农村宅基地“三权分置”的政策意蕴及实现路向

吕军书,郑弼天

(河南师范大学 三农法律问题研究中心,河南 新乡 473000)

我国农村现有宅基地大约17万平方公里,是城市建设用地面积5万平方公里的3倍多[1]。随着城市化的发展,一些宅基地被闲置或者处于低效利用状态。如何改革现行的农村宅基地制度,缓解我国人地矛盾状况,实现物尽其用,是学界和实界关注的重要课题。同时,宅基地作为农民的安身立命之所,涉及广大农民群众的根本利益,事关农村社会稳定大局。继2015年中央提出“三块地”改革意见之后,2018年中央又提出宅基地“三权分置”改革政策,这也是今后我国宅基地管理制度改革的基本指导思想。2020年全国人大通过的《中华人民共和国民法典》(后文简称《民法典》)只对承包地“三权分置”进行了规范,但对宅基地“三权分置”未作回应,其中第362～365条对宅基地使用权作了有限规定,基本脱胎于原来的《中华人民共和国物权法》(后文简称《物权法》)的4个条文,基于《民法典》第363条的规定,宅基地使用权有待于《中华人民共和国土地管理法》(后文简称《土地管理法》)和相关国家法律法规的完善,不过,新修订的《土地管理法》对宅基地部分的修改基本维持现状,这就为学者继续探讨宅基地“三权分置”改革留下了广阔空间。

一、农村宅基地制度面临的现实挑战

新中国成立后,农村宅基地从农民私有转变到现在的宅基地集体所有,农民使用;从宅基地的自由交易转变到现在的有限流转;从宅基地的无法律规范管理转变到现在的严格管理和控制;从农民宅基地宗数和面积不受限定转变到现在的一户一宅和面积限制;从宅基地用途没有限制转变到现在的禁止商品住宅开发;从宅基地不需要登记转变到现在的不动产登记;从宅基地限制流转转变到目前的有偿退出,宅基地产权制度经历了较大变迁[2]。我国农村宅基地使用权制度从设立、变迁至今,对于保障农户“居者有其屋”起着重要作用,但作为保障性物权的宅基地制度也面临着新的现实与挑战。

(一)我国城市化发展进入新阶段

2020年我国城镇化率为63.89%[3],这个比例在外国可能意味着以后的城镇化率将会逐渐降低,比如20世纪的韩国和法国。但我国的情况有所不同,有关专家预计我国城市化的增速仍将维持高位,尽管经济增长速度较之前些年有所下降。国务院总理李克强在中国工会第十六次全国代表大会上所作的经济形势报告中指出:目前,我国GDP增长1个百分点,能够拉动130万、甚至150万人就业[4]。农业与其他产业生产效率的巨大差距使得农业人口向其他产业转移的动力十足,再加上城市的公共服务对农民的吸引力,以及城市特别是大城市的就业机会较多,城市化速度仍将长期在高位运行。随着未来我国老龄化趋势逐步加剧,在人口转移方面,将由过去的年轻劳动力为主转变成核心家庭为主,这将对我国宅基地和农村房屋的利用状况产生较大影响,即原来青壮年外出务工,而老年人和小孩留守在农村的局面将产生变化,核心家庭整体迁入城市以后,宅基地和农房的空置率将逐步上升,这对我国宅基地政策将产生深远的影响。

(二)乡村振兴战略的提出与实施

城市化的高速发展与农村的衰落是我国城乡一体化过程中并存的两种现象。近年来,我国有2亿多农民进入城市,在为城市繁荣提供巨大劳动力的同时,也造成农村严重“失血”,“空心村”现象凸现,自然村落逐年减少。农业方面,“3860部队”成为很多农村地区农业生产的主力军。虽然我国没有出现拉美国家的城市贫民窟现象,但是宅基地的低效利用和荒废半荒废现状也是不争的事实,换言之,我国以农地低效利用为代价避免了城市贫民窟的产生。我国全面建成小康社会,必须解决城乡发展不平衡、城乡发展差距过大现象,并逐步解决农地的低效利用问题。党的十九大提出乡村振兴战略,首先是坚持农业优先发展,在推进城乡一体化过程中,要解决乡村发展不平衡、不充分问题,必须从土地、资金等多方面入手,以实现产业兴旺、生态宜居的目标。由于农业用地实行严格保护政策,低效利用的宅基地就成了改革的首要目标。

