公安机关社区戒毒治理能力提升策略研究

时昊¹，包涵²

（1.中国人民公安大学研究生院，北京 100032；2.中国人民公安大学侦查学院，北京 100032）

2008 年颁布的《中华人民共和国禁毒法》（简称《禁毒法》）规定了我国的戒毒措施：社区戒毒、自愿戒毒、强制隔离戒毒及社区康复。其中，社区戒毒是以帮助戒毒者摆脱吸毒瘾癖，摆脱吸毒社交圈，重新融入社会为目的，依托“社区”的环境与背景，在政府机关引领，社会多方力量的共同参与、通力配合下，所形成的戒毒运作互动机制[1]。公安机关在社区戒毒工作中的职责由《禁毒法》赋予，又在《戒毒条例》及《吸毒成瘾认定办法》等规定中予以细化。公安机关作为社区戒毒工作的决定机关，对社区戒毒工作的开展有不可替代的作用。关注公安机关在社区戒毒工作的现状与效果，分析其中存在的难点与偏差，能够为戒毒措施施行优化，以及为公安机关社区戒毒工作改良提供借鉴。

1 社区戒毒治理体系中公安机关的角色定位

《禁毒法》第三十四条规定，“公安机关和司法行政、卫生行政、民政等部门应当对社区戒毒工作提供指导和协助。”此规定提纲挈领地对公安机关在社区戒毒工作中的职责定位进行了概括，即“指导者与协助者”。同时，基于社区戒毒“社会化”与“去机构化”[2]的制度定位，代表行政强制力[3]与维护社会秩序的公安机关在社区戒毒工作中应当承担外缘性的保障型角色。诚然根据《戒毒条例》第一条的规定，戒毒制度的目的在于“帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾，维护社会秩序”，但此处的“维护社会秩序”，更多的是建立在以“帮助吸毒成瘾人员戒除毒瘾”的前提下，而非单纯地通过行政强制力保证吸毒者潜在的社会危险性不造成社会防控压力。因此，公安机关应当从“指导和协助”的定位出发，思考社区戒毒工作的内容与尺度。

1.1 指导者

《戒毒条例》第十七条对具体实施社区戒毒的主体进行了规定，实施社区戒毒的主体包括五个部分：社区戒毒专职工作人员、社区民警、社区医务人员、社区戒毒人员的家庭成员和禁毒志愿者。在众多主体中，公安机关要承担指导者的职责，其最主要的工作在于普及禁毒法律知识、毒品的危害与认识误区，告知违反戒毒条例的法律后果及戒毒后的管控方式，同时对社区戒毒专职工作人员、社区戒毒人员的家庭成员及禁毒志愿者的工作进行指导，一方面符合多元主体协同共治[4]的理念，另一方面确保社区戒毒工作在法律规定的范围内运行。

1.2 协助者

在社区戒毒实施过程中，社区戒毒专职工作人员是工作主体，公安机关在进行指导的同时，要明确自身不仅是“指导者”，还是“协助者”，这意味着指导的性质不应当是“掌控”，而应当是“辅助”，即社区戒毒专职工作人员是在法律法规的赋权下相对独立进行社区戒毒工作，不是公安机关的附属抑或“下设机构”[5]。公安机关应当尊重并了解社区戒毒专职工作人员的工作内容、工作理念，以及自身与其工作的界限，针对法律问题、政策问题及程序问题进行指导，协助社区戒毒专职工作人员进行社会化管理，尽可能淡化自身的强制属性，避免将公众对于公安机关的“强势”形象带入社区戒毒工作中来。

