国家治理现代化背景下财政职能监督法治化研究

●朱丘祥 陈心怡

一、国家治理背景下财政职能监督的功能定位与重要作用

新时代背景下，党和国家从国家治理现代化的战略高度出发，切实加强对公权力的制约和监督。2020年10月党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中明确提出，“十四五”期间基本建成法治国家、法治政府、法治社会，推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理，健全政府债务管理制度。由此，加强财政监督，提升公共财政效能，也正成为国家和社会各界关注的重心。

（一）我国财政职能监督的功能定位

财政职能监督，是相对财政立法监督、财政司法监督而言的一种相对独立的监督类型，是政府系统内部专设的财政管理部门依法对所有公共财政收支行为的合法性、合规性、真实性和完整性实施的监督管理活动，属于内部监督的范畴。财政职能监督包含从大到小三个层次的监督：一是中央财政部门对地方政府、上级政府财政部门对下级政府的财政层级监督；二是各级政府财政部门对其他职能部门及公共资金使用单位财政收支行为的日常监督；三是财政部门内部专门监督机构对本区域所有公共财政资金收支单位财政违法违纪行为的专职监督。三者既分工明确，又环环紧扣，构成政府系统对财政违法违纪行为实施行政监督的有机统一整体。

早在2000年，习近平总书记在任福建省省长期间发表的《依法行使政府监督》一文中提出：“加强财政监督，不但可以保障财政资金的正确运用，提高资金使用效果，而且可以发挥国民经济‘监测器’和‘警示器’的作用，及时分析和反映国民经济运行中的新情况、新问题，为政府制定经济决策提供依据。”①

财政职能监督有自己独特的优势，有明确的功能定位，能发挥出不同于其他类型财政监督的独特作用，在财政整个监督体系中是处于基础阵地的重要角色。相对于人大的预算、决算监督，财政职能监督融监督于管理之中，具有日常性和及时性的特点。不同于司法监督的事后监督性质，财政职能监督具有预防为先、事中跟踪的主动性优势。同时，与审计监督侧重于对财政资金收支行为的合法性进行监督不同，财政职能监督还可以进一步扩及合规性监督和绩效监督。

当然，财政职能监督并不能取代人大监督、司法监督等外部监督，但重外部监督、轻内部监督的看法也同样是片面的、错误的。毋宁说财政内部监督具有外部监督所难以发挥的独特功能和比较优势，二者需要相互配合，高效的外部追责既为财政职能监督施加强劲政治压力，也为财政职能监督作用的充分发挥创造了良好的社会氛围，提供了稳固的执法保障。由此，横向上必须整合人大、政府、司法、审计等各个渠道、各个方面的监督力量，纵向上必须加强中央政府对地方政府，上级政府对下级政府的财政层级监督，才可望促使公共财政在合法、合理的法治轨道上高效运行。

从国际视野来看，不管是联邦制的美国、德国，还是单一制的法国、日本，或是新兴发展国家，在其分权制衡的政体下，虽然都比较重视议会对政府的财政监督，但也同时兼顾政府内部的财政监督。例如，法国是中央集权的单一制国家，中央财政部门在财政收支管理过程中担负着重要的监督职责，并通过派驻各地的财政监督代表、税务稽查等体系付诸实施 （贺邦靖，2008）。在巴西，加强国家预算执行和监督是财政部的重要职责，主要涉及财政部国库司、金融管理总局、税务总局等职能机构，其中，国库总局作为财政部直属机构，具体负责国家预算执行，控制财政支出，保持国库收支平衡（财政部干部教育中心，2017）。

（二）国家治理现代化背景下财政职能监督的重要作用

习近平总书记曾在《依法行使政府监督》中高屋建瓴地指出：“这就要求我们必须从经济工作的全局出发，进一步提高对财政监督工作重要性的认识，切实改变一些地方和部门中存在的‘重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督，重外部监督、轻内部监督’的倾向，充分发挥财政监督在严肃财经纪律、整顿财经秩序、健全财政职能、促进经济发展中的作用。”