(三)农村宅基地制度改革面临新问题

1.农民住宅地面积扩展与国家土地节约政策相悖。目前,由于富裕起来的农民对于新建、扩建住宅的过度追求,加之农村宅基地缺乏退出机制,且宅基地退出补偿不尽合理,造成一户多宅、超面积使用、闲置弃用、村庄空心等现象严重。作为稀缺资源的建设用地供给不足已成为制约工业化和城镇化发展的瓶颈,而当前农村宅基地浪费和低效利用状况有悖国家一向倡导的土地集约节约利用政策,这必须依靠宅基地“三权分置”改革方能破解。

2.城市化和逆城市化现象并存。目前,由于我国城乡交通网络的建成和乡村振兴战略的实施,很多城市居民通过各种途径在农村建设住宅,逆城市化现象也有所抬头。据调查,我国城市化并未从总体上带来宅基地规模的降低,反而出现城镇化提高与农村宅基地规模扩大的悖论,这主要是由于,一方面我国宅基地并未建立起退出机制,导致建设新宅同时没有拆除旧宅;另一方面国家允许农民进城落户不以交出宅基地为前提条件。

3.乡愁与市民情怀的纠结。随着城市化的发展,农二代、农三代大多向往城市生活, 农村则日益凋敝,农宅年久失修,旧房存在安全隐患,农村基础设施较差。乡村振兴需要大量资金投入,而农村集体经济式微,国家又不允许市民和企业在农村买房置地,乡愁和市民情怀让人纠结困惑。

(四)农村宅基地政策失灵亟待调整

在我国人地矛盾极为尖锐的国情下,大量宅基地处于闲置和低效利用,有违国家提倡的珍惜土地、节约集约的土地政策,说明原有宅基地政策出现了部分失灵。

1.宅基地制度只规定了入口,没有出口。现行宅基地政策只规定了宅基地取得制度,缺乏收回的规则,导致了宅基地面积没有随着城市化率的提高而减少的现象,“两栖占地”的实际情况又直接威胁我国的土地集约利用政策[5]。当然,没有规定出口是由于宅基地上的房屋所有权属于农户,房屋不倒,宅基地没有理由收回。而从财产法的原理上讲,我国传统观念上不动产是没有使用期限的,当初制定宅基地政策时也没有考虑到城市化带来的人口转移,但是新修订的《土地管理法》依然没有规定完整的宅基地退出制度。

2.我国的宅基地只有使用权,没有流转权。这是我国宅基地政策最为争议的地方,《民法典》和之前的《物权法》都规定了宅基地的占有权和使用权,没有规定其他权能,而用益物权中大多包含收益权和处分权,即使同为社会保障性物权的土地承包经营权都包含了这两种权能,唯独宅基地使用权没有,说明了立法机关对此的慎重态度[6]。但是由于农户宅基地不能自由流转,进一步加剧了闲置和浪费的局面,也是造成人地矛盾的主要原因。

二、农村宅基地“三权分置”的政策意蕴

2018年中央一号文件提出探索农村宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”制度改革,其后的2019年中央一号文件提出了要制定宅基地使用法规,盘活闲置宅基地,2020年中央《制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次重申了宅基地“三权分置”改革,同年,中央又选择了104个县(市、区)和4个设区的市进行农村宅基地制度改革试点,探索宅基地“三权分置”的有效实现形式。从政策文本分析,中央提出首先要落实宅基地集体所有权,其次要保障宅基地农户资格权和农房财产权,并且要适度放活宅基地和农房使用权,对比必须对其政策意蕴进行深度解读。

