清代土司基层社会治理组织体系重构：以改土归流地区为中心

聂 迅

(西安工程大学 马克思主义学院，陕西 西安 710048)

历史时期国家政权与基层社会的互动关系历来是中国古代史研究关注的重点之一，因其可折射出在历史发展进程中各个阶级、阶层和不同社会力量之间的斗争、博弈与交融，共同推动了中国古代社会的发展。有学者认为，“中央与基层社会的关系，既非‘皇权不下县’的‘地方自治’，也非‘普天之下莫非王土’的‘集权控制’”，而是“官府与民间社会存在一种共生关系，基层社会的治理模式也因此呈现出一种官民合治的重要特征”(1)杨国安：《“天高皇帝远”？古代基层社会如何治理》，载《人民论坛》2020年第3期。。这条“官民合治”的观点，基本上是基于内地基层社会治理组织体系研究的视角。由于我国自古就是一个多民族国家，历史上中央与基层社会的互动关系，理应包含边疆民族地区在内。中国边疆民族地区政治经济发展的不平衡，导致王朝国家对其治理往往异于内地，治理模式也因地制宜或因俗而治。因此，对该问题的研究不能一概而论。既有研究在探讨改土归流问题时，(2)以全国性土司为研究对象的代表性论著，如龚荫：《中国土司制度》，昆明：云南民族出版社，1992年版；吴永章：《中国土司制度渊源与发展史》，成都：四川民族出版社，1988年版；李世愉：《清代土司制度论考》，北京：中国社会科学出版社，1988年版等。以区域性土司为研究对象的代表性论著，如贾霄锋：《藏区土司制度研究》，西宁：青海人民出版社，2010年版；成臻铭：《土司制度与西南边疆治理研究》，北京：社会科学文献出版社，2016年版，等。涉及清朝统治者对不同土司地区改土归流思考路径的变化，尤其是改土归流后原属地基层组织体系的重构与运转的差异性等关注较少。清王朝虽将内地流官体系下基层组织结构移植至改流地区，但其具体施策在不同场景或时段中依然呈现了不同的表现内容。笔者不揣浅陋，拟在前贤研究的基础之上，以清代改土归流后对基层社会组织体系的重构与运转为研究对象，以期对深化认识清代土司治理的复杂性有所裨益。文中不足之处，敬请方家批评指正。

一、问题提出：改土归流是国家权力对土司地区组织结构的再造运动

土司制度作为民族地区的自治制度曾维护着边疆民族地区政治文化的原生性和多元性，清政府推行的改土归流政策以加强中央王朝对边疆少数民族聚居区的统治，有利于统一多民族国家的建设。清朝初年统治阶层对土司制度及其内部组织结构的认识基本是延续传统观念，但亦有“清代政治场景或形态下的差异化内容”(3)段金生：《土司政治与王朝治边：清初的云南土司及其治理》，载《民族研究》2019年第2期。，君臣之间对所遗留的土司问题也存在不同见解，但目的都是为了维护和巩固清王朝初期的政治稳定。出于此目的，在“征讨”和“招抚”之间，在不损害王朝国家利益的前提下大多选择了后者，其内部政治结构较前朝未作大调整，土司制度依然作为边疆或民族地区一种自治形式而存在。

清初延袭明代土司制度，并大为恢拓。但土司制度毕竟是适应当时民族地区社会发展需要而设立，随着清王朝国力发展以及各民族交往的进一步增强，对民族地区的管理也进一步加强，在这些地区设立流官并建立流官制度是历史发展的必然。为加强对土司地区的管理，清王朝在土司地区逐步推行土流参治，作为土司制度向流官制度过渡的桥梁，也为改土归流提供了制度动力。然而大多数土司辖区是“自王其地”“割据一方”，土司掌握着主要生产资料并施行横征暴敛，土民毫无人身自由权利可言。甚至部分土司随着其势力膨胀，竟与清王朝分庭抗礼。雍正帝就曾对此斥言：“朕闻各处土司，鲜知法纪，每于所属土民，多端科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其马牛，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言”(4)《清世宗实录》卷20，雍正二年五月辛酉条。。这亦是清廷所不能忍允的。此外，清王朝在土司地区持续推行的儒学教育也为改土归流准备了文化条件。对于土司头人及子弟，清王朝责令习读《圣谕广训》等儒家经典书籍，逐步培养他们的忠君观念和君臣尊卑思想，让他们懂得自己身份是朝廷命官，为帝王赤子的道理。在此过程中清代边疆管理体制不断完善，也出现了一批精明强干的边疆大吏为改土归流准备了最后的人才条件。基于此，清朝的改土归流也就势在必行。