首先，财政职能监督基于我国的体制特色，能充分发挥财政纵向监督的重要作用。根据《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》，2020年我国中央对地方转移支付规模达到了83315.3亿元，而四级地方政府加总地方收入仅有100123.84亿元，这表明我国中央转移支付资金已经占到了地方总收入的百分之四十多。如此庞大的资金须由中央层层转移到地方使用，没有有效的监督，其后果是难以想象的。然而，人大监督、审计监督重在对本级政府及其职能部门财政行为的监督，由此，加强财政行政层级监督，充分发挥中央财政部门对地方政府、上级政府财政部门对下级政府转移支付资金的监督作用，是势在必行的。

其次，财政职能监督掌控信息及时，融预防、管理、监督于一体，能主动积极地发挥全方位的日常监督效果。近年来，财政领域违法犯罪的大案、窝案频发，监察监督、司法监督的力度固然需要加强，以精准打击，充分发挥社会震慑效果。然而，查处财政违法行为，最大的难点在于信息不对称、发现不及时。财政职能监督融监督于管理之中，正好可以有效发挥日常监督的优势，及时掌握违法犯罪线索，早发现、早查处，重在预防，并将违法追责与违纪、违规追究结合起来，避免造成塌方式的灾难性后果。同时，现代财政资金的使用正向绩效监督延伸，这也是财政职能监督大有作为的空间。

二、财政职能监督面临的现实困境

（一）财政职能监督立法层级较低、执法依据不足

目前，财政职能监督缺乏直接的法律依据，仅在《预算法》《政府采购法》《会计法》等财政法律和政府组织法中有少量规定，但过于原则，也不够全面。国务院制定的《财政违法行为处罚处分条例》，充当了财政职能监督的直接执法依据，然而，该条例制定于2004年，作为其上位法的《预算法》《政府采购法》等财政法律在之后陆续进行修订，这就导致《财政违法行为处罚处分条例》所规定的违法种类、处罚情形、处罚措施与相关上位法存在不相匹配甚至矛盾冲突的现象。国家财政主管部门制定的《财政部门监督办法》（2012年）等规范性文件，以及各地相应出台的一些有关财政内部监督的地方性法规和规章，整体上法律层级较低，权威性不足，对财政监督机构权限、监督方式和程序以及法律责任等方面的规定不够系统全面，甚至有相互矛盾的现象，这都严重制约财政职能监督效果的充分发挥。

（二）财政职能监督主体角色有待厘清

现实中，财政部门与其他职能管理部门毕竟处于同一政府体系，如果地方政府发展理念出现偏差，搞“唯GDP主义”，过于急功近利，财政职能监督的监督者与被监督者就可能陷入“内部人”困境。事实上，我国财政职能监督内部合谋、内部人控制的现象时有发生，导致财政系统内部业务权力相互制约失灵（何振一，2009）。尤其，财政部门既是实施财政监督的主体，同时也因参与财政资金的日常管理审核，成为财政监督的被监督对象（潘建青等，2020），这种角色交叉的困境直接制约监督实效，亟待财政职能监督机制、方式的创新。

（三）财政职能监督机制不太健全、运转不畅

现在，财政主管部门的主体业务部门尚未将财政监督职能有效融合进管理之中，专职监督部门监督核心及力量则主要集中在事后监督，导致事前审核、事中控制等环节监控机制存在缺失。并且，检查结果反馈机制单一，财政监督检查成果等相关信息不能实现效用最大化。与此同时，财政职能监督与财政系统外部其他监管部门的协调机制不完善，可操作性不强，专职监督机构和业务机构之间的协作机制也不畅通，信息共享以及成果应用的机制未能实现有效连接，难以充分发挥协同监督的整体效应（潘建青等，2020）。另外，财政职能监督和预算单位内部监督责任界定也存在不清晰、欠合理之处。