(一)农村宅基地“三权分置”的观点分争

宅基地“三权分置”政策出台之后,专家学者纷纷建言献策,提出了很多颇有见地的政策主张。对于宅基地“三权分置”中的集体所有权几乎没有异议,但是对资格权和使用权这两个权利的法律内涵却分歧很大,各种观点意见纷呈,不尽一致,其主要观点有:“宅基地所有权+资格权+使用权”模式,“宅基地所有权+成员权+用益物权”模式,“宅基地所有权+用益物权+租赁权”模式,“宅基地所有权+用益物权+地上权”模式,“宅基地所有权+配给权+使用权”模式,“宅基地所有权+使用权+建设用地使用权”模式等。作者认为,以上各种观点中第二种观点(宅基地所有权+成员权+用益物权模式)值得肯定。主要理由如下:所有权与宅基地使用权的两权分离模式导致了宅基地使用权被架空,深层次的原因是宅基地使用权是兼有身份性和财产性的权利,它使宅基地和农房难以进行市场化运作,只有将身份性从财产性中剥离出来,才能形成一个纯净的财产权。宅基地“三权分置”改革的重要意义在于,它要解决由于宅基地无法流动而造成其增量膨胀与闲置扩大的问题,解决的方法是在两权基础上分离出第三权即身份权,构建一个可以流转的财产权。为了使该财产权能够实现真正的自由流转,在具体的制度设计上,就是要在《民法典》中规定宅基地使用权要实行有偿取得,使用期限可以比照国有建设用地使用期限,同时不再局限于集体成员内部流转的限制性规定。这样的宅基地使用权才具有了用益物权的属性,即有期限、有偿、自由流转,这样的用益物权才能自由地转让、互换、赠与、入股、抵押,这才符合市场经济的基本要求。农民转让出去宅基地使用权之后并未丧失社会保障,其原因是他还拥有成员权作为基本保障。而受让的主体虽然可以对宅基地占有、使用和收益,但是不能取得集体经济组织的成员资格。即使继承集体成员的房产,也不能获得成员权。当然,宅基地使用权的原始取得上还是具有特殊性,即只能由农户取得而非像国有建设用地使用权那样可以由个人取得,这正是公法管制和私法自治的有机结合[7]。

宅基地使用权的身份性属性极大地阻碍了农村发展,造成了大量的宅基地闲置,农房也因宅基地的身份性而不能成为真正的财产,城市资本也难以融入农村,在法律的严格限制下,地下交易却异常活跃。在宅基地改革的过程中,有学者认为要加强宅基地使用权的财产权属性,使之能充分地进入市场进行自由交易,但是附加在财产权上的身份属性如何去除是问题的关键。由于成员权和财产权杂交在一起,造成了很大的负面影响。两者的价值取向不同,财产权强调的是自由流转以发挥财产的最优资源配置,而成员权强调的是对特定身份主体的服务功能;两者的法律关系也有很大的区别,但是交织在一起导致了很多的问题,因为成员权制度不仅是权利,也包括义务,不仅包括财产性利益,也包括身份性利益。成员权是一种综合性的资格,不能简单归结为财产权。导致成员权和宅基地使用权混合的原因有很多,比如法学思维不够精细,未能区分宅基地的原始取得和继受取得,将两者的取得条件混为一谈,将实物保障作为农户保障的唯一方式,这都是造成固守宅基地的身份属性的重要原因。宅基地“三权分置”改革的意图在于将成员权和财产权分离,因此应当循着这一线索进行“三权分置”的制度构建[8]。对此可以采取将宅基地的取得权与转让权分离,前者受身份的约束,后者则可以不受身份的约束[9];也有学者主张将宅基地使用权划分为三个阶段,即设定、取得与利用,在设立阶段强调物权法定原则,以最大流转为目标;在权利取得阶段,强调宅基地的社会保障功能和集体成员身份,在权利利用阶段,强调宅基地使用权的财产属性[10]。

