代化农田水利建设中的重要地位。

现代化农田水利建设不仅要以推进土地利用为目的,还要统筹农业长期发展性和多功能性,水利部门在农田水利设计时不仅要考虑农田水利的灌溉性能,还要考虑其对农业发展形态的适应性和与多功能农业的匹配性问题。农业生产的规模化、机械化和信息化是发展现代农业的必然趋势,并且农业的功能在逐渐转向生活和生态型。在农业生产结构和功能定位都发生了变化的现实背景下,农田水利设计要在保障农业生产灌溉排水、蓄水、防洪、供水、水土保持等基本功能的同时,兼顾与农业规模化生产经营和多功能发展的有效衔接,做好大中型灌区续建配套与现代化改造,推进灌区信息化建设,建立健全良性运行管理体制机制[11]。

(二)高标准建设农田灌溉区

农田灌溉区建设标准问题不仅会影响农田水利工程灌溉用水效率,也会阻碍农田水利及农业灌溉创新技术的应用与推广。农业现代化发展步伐不断推进会促使农田水利及农业灌溉技术的逐步升级与改造,全面提升农田灌溉区建设标准实现农田灌溉区现代化,也是发展现代农业的重要基础。优化水资源配置、降低管理成本、提高劳动效率、控制农业面源污染、改善生态环境,为农业生产灌溉提供安全、可靠、高效、公平和持续的水资源供给[29],调整农业种植结构与产业布局,推进农业用水集约、节约利用。现代化的高标准农田灌溉区建设要充分应用计算机技术、自动化控制技术、现代信息技术和人工智能技术等,完善用水计量设施,实现农田灌溉信息及时采集、准确处理、科学分析和可靠应用,加强灌溉试验和成果推广,推进灌溉智能化和自动化。

现代化农田灌溉区需要具备高效的农业生产灌溉信息获取系统。通过对农业生产灌溉信息的采集和对传输设备进行建设与改造,配置适合农田灌溉区特性的信息获取设备,提高农业生产灌溉信息采集、传输、处理的智能化水平,实现对农田灌溉区土壤墒情、作物需水量特性、灌溉水源及渠系、蓄水设施、控制建筑物和气象预报等用水服务相关信息的全方位及时掌握。利用数学和计算机模型等人工智能技术对所获取的相关农业生产灌溉信息进行分析与整理,提出农田灌溉区水资源配置和控制设施建设运行最优方案,为农田灌溉区管理决策系统及人员提供多角度、及时、可靠的决策依据。

现代化农田灌溉区需要建设自动化控制灌溉系统。农田灌溉系统是包括了提水与引水枢纽、输送水渠系、控制闸、分水闸、排洪渠、调节水库等建筑物设施组成的复杂系统。在农业生产逐渐趋于规模化的过程中,传统人工控制灌溉系统的方法难以对整个农田灌溉区域进行及时、安全、高效、精确控制,不能很好地服务于现代化农业生产与发展。建设农业生产灌溉系统自动化控制的现代农田灌溉区是利用自动化装备控制农田灌溉系统,管理人员可以根据信息获取系统和人工智能决策系统反馈的方案,对农田灌溉自动控制系统发出实际可行的调度指令,完成整个农田灌溉区用水调度,并对控制设备和调度进程进行同步监督与反馈,实现农田灌溉区智能化控制与管理。

(三)市场化供给农田水利

农田水利市场化供给是联产承包制实施以来农田水利供给制度改革的主导方向,但农业生产经营零散和农田水利产权不可完全分割性之间难以调和的矛盾始终是农田水利市场化改革的羁绊[30]。然而,现代化高质量农业体系建设加快了农地流转和农业生产适度规模经营的步伐,原有土地细碎化的零散农业经营模式将被单元化的新型农业经营主体规模化生产所取代。据农业农村部数据统计,截至2019年,我国新型经营主体总量达到850万家,土地托管、服务联盟、产业化联合体等多种形式适度规模经营迅速发展,土地适度规模经营比重超过40%[2]。农民专业合作社、家庭农场和种植大户等新型农业经营主体的适度规模化生产将使农田水利市场化改革的制度难题得到解决,通过打包置换、私有化、内部化等形式进行产权重组可以有效解决农田水利市场化改革中的产权分割难题和集体行动问题,推动市场化供给现代农田水利,调动农户参与灌溉管理和灌排工程管护积极性。

在农田灌溉系统中,诸如排涝站、水渠、水坝和防洪工程等公益性较强的灌溉设施和设备可以通过管理权与收益权等产权打包形式进行资金置换。村集体可以将水库等主体水利工程与灌溉渠、排水沟、分水闸等附属农田灌溉设施进行产权捆绑,交由水库承包者进行管护,确保没有收益性的农田水利设施也能实现良好管护。政府部门可以根据当地实际情况,适当给予财政补贴,确保产权承包人能够积极地落实承包合同中的管护义务。农田水利产权以打包形式转让承包可以很好地实现农田水利工程一体化管理,减轻政府和集体的管护负担,以较小成本实现最有效的农田水利管护。

新型农业经营主体适度规模经营使得农业灌溉以农业专业合作社、家庭农场、种植大户等为主的大规模种植主体独立承担农田灌溉系统的管理,他们与其他经营主体之间达成合作协议,联合建设、经营与管理所需要的农田灌溉工程。因此,对于以往零星布局的农户自组织建设农田水利,可以通过产权私有化方式,将其连同土地经营权转包于新型农业经营主体,以便于新农田灌溉主体对灌溉设施的整体规划、改造与维修,提升整个农田灌溉系统灌溉能力。

农田水利工程无论是以打包形式还是以产权私有化形式承包给个人或者新型农业经营主体,都有可能引发机会主义行为,产生委托代理问题,降低农田水利设施的使用寿命。因此,按照谁投资、谁所有的原则确定农田水利所有权人,颁发相应的产权证明,鼓励所有权人将使用权、经营权和管理权进行分割让渡;使用权人有权按照约定获得农田水利的使用价值,但也要必须按照约定履行遵守用水规则、爱护灌溉设施、缴纳水费等责任。使用权人若进行土地流转,可以将农田灌溉设施使用权与土地经营权一并转让给实际使用人,但不能变更农田水利设施的使用范围和使用方式等。这种产权内部化形式可以明确农田水利相关者的权利与义务,可以有效规避农田水利市场化改革中的机会主义行为和委托代理问题。

四、结 语

实施乡村振兴战略、推进农业现代化建设是新时代我国农业高质量发展的基本战略。但农田灌溉条件和技术落后、管理机制不完善等短板问题对我国农业现代化推进、农业高质量发展和高标准农田建设的制约逐渐显现。从科学规划农田水利角度重新审视现代农业的农田水利建设内容、标准和功能,从建设高标准农田灌溉区方面推进高质量农业发展中的灌溉水源开源和节流技术推广,从市场化供给农田水利方面促进现代农业生产中农田水利管理效率,将成为我国全面实施乡村振兴战略、推进农业现代化体系建设、实现农业高质量发展和建设高标准农田进程中补齐农田水利短板的重要措施。