纵观清代改土归流大致过程，据宣统三年(1911)民政部奏各省土司拟请改设流官略称：“康熙雍正年间，川楚滇桂各省迭议改土归流。如湖北之施南，湖南之永顺，四川之宁远，广西之泗城，云南之东川，贵州之古州、威宁等府厅州县先后建置，渐成内地。乾隆以后，大小金川重烦兵力，迨改设民官而后，永远底定。比较值筹备宪政，尤宜扩充民治。近年各省，如云南之富州、镇康，四川之巴安等处，均经各该疆臣先后奏请改土归流，而广西一省改革尤多。所有土州县，因事奏请停袭，及撤任调省，另派委员弹压代办。此外则四川之瞻对、察木多等处尚未实行，德尔格忒、高日、春科等处甫经核准。伏维川滇等省僻处边陲，自非一律更张，不足以巩固疆围。惟各省情形不同，办法亦难一致。除湖北湖南土司已全改流官外，广西土州县，贵州长官司等，名虽土官，实已渐同郡县，经划改置，当不甚难。四川则未改流者，尚十之六七。云南土司多接外服，甘肃土司从未变革，似须审慎办理，乃可徐就范围”(5)刘锦藻撰：《清朝续文献通考》卷136《职官考·直省土官》，万有文库影印本，第8964页。。

这段史料反映出清廷改土归流的方式是将原土司辖属的土府、土州、土县等改置为“渐成内地”的经制府厅州县，并且随之派遣内地流官进驻管辖。至清末即使部分民族地区由于经济社会发展落后等原因不宜改流，经过清政府改土归流措施的不断推行，该地区也“名虽土官，实已渐同郡县”，与国家行政区划体系下的正式府厅州县几乎没有差异。因此，改土归流的意义在于使民族地区消除了土司割据状态，加强了中央政府对边疆或民族地区的统治，并改善了民族地区闭塞落后的状态。(6)龚荫：《中国土司制度》，第152页。这是改土归流后土司代表人士结构体系的转变。然而改土归流后原土司辖区的基层社会组织结构也相应开始出现一些列变革。因此，本文认为改土归流是国家权力对土司地区组织结构的再造运动。

清王朝在统一全国过程中，针对边疆民族地区或土司辖区治理模式通常会参照内地流官体系，尤其在改土归流后清廷会将国家权力向基层延伸，通过管理人口和掌握赋税的方式来实现，相应会进行土地清丈和人口统计工作，笔者曾对该问题有过详细论述，并将其称之为“掌土”与“治民”(7)该观点最早由陆韧教授提出。笔者亦在《清代滇东南边疆民族地区国家治理的区域演进与历史进程研究》(云南大学博士学文论文，2016年)一文详细论及清代云南开化府与广南府的治理情形。。如，雍正四年“鄂尔泰奏剿办仲苗就抚者二十一寨，查出熟地荒地三万余亩”(8)《清史稿》卷9《世宗本纪》，北京：中华书局，1976年版，第318页。。雍正五年(1727)“十一月，招降长寨后路苗百八十四寨，编户口，定额赋”(9)《清史稿》卷288《鄂尔泰传》，北京：中华书局，1976年版，第10232页。。此外，清政府亦将代表内地经制州县基层组织的保甲、汛塘等移植至改流后的地区，并且设立国家军队，施行儒家教化，以实现王朝国家权力所不及地区与内地早日实现一体化。如雍正时“苗疆辟地二三千里，几当贵州全省之半，增营设汛，凡腹内郡县防兵大半移戍新疆”(10)《清史稿》卷515《土司列传四》，北京：中华书局，1976年版，第14273页。。同时雍正十三年(1735)户部题准，广西、四川等地归流土民，“定例令专管官编立保甲，查缉匪类，逢望日宣讲上谕，以兴教化。”(11)《清史稿》卷120《食货志一》，北京：中华书局，1976年版，第3488页。由此可见，改土归流后土司地区基层社会治理组织发生极大变动。正是将内地基层组织体系在土司地区逐渐推行的过程中，引发土司的抵抗，清朝统治者方才意识到土司问题的严重性，因而有了后来的大规模改土归流措施，“改土归流后行保甲、设汛塘可证其初衷在此”(12)常建华：《清雍正朝改土归流起因新说》，载《中国史研究》2015年第1期。。据此，应当重点考察改土归流后原土司辖区基层组织的重构与运转以建立王朝国家在边疆民族地区严密的控制网络。