(二)体系化理解农村宅基地“三权分置”政策

要完整理解宅基地“三权分置”改革的意义,必须将其置于中央文件的整个文本中,否则会造成断章取义的结果。在宅基地制度改革过程中,如果不注意改革的系统性和协同性,将会导致各自为政的局面。在经过了摸石头过河的初级阶段后,应当进入顶层设计阶段,如果仍然搞单兵突击,不加强协同和统筹,将会导致改革措施之间缺乏关照,难以形成合力。

首先要深刻理解农村宅基地“三权分置”改革的前置语境。2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”改革,其主旨是乡村振兴。它是将之放在“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策”后,作为解决越来越多的闲置农房和宅基地问题的指导思想。作者认为应当将宅基地“三权分置”与乡村振兴、盘活宅基地一体通盘考虑,才最符合中央文件的初衷。应当说,凡是没有闲置宅基地和农房的村庄,村民大都比较富裕。正是比较富足,农房和宅基地都得到了充足的利用而不会闲置;凡是宅基地和农房闲置严重的地方,大多是凋敝的农村,都有待于振兴。从调研来看,尽管拥有一户多宅的农户占比较高,但也不能笼统地认为农民有多处宅基地就一定会有部分闲置。事实上,这需要区分区域。经济发达的地区,农房很少有闲置,只有经济欠发达的农村,农房和宅基地才会闲置。而宅基地闲置的乡村是否都应当振兴,还要看国情和省情,还要因地制宜、分步骤实施。有的地方靠近城市,适宜从振兴产业入手,对退出的宅基地可以发展新业态;有的靠近旅游地或山区,适宜从生态宜居入手,宅基地用来发展旅游比较好;还有的地方则适宜进行宅基地复耕,进行粮食生产。

其次要将宅基地“三权分置”改革与其他改革协同进行。第一要与耕地保护协同。宅基地制度改革不能脱离农村、农业的根本,如前所述,宅基地闲置较多的地方,往往是经济不发达的地区,与其进行建设用地开发,不如进行宅基地整治,转化为耕地。国家可以将结余的建设用地指标进行市场化运作,其收益反哺给农村,既保证了耕地不因城市化而减少,又保证了城市建设用地的稳步供应。第二要与集体经营性建设用地改革协同[11]。单一的小片宅基地难以发挥大作用,只有连片的宅基地方能发挥集聚效应。如果政府能够将宅基地转化为集体经营性建设用地,将有利于很多闲置农房和宅基地的成片开发。但当前的现实是,政府对宅基地和集体建设用地制度改革的联动关注不够,集体经营性建设用地本身刚刚取得入市的名分,无暇顾及宅基地制度改革。在集体住宅用地充足的情况下,将宅基地使用权转换为集体建设用地进行统一出让,可以显现集体所有权的权威。除此之外,宅基地制度改革必然涉及国土规划、土地征收等制度的协调。

三、农村宅基地“三权分置”改革的实现路向

根据中央宅基地“三权分置”改革方案,各改革试点地区多策并举,都在积极探索“落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”的有效路径,积累了诸多具有可借鉴意义的做法和经验。笔者认为,实现宅基地“三权分置”改革目标,促进乡村振兴,必须理清宅基地“三权”权能构成,构建和实施更加科学、有效的实现宅基地权能的法律制度体系。

(一)落实农村宅基地集体所有权

“落实宅基地集体所有权”是宅基地“三权分置”制度改革的核心,是其他“两权”的权源[12]。加强和巩固集体所有权,是未来农村发展的基石,乡村振兴、壮大集体经济、加强乡村治理都要依赖强大的集体所有权。所以中央一再强调农村改革不能把集体改弱了,把集体搞垮了,就是抓住了问题的核心和关键。落实宅基地集体所有权应该包括以下几个方面的内容:

