对修订《财政违法行为处罚处分条例》的相关思考与建议

●李梦恂

对财政违法行为作出处罚处分是财政监督的重要手段之一。为了保障财政资金和国有资产的安全，财政违法行为的处罚处分设定范围具有相当的广度，凡是与财政收入相关的事项均有所涉及，覆盖的违法行为类型和违法人员范围非常广泛。财政违法行为可能引起民事责任、行政责任、刑事责任，即财政违法行为的法律责任具有多样性。在财政监督顶层立法尚未出台的财政违法行为处罚处分法律体系中，《财政违法行为处罚处分条例》（以下简称《条例》）一般被认为是具有指引作用的一般性、基础性法规，其对财政违法行为的规定也尽可能全面地涵盖了各种行为类型。但其实际适用情况并没有达到所期待的水准。2018年，有学者在裁判文书网对《条例》适用的情况进行检索发现，仅有二百余篇案例，而以其他法律法规为关键词进行检索，得到的案例数远超两百。郭月梅（2018）通过调查发现，2005至2016年，财政部驻上海专员办引用《条例》办理的处理处罚案件16起，仅占办理案件总量的1/10左右；2012至2017年，湖南省财政厅引用《条例》作为依据的处理处罚案件只占案件总量的37%。又以湖北省为例，2017至2019年湖北省市县三级财政部门共作出行政处罚决定398件，其中以《条例》为法律依据的仅有89件，比例不到1/4；而适用《政府采购法》及其他政府采购相关法律法规作出行政处罚的案件就有169件，接近《条例》的两倍。

近年来，一些学者和基层财政部门持续反映《条例》在适用方面同新时代的财政工作存在一定的不适应性，呼吁对其进行修改。目前，修改《条例》已纳入近年的立法计划。本文通过分析其在现行财政违法行为法律体系中的地位及其适用，梳理《条例》内容的滞后性对其适法性的影响，试图对《条例》的修订方面作出展望。

一、《条例》在现行财政违法行为处罚处分法律体系中的地位及适用分析

（一）现行财政违法行为处罚处分法律体系概况

财政违法行为处罚处分是财政责任、财政监督的具体内容体现，即所有规范财政监督、财政责任的法律文件均应纳入财政违法行为处罚处分法律体系。此法律体系应当包含实体法和程序法两方面内容，既要包括财政法领域的法律规范，也应当包含行政法领域的法律规范。按照《立法法》确定的法律位阶，可将财政违法行为处罚处分法律规范按效力层级和制定主体不同分为五个类别。第一类为全国人大及其常委会制定的法律，包含 《预算法》《审计法》《政府采购法》等直接涉及财政行为的法律，以及《行政处罚法》《行政监察法》《公务员法》等涉及处罚处分基础性规定和程序性规定的法律；第二类为国务院制定的行政法规，主要有《财政违法行为处罚处分条例》《预算法实施条例》《政府采购法实施条例》《审计法实施条例》等；第三类主要是国务院部委制定的部门规章，包括 《政府采购货物和服务招标投标管理办法》《金融企业财务规则》《财政票据管理办法》等；第四类是各省、直辖市、自治区人大制定的地方性法规，如《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》；第五类主要是财政部制定的行政规范性文件，此类规范数量巨大，如《财政部门证据先行登记保存办法》《财政检查工作办法》等。按照《行政处罚法》等法律规定，规范性文件无权设定处罚处分事项，但因其可在法律法规授权范围内对程序性事项作出细化规定，进而影响到处罚处分对象的权利和义务，故笔者认为应当将涉及财政监督检查等财政监督管理事项的规范性文件作为第五类规范，一并纳入财政违法行为法律体系进行考量。

从效力层级而言，《条例》属于行政法规，效力位阶低于法律，与《预算法实施条例》等行政法规相当，高于部门规章、地方性法规和其他规范性文件。从内容来看，《条例》具有非常明显的综合性和总览性，对财政违法行为的列举和相关规定具有一定的系统性，因此有学者认为《条例》是在 N部涉及财政违法行为处罚处分的法律的基础上，形成的一套更多元、更完善的法律机制，与其他法律规范形成“N+1”的财政违法行为责任追究法律体系。

（二）《条例》在现行财政违法行为处罚处分法律体系中的地位及其适用

从对财政违法行为处罚处分法律体系的梳理中不难发现，现行的涉及财政违法行为责任追究的法律比较分散，容易导致对财政违法行为的处罚处分标准不统一，进而导致同案不同判。在财政监督实践中，法律依据的选择必然要遵从 “上位法优于下位法”“特殊法优于一般法”等法律适用原则。那么就《条例》这一行政法规的法律层级及其作为一般性规定的定位来看，其适法性有限。具体而言存在以下两种情况。