二、里甲(保甲)、部落相交互的自治组织体系重构

里甲(保甲)作为一种地域性自治组织，承载着封建王朝国家治理基层社会的重要职能，其以户口为编审对象，可起到维护地方治安的重要作用。在经济较为落后或刚刚推行改土归流的边疆地区主要施行里甲制度，条件较为成熟时则直接推行保甲制度。经康、雍、乾三朝发展，该制度不仅在内地基层普遍施行，且更加重视在民族地区尤其是改土归流后的推行。《大清会典》载：“四川改土归流各番寨，令乡约教化，甲长稽查”(13)嘉庆《大清会典》卷11《户部·尚书侍郎职掌二》，见《近代中国史料丛刊三编》第64辑，台北：台湾文海出版社影印版，第555页。。早在顺治十六年(1659)，四川省夔州府石砫土司马万年率部投诚改流后被授予宣慰司，至乾隆二十二年(1757)四川总督开泰奏请“将夔州府分驻云安厂盐务同知及万县市郭里巡检移驻该处，弹压抚绥。凡征解粮银，审理词讼，及命盗等案即令该同知经管”。自流官添设以来，“地方保甲等事皆渐就清厘，人情乐从”。但凡督抚奏请改流后地区的编联保甲，若非特殊情形，清朝统治者均会授意将内地已经相对成熟的保甲制度“移植”至改流后地区，意味着国家权力在边疆民族地区的延伸。如西南彝族聚居区，雍正十二年(1734)四川冕宁县改土归流后，便开始设立乡里和保甲。道光二十九年(1849)云南大理邓川地区“并令编入保甲，一体抽查”“责令乡保、头人认真约束”(14)方慧主编：《元明清时期国家与边疆民族地区基层社会的互动关系研究》，北京：中国社会科学出版社，2012年版，第250页。。若改流后地方叛服无常，保甲制度也发挥着严防凶盗案件的职能。如道光十一年(1831)四川越嶲厅彝族家支扪扒与勿雷发生冲突，土司趁机抢掠财物并焚烧营房掳掠汛弁兵丁。后经督抚派员前往平叛后，四川总督鄂山考虑当地少数民族众多且“聚散无定”，因此建议“先查户口，编联保甲，划清界限，免奸宄互相勾串”，以汉夷杂居区“共编联汉民保甲户口一万三千八百七十六户，编联西番民保甲户口一千二百七十户”，从这里可以看出清政府一般情况下采用的是“汉番分治”的方法。清廷颁布的保甲规定，“设立牌头、甲长，各有专司，使其互相稽查”(15)《成都将军那彦宝奏为署理越嶲厅通判林丹云等剿办出力土司岭如龙藏匿夷巢请分別开复处分及革职等事》，道光十二年十月二十三日，宫中档朱批奏折，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-31-1697-003。，说明牌头、甲长具有相互监督之责。有清一代，国家在改土归流地区设置保甲的问题始终保持严谨态度，即便晚清遭遇外来殖民主义入侵导致中央王朝统治力量渐衰之情形下，清廷亦时刻保持对该问题的重视，“饬令该土司等，将番地保甲事宜认真办理，务令日久相安，毋任再滋事端”(16)《清德宗实录》卷243，光绪十三年五月甲戌条。。这对于规范汉族与少数民族关系、实地处理因杂居所带来的社会治安问题起了较大作用。