公安机关在社区戒毒工作中应当承担着“指导者与协助者”的职责，但公安机关作为社区戒毒的决定机关与实际推动工作的主体，在工作中所占的比重远大于所承担的职责的范畴。

2 公安机关参与社区戒毒治理的现状及效果

2.1 公安机关参与社区戒毒工作的现状

根据《禁毒法》与《禁毒条例》的规定，公安机关在社区戒毒工作中的职责主要包括：责令社区戒毒、对社区戒毒人员进行日常动态管理、定期对社区戒毒人员进行吸毒检测以及出具解除社区戒毒通知书。除这些专项职责外，公安机关还参与社区戒毒工作小组的访谈帮教工作，定期对戒毒人员进行走访谈心[6]。基于我国当前的禁毒环境与政策要求，公安机关在禁毒方面的大部分精力都在毒品犯罪侦查等上游问题，加之强制隔离戒毒逐渐交由司法机关主管[7]，公安机关难以将工作重点转移到社区戒毒等吸毒人员管控的下游问题[8]。因此，在我国大部分地区，社区戒毒工作相对滞后，主要还是靠公安机关“独挑大梁”：公安机关负责定期对社区戒毒人员进行尿检、上门走访，实行动态管控，以及与禁毒办一同开展污水毒品检测工作等。而社区戒毒专职工作人员多驻扎在街道办及公安禁毒大队，工作的内容多为协助公安机关及街道办进行走访与检测。

2.2 公安机关参与社区戒毒工作的效果

由于社区戒毒的对象是在走访排查等工作中被动发现的吸毒者，从发现吸毒者到认定其是否属于“吸毒成瘾”，再到责令进行社区戒毒，整个过程都是由公安机关主导的，并非吸毒者在吸毒后自愿选择进行社区戒毒，因此社区戒毒本身不可避免地带有一定的惩罚属性[9]。但社区戒毒不同于吸毒后的行政拘留，更不同于强制隔离戒毒措施，它本身并不属于《治安管理处罚法》所规定的“处罚措施”，公安机关通过“社区戒毒工作领导小组”的方式合力推动社区戒毒工作，公安机关只作为“社区戒毒工作领导小组”中的一员参与其中，这样相对公安机关独自负责整个社区戒毒过程而言，通过相对轻缓的方式对吸毒者进行处遇[10]，淡化了公安机关本身具备的惩罚属性。但实际上公安机关作为发现吸毒人员后的处理机关、吸毒成瘾认定的主导机关及社区戒毒的决定机关，是“社区戒毒工作领导小组”中实际推动工作的主体。在社区戒毒制度设计中要求公安机关完成的目标以及完成目标的处遇方法，与实务中公安机关的处遇方法相矛盾，这样的矛盾使得公安机关在社区戒毒工作中的实际效果大打折扣。

相较于其他戒毒制度，社区戒毒制度体现了国家在新形势下探索社会创新管理[11]的思路。但公安机关作为社区戒毒工作的决定机关与实际推动工作的主体，在实务中对自身的职责定位仍出现了一定程度的偏差。

3 公安机关参与社区戒毒治理过程中存在的问题

3.1 认定与决定工作行政强制色彩较浓

根据《戒毒条例》第十三条规定，县级以及社区的市级公安机关可以责令吸毒成瘾人员接受社区戒毒。在公安部与卫生部联合制定的《吸毒成瘾认定办法》第七条规定，由公安机关根据吸毒人员具备的情形来认定其是否吸毒成瘾。由此可见，公安机关是认定吸毒成瘾以及决定吸毒人员接受社区戒毒的主体。公安机关在实质上掌握着认定权与决定权，“责令”“接受社区戒毒”让吸毒成瘾者做出并非自愿的选择，弱化了社区戒毒制度设计的初衷。除此之外，公安机关还决定着社区戒毒准入与退出标准等事项。根据《禁毒法》第三十五条第一款规定，“接受社区戒毒的戒毒人员应当遵守法律、法规，自觉履行社区戒毒协议，并根据公安机关的要求，定期接受检测”。在实践中，公安机关以定期检测的结果作为判断社区戒毒人员是否存在复吸现象的标准。根据《禁毒法》第三十八条规定，公安机关若发现社区戒毒人员在社区戒毒期间再次吸食毒品，将对其做出强制隔离戒毒的决定。由此可见，复吸只能导致更为严厉的处遇手段，单一的程序使得违反社区戒毒条例成为“接受惩罚”的前置条件。社区戒毒的适用对象是“吸毒成瘾人员”，根据《吸毒成瘾认定办法》，是否为吸毒成瘾的判断条件是“查获吸毒行为且具有既往吸毒史”。本应被视作病人对待的吸毒者，而检测吸毒行为并认定成瘾的主体是公安机关而非医疗机构[12]，这与医疗模式[13]的制度设计初衷相背离。