相对于《条例》，《预算法》《政府采购法》等法律从法律位阶上看是上位法；从规定的内容来看，《预算法》为侧重于预算编制和资金使用的特殊法，《政府采购法》为规范政府采购活动的特殊法，它们涵盖的财政违法行为类别相对于《条例》而言要窄得多。在发生财政违法行为，需对当事人采取处罚或处分措施时，不论是基于“上位法优于下位法”还是基于“特殊法优于一般法”的原则，都应当先从这类专门针对财政管理某一具体领域的法律找依据，当其法律依据充分、内容明确时，便不再有寻求《条例》这类行政法规作为依据的必要性。具体而言，《预算法》第十章（第九十二条至九十六条）规定了预算管理相关的法律责任，其对财政资金预算管理方面的违法行为列举十分明确且具体，处罚处分的逻辑已比较清晰。反观《条例》对财政资金预算管理中的违法行为列举，已落后于当前预算管理机制（具体情况在后文分析），那么在法律适用选择上，《预算法》有明显的优先性。在政府采购领域，《政府采购法》对于部分政府采购违法行为的法律责任规定已经足够明确，在出现相应违法事实时，选择适用《政府采购法》已然能达到法律适用准确的标准，完全可以排除作为下位法的《条例》的适用。

在同属行政法规的法律规范中，《条例》以其内容的综合性和涉及行为的多样性而居于一般法地位，《预算法实施条例》《行政事业性国有资产管理条例》等因其内容的专门性而处于特殊法的位置。《预算法实施条例》第九十三条和第九十四条列举的财政违法行为与《条例》第四条、第六条列举的行为有部分存在明显重合，《行政事业性国有资产管理条例》第五十四条与《条例》第八条规定的行为存在重合。在同层级的法律规定中，特殊法优先于一般法进行适用是通用的原则。在出现某一具体财政违法行为时，适用 《预算法实施条例》《行政事业性国有资产管理条例》便能达到法律依据充分的标准，自然不会选择适用《条例》。

二、《条例》内容的滞后性影响适法性

除了考虑法律位阶和是否是特殊法这两点之外，“新法优于旧法”这一法律适用原则也在一定程度上影响了《条例》在实践中的适法性。自2005年2月1日正式施行至今，《条例》仅在2011年进行过修改，其内容和当前的财政管理要求已出现明显差距，具体表现在以下三个方面。

（一）《条例》部分内容与现行法律规定内容不一致

2011年之后，《预算法》《行政处罚法》《行政事业性国有资产管理条例》《财政票据管理办法》等财政违法行为处罚处分相关的法律法规均有修改，而《条例》一直没有修订。现行《条例》的规定与法律、行政法规、部门规章多个层级的财政违法行为处罚处分法律规定均出现了矛盾之处，影响到了《条例》的适法性。

1、与上位法规定相矛盾。如《条例》第四条对违反财政收入上缴规定的处罚处分规定为单位和个人同时处理，而《预算法》第九十三条对同类行为只规定了对个人的处分，对单位仅有责令改正的处理。同时《条例》第四条第二款规定，《预算法》另有规定的从其规定。因此规定上的不一致，在实践中是否应当对单位作出警告或通报批评容易引起争议。又如《条例》第十八条对违反《会计法》的行为的处分幅度从警告到开除，而《会计法》第四十三条至第四十五条对国家工作人员违法行为的处分最低为降级，二者明显不一致。按照法律效力层级的规定，《条例》关于违反《会计法》行为设立的警告、记过或者记大过的处分是无效的，应当按照《会计法》中更严厉的措施进行处分。这类规范上的不协调一定程度上影响了财政违法行为处罚处分规则的统一性，增加了执法难度。

2、与同层级法律规定不一致。《行政事业性国有资产管理条例》第五十四条和《条例》第八条均规定了非法占有、使用、处置国有资产的违法后果，而前者规定的处罚处分手段包括责令改正、没收违法所得、对责任人员予以处分、追究刑事责任等，后者规定的处罚处分手段还包括对单位给予警告和批评。此类不一致容易造成同案不同罚。

3、与下位法规定不一致。《财政票据管理办法》是专门规范财政票据使用和管理的部门规章，法律效力层级低于行政法规，属于《条例》的下位法。《财政票据管理办法》第四十二条对票据违法行为的处罚处分的措施种类和幅度与《条例》第十六条规定均不一致。就理论而言，二者规定不一致时应当遵循《条例》来进行规范，然而就专门性而言，《财政票据管理办法》是特殊法；就修订时间而言，《财政票据管理办法》于2020年12月修订，其内容更适应于当代财政票据管理。综合来看，可能适用《财政票据管理办法》来规范财政票据使用和管理行为反而比《条例》更具科学性和说服力。