（四）财政职能监督手段有待革新

目前，财政监督业务未充分实现信息化、网络化，各项财政监督成果与信息不能充分共享，各项财政监督业务办理仍然停留在“手工化”层面，电子政务工程没有得到普遍推广。其次，财政部门仍旧以静态监督为主要的监督手段，严重忽略诸如实地考察、专项跟踪考核、同步更新报备进展等动态监督手段 （余功斌，2014）。另外，当前我国财政监督绩效评价的标准不一，且很多标准并没有与时俱进更新。其中较为突出的是“资金到位率”这一静态评价指标，缺乏与项目实施进度、资金实际需求量相结合的动态评价功能；有关项目决策、项目管理等绩效评价共性指标所涵盖的资金分配、资金到位、资金管理等二、三级指标的设定较为宽泛，没有随着社会分工的逐步细化进一步明确。

（五）财政职能监督追责惩罚力度不够、威慑效果不突出

近年来，我国财政方面的违法违纪问题屡禁不止，这与我国财政监督处罚力度薄弱有直接关系（郭月梅和蒋勇，2018）。财政职能监督的激励约束机制不够健全，财政监督失职、渎职行为难以及时发现、查处。作为财政职能监督基本依据的《财政违法行为处罚处分条例》对财政违法行为法律责任的规定是目前较为体系化的（兰丽萍，2013），但总体而言，对财政违法行为的处罚还是力度偏轻。在 《江苏省财政监督条例》《河南省财政监督办法》《湖南省财政监督条例》等地方规范性文件中，对财政违法行为的罚款额均在几千元到数万元之间，与财政违法行为的违法后果严重不相称。财政违法行为的违法成本过低，难以起到追责的威慑效果，实有改进的必要。

三、国家治理现代化背景下财政职能监督的体制、机制改进思考

（一）完善财政专职监督机制

财政部门内设的财政监督机构是财政部门的专职监督机构，完善财政监督机构的工作机制，是充分发挥财政专职监督机构职能的基本保障。本文建议：一是明确财政监督机构的执法地位，赋予其独立执法主体资格。关于行政执法主体的产生在我国有两种不同的方式，②可以考虑参照税务稽查局的先例，由国务院授权，明确赋予财政监督机构独立执法主体资格，并明确县级以上财政局都要设置专职的财政监督机构，专门查处涉及公共财政资金的违法、违纪案件。二是进一步明晰财政监督机构的职责权限及执法的程序方式。2018年机构改革后，政府预算执行的监督权已经移交审计机关，财政监督机构的职权也作了相应调整，今后要加强对地方债务领域违法、违纪的监督和重大项目执行情况的绩效评价监督。与此同时，要充实财政监督机构的执法能力、手段，赋予其与履行职责相称的调查、督促、强制、处理等程序性权力。尤其要授予其对一定金额限度内的事实清楚、证据确凿的案件直接作出处理决定的权力，对没有处理权的案件，有权拟定处理意见，报财政部门首长决定。三是要保证专职监督人员必要的独立性、稳定性，确保专职监督工作人员定岗定编，将职前考察、定期考核、奖惩升迁等内容纳入专职监督工作人员岗位管理制度。

（二）改进财政违法行为追责机制

追究财政违法行为的法律责任是财政职能监督的重要组成部分，一个合理且完善的财政违法行为追责机制是严格把控财政行为、充分发挥财政职能监督作用的重要保障。本文建议：一是加大监督处罚力度，结合问责工具，量化追责标准，设置一一对应的层级责任后果，严格依法追究违法违纪责任，实现行政责任与民事责任、刑事责任兼顾，行政处理与行政处罚、行政处分并重。二是建立和完善联合办案机制，健全案件移送制度，形成财政监督部门与纪检监察部门、司法部门有机联系的整体，规范移送标准，实现行政、刑事责任追究的衔接，增强打击财政违法犯罪行为的威慑力。三是加强地方政府党政领导对财政部门落实监督责任的督促机制，将对财政职能监督建设的督促纳入领导班子和干部目标管理，提高政府党政领导对财政部门的监督责任，认真落实督办工作，对财政部门内部监督的重要工作、重大问题、重点环节亲自过问和督办。