1.村庄规划编修自主权。当前我国很多农村面临着村庄“空心化”、产业残缺、土地整治资金不足等问题,严重影响了农村的人居环境和发展动力,而“撤村并居”和新农村建设面临转型升级的课题,这一切都有赖于乡村规划的实施,新时代乡村振兴战略的提出为乡村规划指明了方向。为落实集体所有权,未来的宅基地管理法应当明确规定集体经济组织在村庄规划编修中的权力,即在符合“多规合一”规划前提下,村庄规划的编修应当在集体经济组织的主持下,经过村民的讨论通过。当然,政府可以通过各种方式对村民进行引导,以便村民在行使规划参与权时能正确地行使这一权利。

2.农村宅基地初始分配决定权。宅基地的初始分配权应当由谁行使是一个存在争议的问题,作者认为,应当将宅基地分配权赋予集体经济组织。这是因为,从物权法上看,宅基地的所有权主体或代表是集体经济组织,所有权人设立宅基地使用权是对其所有权的处分,即由所有权人设置用益物权。当然,由于保护耕地的需要,这种处分权会受到规划和各种法律的限制,因而不可以任性设置,比如不能超出标准为农户设立宅基地使用权,不能为城市居民设立宅基地使用权,不能建设小产权房等。为落实集体组织的这一权利,未来的宅基地管理法应当规定,集体经济组织在宅基地初始分配中的决定权,即在符合规划的前提下,村民的宅基地用地申请应当主要由集体经济组织决定,政府只是进行形式审查。

3.农村宅基地流转监督权。法律上的流转包括转让、赠与、置换、出租、入股、抵押等行为,甚至包括继承、设定居住权等行为。不管宅基地自由流转是否开禁,集体经济组织作为所有权人有权对宅基地的流转进行监督,这是用益物权人的当然义务,因为宅基地使用权不同于其他物权,它是一种带来社会保障性的权利,其权利无偿取得、长期使用,如果流转中发生了侵犯成员社会保障的情形,这一福利被其他社会成员享有,这就失去了制定这一制度的初衷。为落实集体经济组织的这一权利,未来的宅基地管理法应当明确,集体经济组织对宅基地使用权的流转拥有各种监督权,具体可以通过报经集体经济组织同意或向集体经济组织备案等方式实现。比如对转让宅基地的行为,应当报经集体经济组织同意;而出租宅基地和房屋的行为,应当向集体经济组织备案即可。

4.农村宅基地有偿使用决定权。为了实现集体成员间的公平公正,抑制多占宅基地的歪风,保护集体所有人的利益,实现资源的优化配置和土地的集约利用,村集体有权对于非本集体经济组织成员通过继承合法占有的本集体宅基地、一户多宅、面积超标等情况决定是否收取宅基地有偿使用费以及收取的标准。为落实集体经济组织的这一权利,未来的宅基地管理法中应规定,对宅基地使用权是否有偿使用,应当由村民大会或成员大会过半数同意通过,决议应当明确:哪些情形应当收取费用,哪些情形可以减免;收取费用的标准是什么;收取的费用如何使用等。

5.农村宅基地日常管理权。宅基地一经批准,就成为农户的用益物权,但是集体经济组织作为所有权人有权对农户的宅基地进行日常监管,防止农户违规建设和使用宅基地,甚至私下流转宅基地。为了美丽乡村建设,必须由集体经济组织或村委会进行宅基地日常监管。为落实集体所有权人的这一权利,未来的宅基地管理法中应当规定,集体经济组织要对农户获得宅基地使用权批准后的利用、使用行为进行全程监督,包括建房、扩建、翻修、转让、退出等。

6.农村宅基地流转利益分享权。农户在宅基地流转中取得收益是理所应当的。笔者认为,集体经济组织作为所有权人,同样应当获得一定比例的收益分配,如果集体经济组织不能参与宅基地收益分配,等于放弃了集体所有权。而将宅基地发展权赋予农户,由于宅基地使用权的无期性,宅基地使用权就成了事实上的准所有权,这无疑是将集体土地公有制变成了事实的土地私有,必然会瓦解土地集体所有,使集体所有权名不副实。为落实集体的这一权利,未来宅基地管理法中应明确规定,集体经济组织通过召开成员大会或村民大会,讨论通过具体的分配方案和比例,该分配方案可以根据不同的情形适用不同的比例,比如,对农户在超过标准占有的宅基地上取得的收益可以适用较高的比例,而对合法拥有的宅基地上取得的收益可以适用一般比例。