上述对《条例》与其他财政违法行为责任追究法律条款不一致之处的举例并非穷尽，也未将《行政复议法》《公务员法》这类不属于财政法的法律规定与《条例》进行比较。

（二）对新型财政行为的规范尚未纳入《条例》的规制范围

从2011年至今，我国的经济形势和财政环境发生了很多变化。比如2015年新《预算法》实施之后，地方政府可以适度发行政府债券。其后财政部预算司出台了大量的规范性文件以约束政府债务管理行为。行政法规及以上层级的法律规定缺位，对地方政府债务管理中违法行为的震慑力和惩戒性不足，实践中违规举债的情况时有发生。又如对扶贫资金这类具有明显政策性作用的专项转移支付管理使用中的违法行为缺少规制，且对资金使用者的规制仍然缺位。再如近年开始实施的直达资金管理机制，在扩大试点范围的同时，相应的管理制度和违法行为规制机制应当同步跟上。除此之外，在国库集中支付、财政信息公开方面的违法责任也亟待明确。当前《条例》对财政违法行为的列举难以适应当代财政多层次、全方位的监督要求。

（三）《条例》规定的处罚幅度和经济发展不相适应

《条例》第十三条和第十四条对企业和个人违规使用财政资金的有关责任人处罚幅度为3000元至5万元，而《公司法》中对于会计违法行为有关责任人的处罚幅度为3万元至30万元，《政府采购法》对采购代理机构工作人员的罚款最高可达25万元。就当前的经济水平而言，《条例》的处罚力度远远不够，震慑力十分有限，很难起到惩治和警示的作用。

三、《条例》修订工作启动背景下的展望

从财政部条法司公布的立法计划来看，《条例》修订工作已提上项目起草议程。在此背景之下，笔者对这项工作有如下展望：

（一）适时提高财政违法行为综合性法律法规的位阶，加快出台《财政监督法》

财政违法行为具有复杂性，有关财政违法行为的具体法律规定散见于各个部门法，《条例》作为关于财政违法行为规制的综合性法规，在明确财政部门的职责和权限、明确财政违法行为的类别上具有十分积极的意义。但从当前的财政违法行为处罚处分法律体系的情况来看，处于行政法规层级的《条例》在实践中很难承载起“纲领性作用”的期待。在修订《条例》时，可同步构思《财政监督法》，适时提高财政违法行为综合性规定的法律位阶，加快法律层面规定的出台。这不仅有利于提高《条例》的适法性，也有利于在严格的立法程序之下促进立法质量的提升。

（二）及时修改以保持与其他法律法规相协调，与经济发展水平一致

第一，按照财政部已公布的立法计划，《会计法》《政府采购法》等多部涉及财政违法行为处罚处分规范的法律已在修订议程上。从目前已公布的征求意见稿来看，修订之后的法律法规与《条例》的差别可能进一步加大。及时对《条例》进行修改，有利于保持财政法律体系内部的统一与协调，提高《条例》的适法性和权威性。第二，应当按照最新《行政处罚法》《行政监察法》《公职人员政务处分法》等处罚处分通用的规则对《条例》中财政违法行为处罚处分措施种类进行补充和完善，同时根据经济发展水平提高罚款额度范围，以使《条例》具有充足的震慑力，有效惩戒违法行为，发挥警示作用。

（三）及时纳入对新型财政违法行为的规制，适应当代财政管理环境

近年来，财政部门作出了不少有益的探索，在地方政府债务管理、直达资金管理机制、资金使用绩效等方面创造了一些十分有意义的成果。在修订《条例》时应当对这类探索给予关注，作出回应，明确违法责任，避免财政资金管理方面的风险。

（四）修订的同时做好配套程序性规定的顶层设计，留下充足的授权空间

当前的《条例》虽然对程序事项有部分规定，但在操作方面不够具体，指导性不充足。第一，虽然财政部监督评价局制定了《关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知》《财政部门证据先行登记保存办法》等行政规范性文件，以明确实践操作。但这些文件零散且不具备系统性，也不能覆盖财政违法行为的调查、处理、移送等全过程。第二，当前行政法的要求出现了新变化，在立案、调查取证等方面均有不少新规定。从《行政处罚法》已将行政执法三项制度内容充分吸收来看，行政法律法规中全面落实行政执法三项制度已是必然趋势。如何在以非现场执法为主、调查时间长、案情较复杂的财政违法行为调查中落实行政执法公示制度、全过程记录制度，尚需财政部门结合实际情况进一步细化明确。第三，在推行“互联网+监管”的改革背景之下，如何运用信息化手段更快、更清晰地捕捉财政违法行为，如何在此基础之上更好地规制财政违法行为，这些都需要财政部门进一步研究。第四，一些财政违法行为已纳入刑法的规制范畴，在案件性质恶劣情节严重的情况下可能触发刑事法律责任，如何做好“两法”衔接也是需要进一步明确的内容。出于财政违法行为规制的综合性法律法规的定位，《条例》在修订中需要保持一定的抽象性，不对具体操作事项作出事无巨细的规定。但可以在《条例》中做好顶层设计规划，留出授权空间，明确哪些事项需要财政部门结合实际进一步细化。