（三）建构财政职能监督有效的激励机制

激励机制的设置是永葆财政部门监督工作持续、高效运行的不竭动力，能在很大程度上提高监督工作人员的积极性，营造良好的监督环境。本文建议：一是将财政违法行为的处罚处分与财政管理相结合，把监督结果作为预算安排的重要参考依据。二是内部监督结果绩效化和个人化。将监督结果与监督工作人员年度工作评价挂钩，明确到个人，以此激励财政部门监督工作人员的工作热情，对表现突出者在职位晋升中优先考虑，以此作为考察使用干部、评先评优的重要依据。三是丰富激励方式类型，赋予充分自主选择权。在保有传统的薪金激励、晋升激励的同时，还应当注重增加精神激励、培训激励、优惠政策激励等新型激励方式。

（四）健全财政职能监督问责机制

从加强财政监督的实效来看，加强对监督者的监督是一个非常关键的环节。势有必要秉持“有责必问，问责必严”的现代化法治精神，将财政部门的问责机制推向一个新高度。本文建议：一是充实各级政府首长财政监督的领导责任。通过法律法规等明确规定县级以上人民政府首长关于财政违法行为追责的领导责任，加强对本辖区各部门、各单位的财政违法行为追责的监督，不得纵容、包庇、袒护。严格执行《公务员法》《行政机关公务员处分条例》，对严重违法并造成严重后果的财政违法行为，应当根据相关规定严肃处理，防止行政处分责任的虚化，并追究有关部门首长或直接负责人的行政责任及领导责任。二是完善内部问责机制，设置独立的内部问责机构和专门的问责岗位，明确财政监督人员的责任权限，对财政系统全部人员实行考核问责制度。三是加强外部问责机制。在内部监督的基础上，加大外部监督力度。应当保障并完善同级人大及其常委会对本级财政部门所作财政违法行为处分决定进行监督的权力，同时将财政部门的监督情况纳入各级政府向本级人大及其常委会的报告工作范围。各级人民代表大会及其常委会根据宪法和 《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的权限，对在财政监管领域有重大违法情形的政府领导人员依法罢免。

四、国家治理现代化背景下财政职能监督的方式、手段创新建议

（一）应推进财政职能监督数字化建设

首先，以“金财工程”为中心，建立外部信息反馈系统，打通各大机关间的沟通壁垒，构建人大、财政、审计、税务、公安等多机关融入其中的信息共享平台（余功斌，2014），形成财政监督检査数据库。其次，成立财政资金专属信息库，设置配套的信息智能检索和筛选网络系统。将各类财政资金的划拨、流转、使用、用途变更等详细信息纳入其中，并配备“一键检索、智能筛选、自动归类”等功能。另外，制定专门的财政部门监督的网络资料管理模型，将日常工作中各类表格、各种程序、检查材料、核查步骤、评价标准等以电子信号的形式上传至共享的信息平台，形成较为稳定的档案库。同时，丰富网络举报窗口，确保举报人安全。以电子邮件、公众号留言、微博私信、线上举报专用窗口等方式拓宽举报途径，并将内外举报路径区分开来，分别设置内部检举和外部举报网络窗口。

（二）应更新财政职能监督检查方式

第一，依托国库集中支付系统，完善数据检索功能，建立疑似问题数据与问题数据两级档案，加大实地考察力度，第一时间对问题数据进行精准核实 （湖北省武汉市财政局监督处课题组，2018）。第二，定期检查与随机巡查双管齐下，在设置定期检查的基础上增设不定期随机巡查，突击检查提高检查情况的真实性。同时，将全面检查与专项检查有机结合，对预算编制、财务收支、国有资产等进行全方位的监督检查，对财政资金申报、使用、追踪等进行全过程监督检查；并设置专项检查科目，对财务管理机关债务、内控制度等进行重点检查。另外，制定异地检查制度与流动检查人员制度。在随机巡查的人员配置中选派与被检查对象无利害关系的异地工作人员，在定期检查、全面检查等其他检查方式中尽可能采用流动的检查人员。第三，明确会计核算监督的标准，加强对票证监管的力度。建立起“三性审查”的会计核算监督标准，包括对财政部门经济业务的真实性审查、财务收支的合法性审查和公共财产的完整性审查，规范财政管理中会计核算的标准，使之有章可循。另外，新增财政票据专员管理编制，建立票据登记制度，设置票据管理台账，加大对票据的使用、真伪、保管等方面的监督力度。《浙江省财政监督检查工作规程（试行）》中虽是对财政检查的选案设置台账制度，但对财政票据管理制度有其参考意义。