3.2 协议签署、吸毒检测工作缺乏针对性

与社区戒毒有关的法律规定仍在不断健全完善中，在实务中公安机关参与社区戒毒的工作缺乏一定的针对性，主要表现在以下2 个方面：

第一，社区戒毒协议签署前的准备工作不够细致。具体表现在：对吸毒者的吸毒原因、吸毒者对采取社区戒毒措施是否同意以及吸毒者违反社区戒毒协议原因等情况尚不深入了解的情况下开展工作。客观上，公安机关的确受到警力的限制，但同时公安机关本身掌握着决定与变更的权力。吸毒现象作为一个社会问题，本身具有复杂性：家庭、性格、经历乃至文化方面都是形形色色的人走上吸毒道路的原因[14]，如果不能结合每个人的吸毒原因开展工作，加之毒瘾本身特殊的依赖性、顽固性[15]，单一的戒毒措施难以根除吸毒行为，复吸会成为常态，使社区戒毒的整体效果大打折扣。

第二，社区戒毒检测工作缺乏针对性。《禁毒法》中明确社区戒毒人员要在公安机关的要求下定期接受检测，而在《戒毒条例》中却没有进一步规定检测的次数与频率，目前仅在工作中根据《社区戒毒（康复）人员定期检测制度》的规定进行三年至少22 次的检测。社区戒毒人员摸清检测规律，会产生“在规避检测前提下吸毒”的心理；抑或检测频率过高，影响社区戒毒人员的日常生活。

3.3 管控工作指导与协助作用体现不足

公安机关要承担“指导者与协助者”的应然角色，其主要的工作包括普及禁毒法律知识、毒品的危害与认识误区，告知违反社区戒毒条例的法律后果以及戒毒后的管控方式，同时对社区戒毒专职工作人员、社区戒毒人员的家庭成员以及禁毒志愿者的工作进行指导。在社区戒毒具体工作实践中，由于戒毒者对于社区戒毒的抵触心理，产生了社区戒毒人员逾期不到位、管控脱失、不配合走访等“管控难”问题。社区戒毒专职工作人员反映，如果没有民警带领，社区戒毒专职工作人员对戒毒者的日常管控工作就难以开展。社区戒毒人员的管控工作不是只属于公安机关的职责，还有很多重要内容是需要其他部门各司其职、共同完成的，仅靠公安机关的主导不仅是角色定位上的偏差，同时也难以使社区戒毒工作真正走向成熟。