7.农村宅基地退出收回决定权。集体经济组织作为宅基地所有权人,有权决定宅基地的分配,当然也有权决定收回宅基地使用权,这是所有权的弹力性所致。但是,宅基地具有社会保障功能,集体经济组织不能任意收回其宅基地使用权。所以,宅基地退出的本质是集体收回使用权的行为,集体应当有决定权。但是,集体经济组织作为宅基地的所有权主体,其收回宅基地、农户退出宅基地的过程中要受到一定限制。为实现集体经济组织的这一权利,未来的宅基地管理法应当规定,在保障农户居住权的前提下,集体经济组织收回农户宅基地使用权的相关适用情景以及补偿标准。

(二)保障农村宅基地农户资格权

宅基地资格权是“三权分置”改革政策出现的新概念,是将物权法上的宅基地使用权一分为二,即宅基地资格权和宅基地使用权,从而形成了三权。由于中央至今没有对宅基地资格权和新的宅基地使用权做出明确说明,《土地管理法》和《民法典》也付缺如,造成今天理论界的纷争。如果不解决其内涵问题,将无法进一步研究其性质、要素和运行机制等深层次问题。

与承包地“三权分置”不同,宅基地“三权分置”多了一个资格权,对此权利的性质,学界存在争议:有“用益物权说”“成员权说”“剩余权”等,农户资格权到底定性为何种权利,是当前需要解决的难题。根据这些学说,笔者认为,宅基地资格权是一种集体经济组织的成员权,它的主要界定标准是赋予该成员申请宅基地分配资格的权利。在“三权分置”改革中,宅基地资格权需要进一步明确五项内容。

1.农村宅基地资格权的取得机制。宅基地资格权是以成员权为前提,成员权的认定标准目前各地并不统一,主要有以下几种说法:一是户籍说,二是生活来源说,三是权利义务说,四是系统分析说等。实践中有的地方因为成员资格问题纠纷不断,于是有的地方“发明”了“村籍制度”,特别是经济比较发达的村庄,为解决集体成员资格问题而采取的自我认定制度,它以户籍为基础,以本村公认的其他标准作为辅助方法,确定哪些人可以进入村籍名册。笔者认为,宅基地资格权的取得条件应该包括没有分配过宅基地的成员、新分户且符合条件的成员、迁入人口中符合条件的成员等。

2.农村宅基地资格权的调整。根据《民法典》364条的规定,宅基地因为自然等原因灭失的,可以重新获得宅基地。这类情况大多是不依当事人的意志而导致的宅基地灭失,村民有权重新申请宅基地。其主要情形有:因自然灾害等原因导致的宅基地灭失,因村庄规划、兴建公共基础设施、政府征收导致原有宅基地灭失的,均可重新获得宅基地[13]。当然,此处获得的宅基地是否属于宅基地资格权的范畴,要具体分析其情形,如在政府征收情形中,如果宅基地使用权人选择货币补偿且不需要重新安置的,集体经济组织无需为其重新分配宅基地。

3.农村宅基地资格权的登记。宅基地资格权是成员权的一种,对于成员权,我国法律并没有进行明确规定,也没有登记的规定,但是在涉及宅基地流转的情形中,为了保障宅基地原来使用权人的利益,对原来宅基地使用权人的资格权进行登记并非不可。城乡一体化的推进必然对农村不动产登记制度和登记规则产生重大影响。在实践中,有的地方登记时将宅基地和农房一并进行登记,为日后的宅基地流转奠定基础。宅基地制度改革试点县中,有的地方土地管理部门为宅基地资格权的取得者发放了证书并登记在册。