随着清廷在民族地区改土归流的推进并派驻内地流官对基层深入治理，加之边疆民族地区政治经济发展的不平衡性，导致与内地治理模式差异较大，或因地方势力过于强大，因此清王朝对待和处理边疆少数民族繁杂事务时不能完全按照内地治理模式，若强制推行往往适得其反，导致诸多基层问题急药慢攻，虽反复治理，但仍痼疾难除。清政府通常做法是“土流参治”，虽以流官治理为主，但也充分尊重少数民族长久以来生产生活所延续下来的行为方式，甚至会吸纳当地曾经的土司头人协同治理。如四川地区曾“将石砫土司改为直隶石砫同知，量设佐杂汛防，以资分管”(17)《四川总督开泰奏为筹请将石砫土司改为直隶石砫同知其应袭土司世职酌照例改授土通判不许干预民事事》，乾隆二十六年九月二十日，宫中档朱批奏折，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-31-0875-002。，协助流官共同治理。为了适应这一特殊情形，清代边疆民族地区基层社会在改土归流后除推行里甲(保甲)等行政组织外，亦保留了具有民族传统特色的地域组织，依据当地社会经济发展水平的高低，仿行里甲(保甲)制度基层社会组织施行以血缘为主的氏族组织或以地缘为主的村寨或部落等形式。特别需要指出的是，在改土归流后边疆民族地区施行的里甲(保甲)制度，清廷是将少数民族与汉族一同编入里甲或保甲，一律纳入该制度管理，也是出于以汉族移民带动边疆开发的需要。

例如，清以前云南东南边疆与越南接壤地区，由于地域辽阔且当地民众长期由教化三部、王弄、安南三个长官司进行管理，导致国家权力未能深入基层。康熙六年(1667)平定王朔等土司叛乱后，设开化府隶属云南布政司进行治理。值得注意的是，初置开化府时，由于该区地域辽阔及少数民族成份众多，府下并未设县，而是直接推行里甲制度，在原三长官司管辖地基础上，联合周围五个长官司，“因教化、王弄、安南三长官司地暨牛羊、新现、八寨、古木、维摩、陆竜等处编为八里”(18)汤大宾，周炳纂：道光《开化府志》卷2《建置·沿革》，娄自昌，李君明点注本，兰州：兰州大学出版社，2004年版，第19页。，其中改教化司为开化里，安南司为安南里，王弄司为王弄里，因而形成了“府治里甲”的特殊政治地理格局，改变了既往“府-县-里甲”治理结构。据道光《开化府志》记载里甲之下各村寨种人分布情况，仅开化里有汉族与少数民族杂居村寨多达120个之多，且村寨中有汉人(包括汉夷杂居)居住地仅有12个。(19)据汤大宾，周炳纂：道光《开化府志》卷3《山川·里甲附》，娄自昌，李君明点注本，第52～53页之统计得出。这显然不符合普通里甲制度中“一百一十户为一里”规制。若仅以一里长来负责百余个村寨中一千余户人口统计、征收钱粮及治安工作等，而不辅助其他的管理体制，是难以维护边疆民族地区的安定团结。即便已编入里甲的土司地区，统治者也担忧汉族与少数民族在其治下能否融洽相处的问题，所以开化府“今使付之有司，编入里甲，则汉彝杂处，必有隐忧”(20)蔡毓荣：《制土人疏》，康熙《云南府志》卷18《艺文志二》，凤凰出版社影印本，2009年版，第413页。。事实上，后来由于民族地区出现战事后的里甲制度都遭到了破坏，如乾隆六十年苗民起义后四川总督和琳上奏称“秀山所属十一里甲，被贼焚抢者竟有七甲”(21)《清高宗实录》卷1474，乾隆六十年三月乙卯条。。因此，边疆民族地区基层社会组织的被破坏，也就无从谈及土司地区的治理效能问题。