（三）应引进惩罚性赔偿手段

惩罚性赔偿制度一般存在于民法、诉讼法等领域，财政部门监督领域尚少有涉及，虽然惩罚性赔偿的应用仍存在许多争议，但不可否认其威慑监督功效。在对财政违法行为主体责任追究的手段中引入惩罚性赔偿制度，是提高财政职能监督威慑作用的有力措施。可以考虑在《财政违法行为处罚处分条例》中增设惩罚性赔偿条款，对惩罚性赔偿的具体规定区分公共部门和私人部门。公共部门和私人部门作出财政违法行为的动机大小有区别，产生原因、发生环节、后果影响等都各不相同，不应当对两者采取统一标准，要有针对性地区别对待。同时，设置高额阶梯式惩罚性赔偿标准，以确保新手段能有效地贯彻落实，减少实际操作中的执行困难，也符合法律公平的原则。

（四）应充实绩效监督方法

建议适时出台 《财政部门绩效监督管理办法》，规范绩效监督的管理措施、技术选取、流程设置、执行标准等。另外，引入公司治理模式，建立受托责任。财政部门根据总体发展目标制定年度目标并在当年部门预算中予以阐明，为绩效预算考核奠定基础；建立“面向产出和结果”的绩效考核制度，设定科学合理的绩效考核实施步骤，从最初目标确立，到执行考核、结果评估验收，以及后期反馈，最终实现绩效考评奖罚的综合运用（王杰茹和岳军，2016）。其次，改进绩效监督方法。建议在原有绩效监督方式的基础上融入办公自动化系统 （Office Automation System，OA系统），进行网络连线现场访谈、视频会议、案例研究、线上问卷调查、网络专家会谈等；还可以引用审计部门采取的顺查、逆查等一般查账的方法和技术。

五、国家治理现代化背景下财政职能监督的法治走向展望

目前，《财政违法行为处罚处分条例》（下文简称《条例》）的修改已经提上了议程，建议利用这个有利时机，系统修订《条例》，并提请国务院适时出台《财政监督条例》，全面规定监督主体职责权限、监督范围、监督机制、监督程序、监督手段以及监督责任等内容，以此作为财政监督的通则性依据。

（一）重新定位《条例》的立法目的

立法目的是立法活动的价值选择、功能定位。《条例》第一条阐明立法目的：“为了纠正财政违法行为，维护国家财政经济秩序，制定本条例。”显然，在关于财政违法行为法律责任承担方面，“纠正”的表述显得过于单一。问题在于，《条例》立法目的定位不准。对财政违法行为的处罚处分，除《条例》以外，还散布于《预算法》《税收征管法》《会计法》与《审计法》等多个财政法律文件之中，那么，《条例》的功能是补充漏洞与具体化，还是行政监督追责的通则法？本文认为，鉴于我国财政监督领域规范性不足的现状，相比之下，让《条例》发挥通则法的功能更为重要。

其实，最高国家行政机关制定《条例》作为财政领域行政监督追责的通则法有正当法律依据。我国《立法法》第五十六条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”通过分析可知，《条例》不属于“为执行法律的规定”而“制定行政法规”的情形，而属于基于“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”而制定的行政法规。国务院作为我国的最高国家行政机关，统一领导国家的行政工作，根据宪法第八十九条的规定，国务院共享有十八项职权，其中包括：“（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令……（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设……（十七）审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员。”据此，国务院有权根据宪法授权制定《条例》作为管理财政工作、奖惩行政人员的规范依据。也就是说，国务院制定《条例》属于行使宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权第六款和第十七款的事项范围，对财政违法行为实施处罚处分既是国务院领导、管理财政经济工作的分内之事，也是奖惩行政人员的必要措施。由此，《条例》既可以在财政法律兜底条款之下增加具体的事项，也可以对财政法律中的一般性规定作出具体的细化规定，尤其重要的是，还有权根据宪法授权在尚没有法律规定的前提下作出对财政违法行为处罚、处分的特别规定，当然，《条例》的特别规定要符合宪法和财政法律的立法宗旨，不能违反财政法律的一般性规定。