4.农村宅基地资格权的退出机制。宅基地资格权事关农民的重大利益,是国家为农户提供的居住权社会福利,没有特别的原因不能强迫农户退出。考虑到农村城市化水平参差不齐,并且有诸多不稳定因素,如2020年至今的新冠疫情导致农民大量返乡,国家规定不能轻易实施宅基地资格权的剥夺,即使自愿退出,国家也规定了一定的条件,以避免农户流离失所。重庆等地规定了农民退出宅基地的后悔权制度,是对农户居住利益的特殊保护。

5.农村宅基地资格权的保留。进城农户的宅基地使用权按理应当收回,因为其已经丧失了集体经济组织成员的资格。但是,国家出于稳定考虑,给进城农户一个后悔期或缓冲期,以使之在遇到诸如2008年金融危机、2020年新冠疫情的特殊情况下可以返乡。有的地方还规定,如果农户已经退出宅基地的,可以在返还集体当初给其的补偿款项后,再次申请宅基地。

(三)适度放活农村宅基地使用权

“三权分置”下的宅基地使用权与其他两权是什么关系?如果说集体所有权和宅基地资格权是“三权分置”的基础关系,那么宅基地资格权和宅基地使用权就是派生关系。但是集体所有权和宅基地使用权是什么关系?如前所述,集体有权监督宅基地使用权的使用,两者存在监督关系毋庸置疑。但是仅此而已吗?与承包地“三权分置”相比,宅基地“三权分置”是否借鉴了承包地“三权分置”的模式?

从问题导向入手,试问宅基地“三权分置”要解决的问题是什么?可能至少包括:如何实现农户的房屋所有权和宅基地使用权以体现宅基地的财产功能?如何通过盘活闲置农房和宅基地以解决土地资源浪费?如何通过市场等手段实现宅基地资源的高效优化配置?如何解决公平和效率的矛盾和宅基地困局?诚然,固守法律的规定虽然可以控制风险,但是农村土地制度改革就可能变成一潭死水。因此,笔者认为,中央提出宅基地“三权分置”改革就是希望解决这些问题,实现多方共赢的结果。所以我们要从问题入手,分析哪种路径更能做到兼顾各方利益。

1.改革路径之一:扩权。(1)扩大宅基地使用权类型。在法定的取得宅基地使用权类型之外,还存在着一些游离状态的宅基地使用权类型,如通过继承方式取得的宅基地,通过赠予方式取得的宅基地,还有超标占有的宅基地,集体内部流转的宅基地等[14]。对此,可以采取有偿支付宅基地使用费的方式获得合法化,针对继承、赠予等方式流转的宅基地,由于其权利主体不具有社会保障功能,所以,可以通过支付宅基地使用费的方式,然后赋予其流转资格;对超标占有的宅基地而又无法退出的,可以支付超标部分的宅基地使用费而获得入市流转资格;对跨集体经济组织取得的宅基地使用权,通过支付相应的落地迁入费用也可取得完整的流转权。(2)宅基地使用权的受让主体扩张。社会主体通过市场手段都可以获取宅基地使用权,这是未来宅基地制度改革的方向。在扩展主体中,既可以是本集体经济组织成员,也可以是本村、本镇村民,既可以是符合条件的县域中集体经济组织成员,也可以是符合条件的市民(如与集体经济组织成员联建住房、继承集体经济组织成员房产的市民),这在宅基地制度改革试点中表现的更为突出,在各地改革试点中,跨组、跨村、跨乡镇乃至在整个县域内进行宅基地资源配置的并不少见。但是这种新型主体需要按照当地的规定一次性交纳跨集体经济组织的费用或对价(这里的对价仅是支付一定量的货币,而非市场化的价格),或者由有关部门对跨出和进入的村组间的土地进行调整,实现各集体间的利益均衡。(3)宅基地使用权的权能扩张。这是关键的一环,如果没有宅基地使用权的权能扩张,社会主体只能采取租赁权的方式获取使用宅基地,仍然对社会主体没有足够的吸引力。这期间存在着一些法律难题,即宅基地使用权的原来主体没有自由流转权,他又怎么能为社会主体设立一个自由流转的宅基地使用权?因此,必须由法律做出明确规定,即对现有的宅基地使用权权能进行扩张,方能从根本上解决这一问题。土地承包经营权就是这样,它也承担着社会保障功能,也只有集体成员才能获得承包地,但是法律最后赋予了其转让的权能,使得社会主体可以受让。如果法律能对宅基地使用权进行扩张,则宅基地资格权人可以通过多种路径实现宅基地使用权和农房所有权。除了租赁权以外,交易双方可以选择设立时间更长、效力更加具有排他性的用益物权作为流转方式,当然,受让人应当支付更高的对价。笔者认为可以比照“土地经营权”的提法将之称为“宅基地经营权”。(4)宅基地使用权的用途扩张。作为建设用地性质的宅基地可以用于非经营活动(如居住、建设村民娱乐中心、集体养老中心等),也可用于经营活动(如农家乐、农村旅游、农村电商等),甚至可以用于收益更高的经营活动,但是不能建设别墅大院和搞商品房开发,这也是中央多次强调的底线。如前所述,在获益更高的宅基地使用权流转中,集体可以提取一定的公积金或参与土地增值利益分配,对于提取公积金的具体方案应当由村民会议或成员会议依照一定的程序讨论通过。