据此，当以地缘为主的里甲制度不能很好适应边疆民族地区治理之时，当地民众在长期生产生活中结成的以血缘为纽带建立起来的社会组织结构就发挥了核心治理功效。清代开化府主要的少数民族是壮族和瑶族。虽然普遍推行里甲制度，但仍保留若干传统的社会组织。清代开化府乐农里的部分地区，即今屏边、河口地区的瑶族有所谓“目老制度”。“目老”是村寨里的公众领袖或者宗教头人，是由村民民主选举产生的。其以六户之村设一目老，不足六户者，数村共设目老。职责为主持村内的宗教活动，领导劳动生产，调解民事纠纷，执行传统法律，率民抵御外侮等。一般由寨老、寨主、当龙师三人组成“龙头目老”，均由村寨德高望重之人担任。目老制度自古以来就有，实为原始部落或村社制度的遗留，其是解决少数民族事务的不可或缺的角色。云贵总督爱必达就怎样治理改土归流后的民族地区提出自己的看法：“夷人之内，原设有火头、寨长、目老、叭目等项名色，经管一切事务；与汉人之保长甲长无异，似应循其旧制”(22)《云贵总督臣爱必达等奏为沿边土司地区宜严设保甲事》，乾隆二十三年七月，台湾“故宫博物院”藏清代宫中档朱批奏折。。由此可见，目老发挥的是与里甲、保甲制度相同的社会治理效能，只不过是针对的少数民族事务。此外，清廷还规定改土归流以后汉族人口统计要呈报保长、甲长，而涉及民族地区的人口统计则要呈报目老，即“凡夷汉之错杂居处者一体编查，其各居壹寨，与汉民不同之夷民，责令火头寨长目老等造具清册，呈送各管流土各官”(23)《兵部尚书兼都察院右都御史总督云贵等处地方军务兼理粮饷臣刘藻题为严缉逆犯马朝柱等事》，乾隆三十五年二月二日，台湾“故宫博物院”藏清代宫中档朱批奏折。。安边缉盗等方面，目老亦发挥着重要作用，当出现界务纠纷时，目老还能充当清廷的情报人员，捍卫国家领土完整，如清朝中期在广西与越南交界处发生“安南边境侵争田地立营，近河添兵霸守等情”，后得益于广西龙州目老农杨等人的侦查，才在与越南的边界纠纷中“原于江南立隘，其剥淰营傍那郡三村，俱系守隘村，分到江为界”(24)余子俊：《外夷侵占地方疏》，见《四库全书》集部第1465册《粤西文载》卷5，台北：台湾商务印书馆1986年影印本，第503～504页。。

综上，清代边疆民族地区基层社会治理方式应存在两种模式：第一，将内地基层社会组织制度如里甲(保甲)等“移植”边疆民族地区并在边远地区推行，促使边疆民族地区基层社会组织发生结构性变革，强化了边疆民族地区的社会治理效能。第二，当内地基层社会组织在边疆民族地区不能很好适应之时，中央政府一方面适当保留各少数民族基层社会组织结构，承认其存在的合法性，但更重要的是对少数民族固有制度上进行适当改革后赋予其新功能，以达到与内地基层社会组织一样的职能，目的是达到边疆与内地一体化，亦是王朝国家在土司地区“因俗而治”和“因地制宜”治理思想的重要表现。

三、汛塘制度辅以头人土兵相配合的军政组织体系建构

“汛”与“塘”是清朝绿营兵分防驻扎的一种基层军事组织。在清代以前国家在边疆地区大多依靠土司作为“藩篱”守卫边疆军事安全，土司亦是中央王朝治下的边吏。但是这些“藩篱”的粗疏及土兵数量有限，其负责守卫的地区通常也是边防的薄弱区域，甚至土司制度成为阻碍国家建制下的军队深入布防的障碍。如明后期在滇越交界地带经常受到来自越南的侵扰，“广南府富州与安南所属宣光等处接境，今被以军民啸聚窃掠为词，辄调夷兵万众越境，攻扰边寨，惊散居民”(25)《明宪宗实录》卷132，成化十年八月丁亥条。。清朝视土司为边吏，不仅体现在其维护地方治安，更重要的其是维护国家领土完整和边疆稳定的重要力量。因此，王朝国家若完全依靠土司治下的“藩篱”或将其为主要的军事防御体系，通常不能承担捍卫边防安全和边疆稳定的重要使命。当涉及重大边界纠纷甚至爆发军事冲突时无力捍卫国家疆域的稳定和巩固，明末广南土府“三蓬事件”(26)林超民：《明代云南边疆问题述论》，载《中国边疆史地研究报告》1988年第2辑。即是典型的因土司地区王朝国家治理的缺失导致有其疆而无其土，进而由于土司领主制下跨国联姻引发的割地丧土事例。