4 公安机关社区戒毒治理能力提升策略

4.1 厚植服务型工作理念与专业化工作能力

当前公安机关陷入了用强制力推动社区戒毒工作的局面，与社区戒毒的设计理念相矛盾。下一步公安机关应当围绕“协助者与指导者”的角色参与社区戒毒工作，厚植服务型工作理念与专业化工作能力。社区戒毒人员在戒毒制度中的定位是“病人”而非“违法者”，其吸毒行为虽然违法，但在决定社区戒毒前已进行过行政处罚，因此不宜再用行政强制手段进行管控。公安机关应当认识到社区戒毒工作的重心在于帮助戒毒人员解决戒断过程中的实际困难，促使其重新融入社会，被决定接受社区戒毒的人群本身吸毒成瘾性较低，这意味着他们相对于强制隔离戒毒群体而言有更多的机会与潜力摆脱吸毒社交圈，在登记与走访的过程中以谈心谈话的方式代替对抗性的问讯，深入戒毒人员的内心世界，深挖涉毒原因，在职责范围内为其解决生活中的实际困难，缓和戒毒人员对于公安机关的抵触心理。社区戒毒特殊的设计理念呼吁公安队伍培育高程度、懂技术、务实的高素质人才[16]。目前的体制下，社区戒毒专业工作人员多是来自社会的年轻社工，他们拥有相对专业的社区戒毒工作知识，但是缺乏实务工作经验；负责社区戒毒的民警与戒毒人员接触较多，但缺乏相关的专业知识。我国的社区戒毒工作必须从实际出发，加强二者的交流与经验传授，同步提高各自能力短板，在此基础上进一步细化分工：将工作中对于社区戒毒专业工作人员的“主导”变为“指导”，即只在法律、政策等专业问题上提供指导，而在工作上减少和淡化对于社区戒毒专职工作人员这一群体的干预[17]。社区戒毒期间的检测工作等由社区戒毒专业工作人员与医疗机构协同完成，公安机关只在戒毒人员违反社区戒毒协议时接受社工的报告并利用动态管控平台对脱失的戒毒人员进行追查[18]。分工的进一步细化，将使社区戒毒专业工作人员有更多的机会独立发挥作用，同时也进一步解放公安机关的精力，更多地投入禁毒上游工作。各方主体要各司其职，形成真正意义上的多元共治。

4.2 推动更为成熟的社区戒毒协议签署程序

考虑优先增补社区戒毒协议的内容，在具体实践的层面帮助社区戒毒工作尽可能脱离行政强制力的影响。在社区戒毒的决定程序中，社区戒毒中的戒毒者在形式上是在签署协议，但实际上协议内容是既定的，戒毒者不太可能与决定机关通过商议来调整协议内容，因为社区戒毒协议的内容是行政机关事先制定好的条款，戒毒人员只有选择接受或者不接受的权利。当然，如果选择不接受，将会导致强制隔离戒毒等更为严厉的处遇措施。从戒毒者的角度来看，基于“两害相权取其轻”的理性思维，只能被动接受格式条款，这样极大地降低了吸毒者接受社区戒毒的意愿，也为违反戒毒协议埋下了隐患。实际上，现行戒毒措施的流程中“自愿戒毒”措施也暗示着“若不同意则会招致更严厉处遇措施”的逻辑架构，例如首次吸毒被查获后，吸毒人员可选择进行自愿戒毒，根据《戒毒条例》第九条的规定，公安机关对其原吸毒行为不予行政处罚，若不选择自愿戒毒，则要面临行政处罚。但相对于现行社区戒毒协议选择，自愿戒毒的选择可以带来免予行政处罚的“奖励”，选择社区戒毒对于吸毒者而言只有“治疗”的结果，这对于并不想戒毒的吸毒人员不能视为一种“奖励”。在此情况下与吸毒者的谈心谈话工作就显得尤为重要：通过谈心谈话使吸毒者认识到社区戒毒并不是吸毒行政处罚的附属或者后续，而是针对吸毒者所具有的潜在危险性而进行的治疗手段。可以考虑将戒毒协议的签署权给予吸毒者，即吸毒者可以不签署社区戒毒协议，但需要将具体原因告知公安机关并备案，并告知吸毒者若不签署戒毒协议则必须选择与在社区戒毒专职工作人员或专门的戒毒康复机构进行评估[19]：包括进行访谈交流，深入探寻吸毒原因、是否具备戒毒动机等，在深入掌握吸毒者生理与心理状态的基础上对其进行戒毒治疗。这样既在一定程度上尊重了吸毒者签署协议的意愿，又保证了社区戒毒措施本身所具备的“矫正病患者”的价值诉求。