2.改革路径之二:转权。(1)转权的必要性与可行性。转权是指将宅基地使用权转换成集体经营性建设用地使用权,以获取更大的收益。集体经营性建设用地使用权与宅基地使用权存在很多不同之处,但是两者也有很多相似的地方,主要表现在,两者都是建设用地的范畴、两者都不涉及农地转用的问题、两者都不会危及国家的粮食安全。在用途上,宅基地是居住用地,而集体经营性建设用地的用途是普通建设用地,从同地同权的角度看,宅基地完全市场化后,应当与国有建设用地中的住宅建设用地同权同价。由于中央宅基地“三权分置”方案明确禁止宅基地搞房地产开发(除非是建设农民住宅小区),将宅基地转换成集体经营性建设用地就不会触及这一禁区,故没有法律风险,只是需要履行转换的审批手续。从实际情况看,宅基地使用权一家一户流转或退出,面积小而分散,利用不方便,开发价值小。如果集中连片开发和流转,能吸引大量资金进行投资,但是这可能要涉及规划的修改和征收部分村民的住宅和宅基地等问题。(2)转权的制度构造。对于集中连片开发型的宅基地转权,应当设计科学的程序。首先,由宅基地原来的使用权人共同向集体经济组织提出转权申请;其次,由集体经济组织审查是否符合乡村规划,是否适于集中连片开发;第三,集体经济组织审查同意后,出具同意转换的手续,并签订转换合同,约定转换期限、转换用途、转换后应当向集体经济组织交纳的出让金额;第四,转权的宅基地使用权人与受让人签订建设用地使用权合同,报上级有关机关批准,批准后,相关主体应当依据不动产登记条例规定向登记机关申请登记,登记类型为转换后的建设用地使用权,使用权期限可设计为40年到70年。(3)转权的审批。其一,审批的主体。由于权利转换意味着宅基地使用权的丧失,由政府有关部门进行审批为宜。考虑到国家进行政府职能放管服的改革,在村民会议或成员会议已经同意的情况下,尽量减少审批环节和层次,建议将审批的主体设计为乡(镇)人民政府。其二,审批应当提交的材料。宅基地使用权转换为集体建设用地,意味着农户可能丧失宅基地使用权,需要政府审核是否符合规划并审查转权农户是否具有住房保障。其三,批准后,原农户和权利转换后的主体应当一同到不动产登记机关进行登记。不动产登记机关应当依法注销原农户宅基地使用权证和房产证,并按规定为新主体进行建设用地使用权登记,核发不动产证书。