所以，本文认为应该将《条例》的立法目的调整为：“为了加强财政监督管理，纠正和惩罚财政违法行为，保障财政资金安全、规范、高效使用，根据宪法和国家有关财经、监督法律，制定本条例。”并基于这一立法目的，对《条例》的整体内容划分章节，形成体系，更名为《财政监督条例》，使之成为财政职能监督的通则法。在条件成熟时再升格为《财政监督法》。

（二）消除《条例》与上位法的矛盾冲突，及时补充新内容

经梳理比较，《条例》与相关法律、法规不一致的地方主要分为两个方面：一是违法行为类型不一致，二是法律责任类型不一致。为与相关法律、法规进行衔接协调，建议在《条例》修改中进行以下处理：顺应时代变迁与财政法律的修改，将《条例》与相关法律、法规不一致的规定进行妥善处理；将新出现的财政违法行为纳入调整范围；适当补充与细化上位法的原则性规定，保持法律体系的内在协调，并注意处理好与其他行政法规的协调问题。

在前述财政职能监督体制、机制、手段改革顺利推进并取得成功经验的基础上，《条例》有待充实的内容包括：

第一，进一步明确各财政监督主体的职责权限，完善财政监督协调合作机制。基于国务院作为国家最高行政机关的地位，根据宪法和法律规定，有权以行政法规的形式授予派出机构和内设机构以行政执法资格。可以借鉴税务机关授权税务稽查局执法资格这一有效经验，依法赋予省级以上派出机构和内设专职机构独立执法主体资格。财政、监察、审计、税务、金融监管等部门应当加强信息沟通，加强配合、沟通和协作，完善财政监督协调合作机制，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。

第二，完善财政违法行为的规制措施体系，健全财政监督的手段方式程序。应进一步明晰财政违法行为的类别与界限，完善过罚相当的惩处机制，针对企业、个人的财政违法行为，因属于行政相对人的范围，可以对其进行行政处罚；而针对国家机关及其工作人员的违法行为，应该以行政处分为主，并辅之以特定的处罚方式。与此同时，充实财政监督手段，完善财政监督程序，把监督的范围和监督的重心由现行单纯依靠行政手段、被动服务式的检查型监督逐步向公正、独立的财政管理型监督转变；由现行的微观、具体事物型监督向宏观、微观监督并重转变，由现行的检查监督向管理型监督转变。

第三，完善财政监督问责考评机制。强化财政部门、审计机关的行政首长财政监督的领导责任；充实各级政府首长财政监督的领导责任；在内部监督的基础上，还要加大外部监督力度。县级以上人民政府及其财政部门实施财政违法行为处罚处分，应当接受本级人民代表大会及其常务委员会监督。

总之，结合时代背景与实际情况，财政部门应该大胆创新，完善财政职能监督机制，改进财政职能手段，系统修订《财政违法行为处罚处分条例》，适时制定《财政监督法》或《财政监督条例》，确保财政职能监督于法有据，充分发挥财政职能监督的功效。

注释：

①这里所说的财政监督，是狭义上的财政监督，即“财政部门代表国家以政权行使者和国有资产所有者的双重身份”，对财政收入、支出过程及效果的监督，这与本文作为分析概念的“财政职能监督”的内涵是一致的。（习近平：《依法行使政府监督》，《中国财经报》，2000-06-20）

② “我国行政执法主体产生方式主要有两种：一种是国家通过法律明文规定设立某一机关或组织承担某种行政执法任务，另一种是国务院以行政授权的方式将某种执法权赋予某个已存在的机关或组织，税务机关内设的稽查局就是以这种方式获得了执法主体资格。”（《政府法治建设》，北京，国家行政学院出版社，2014年，第77页。）