4.3 贯彻针对性的工作理念

吸毒现象并非一种措施就能根除，家庭、性格、经历乃至文化方面的原因，虽然复杂多样，但并非无迹可寻。掌握每名社区戒毒者的心理状态，也是根治毒瘾，杜绝复吸的根本之策。公安机关在参与社区戒毒工作小组的访谈帮教工作，对戒毒人员进行走访谈心的过程中，也要注意“疏堵结合”：一方面告知其违反协议的严重后果，另一方面要积极贯彻群众路线，正视社区戒毒者的病患身份，帮助社区戒毒者解决实际困难，以交流的方式纠正其认识误区，重塑被毒品破坏的价值观，促使其消除心理防线。如在工作中根据每名社区戒毒人员的实际情况制定针对性的检测方案，在满足检测次数规定的基础上更多地采用“突击式”检测，既能保证检测的质量，又不至于因检测次数过多影响社区戒毒人员的日常生活。这样针对性的工作将对社区戒毒人员逾期不到位、吸毒检测工作难以实施、管控脱失、不配合走访，以及其他违反社区戒毒协议的问题产生一定的预防作用。

4.4 加强主体间联系，实现协同共治局面

公安机关是判断吸毒成瘾或是否严重成瘾，以及是否开展社区戒毒的决定主体，公安机关责令被判定为吸毒成瘾的人员接受社区戒毒，并对其出具社区戒毒决定书，是整个社区戒毒工作的起点。公安机关应当主动与社区戒毒工作其他主体进行协调，充分发挥起点优势。如与街道或乡镇的社区戒毒实施部门积极对接工作，指导、协助社区戒毒实施部门完善社区戒毒人员的保障方案，以确保社区戒毒人员按时前往社区报到，监管不出纰漏。再如在社区戒毒宣传工作中，社区戒毒所在地公安机关应当与其他社区戒毒主体共同商议，充分考虑社区戒毒人员在社区内可能存在的受歧视、不被接纳等情况，制定人性化的宣传方案，既要让社区知晓社区戒毒人员的存在，又要让社区戒毒人员感受到社区的温暖。在定期对社区戒毒人员进行走访的工作中，多与社区戒毒专业工作人员、禁毒志愿者等其他主体交流走访获得的信息与心得经验，以平等的态度相互指导走访工作中的不足之处与改进方向，实现信息共享，成果共享。呼吁各个主体建立起各自的社区戒毒工作机制，以此对其他主体起到促进和推动作用，并促使政府建立完善符合社会综合治理理念的社区戒毒联动机制工作平台[20]。

5 总结与展望

社区戒毒是以法治为基础的多元主体共同治理背景下的产物，通过梳理社区戒毒的规范可以发现，在我国的戒毒措施体系的制度设计中，社区戒毒是最关注戒毒人员“社会化”的戒毒措施，同时社区戒毒还具有“间接强制性”与“差异性”的特征。公安机关作为法定的社区戒毒主体之一，要明确自身“指导者与协助者”的应然角色，转变为服务型的工作模式，锻炼专业化工作能力，将戒毒协议签署权给予戒毒者，贯彻针对性的工作理念，在实践层面创新社区戒毒的执行方式。反观我国立法现状，对于戒毒人员的奖励性机制，仅在《戒毒条例》的“自愿戒毒”部分有所提及，即国家鼓励吸毒成瘾人员自行戒除毒瘾，对自愿接受戒毒治疗的吸毒人员，公安机关对其原吸毒行为不予处罚。同样作为国家所鼓励的戒毒措施，也应当积极探索类似“消除行政处罚记录”的修订，进一步体现我国法律对于社区戒毒人员的人权保障。对于公安机关自身来说，需改进现存的的工作偏差，以期在工作上更好地与社区戒毒其他主体相衔接，助力真正实现社区戒毒工作的社会共治。