清代国家军队首次进入边疆地带，是以绿营兵汛塘布局为主。绿营兵以营分汛，以汛领塘，各汛塘又互为彼此，紧密相联，构成了一张清王朝用以统治地方的非常严密的网。(27)秦树才：《清代云南绿营兵研究——以汛塘为中心》，昆明：云南教育出版社，2004年版，第106页。因此，清政府非常重视在改土归流后新设地区的汛塘布局，对于捍卫国家领土起到至关重要作用，兹以云南为例说明。雍正元年(1723)清政府在丽江府设流官，随后重点在滇东北昭通、会泽至宣威，再到滇南思茅至西双版纳北部一带进行大规模的改土归流活动并派驻流官。随着改土归流的推进，清政府以绿营兵进行军事管控。中甸、维西划归云南管辖以后，设维西营驻扎当地。此时，云南分汛设塘兵丁较清初有大幅度增长，达到20780名，占全省绿营兵总数47980名的43%，几乎与存城兵数量对半。(28)秦树才：《清代云南绿营兵研究——以汛塘为中心》，第128～129页。然而早在17世纪中期中国境内正值明、清易代之际，安南的黎朝和高平莫氏就萌生侵吞中国领土之心，并开始以各种手段蚕食边界领土。但由于土司把守边界加之利益的交织使得安南蚕食我方领土并未被清政府发觉。而滇东南地区自康熙六年(1667)将故教化、王弄、安南三长官司改流设开化府以来，以开化镇驻扎分防，其兵员数额为1018名，分防地点位于府城中。康熙二十一年(1682)平定三藩之乱后，清政府便加强了滇东南的军事管控，新设广南营隶属开化镇管辖，以分汛450名大于存城350名的比例，设千总1名，分防土富州，驻兵200名，把总5名，分防者隘、命帖、剥隘、杨五、法车各汛，每汛驻兵50名。(29)聂迅：《清代滇东南边疆民族地区国家治理的区域演进与历史进程研究》，云南大学博士学位论文，2016年，第163页。伴随着改土归流和汛塘兵员的进入，以及边地矿业开发的进程，方才发现安南早已开始越界蚕食领土，这即是雍正三年(1725)至六年(1728)的中越“大小赌咒河之争”。雍正责令云贵总督高其卓、鄂尔泰严办，与安南据理力争，最终收回被安南所占80里疆域，但尚有50里疆域之地未能收回。(30)方国瑜：《中国西南历史地理考释》，北京：中华书局1987年版，第1295～1299页。究其原因，是雍正帝以“天下共主”自居，强调“怀柔”重于“分疆”，主张“天朝”不与“小邦”争利，认为安南在明代所侵中国领土“非伊敢侵占于我”，未损清王朝体面，又以清朝入关后安南“累世恭顺”，所以视大片领土为“区区弹丸之地”，可以放弃，以示“奖励”(31)孙宏年：《清代中越关系研究(1644-1885)》，哈尔滨：黑龙江教育出版社，2014年版，第206～207页。。相反在界务之争中，地方督抚多以寸土必争、守土有责为己任，力主加强边界军事向安南施压，以开化镇标“拨官兵一百名，派出守备一员轮流统帅驻扎铅厂河新立关内，其马街旧设把总一员，在汛兵丁一百名，乃左营汛辖。今边界既展至铅厂河，则马街又属于内地，应将原设马街汛弁兵移驻马鞍山，与铅厂河互相犄角，联络声援”(32)鄂尔泰：《奏请改卫为县添设官兵等五事折》，雍正五年三月十二日，见《雍正朝汉文朱批奏折汇编》(第9册)，南京：江苏古籍出版社，1989年版，第234页。。这是改土归流后以国家军事力量捍卫国家领土完整的例证。

改土归流以前多以土兵进行守边，或视其为一种地方军事自治，这种“藩篱”通常有边而无防。在清代康区汛塘设置之初将已有土兵布置在部分塘中，这类被称为“蛮塘”或“夷塘”，如乾隆十年(1745)征讨瞻对前夕，清政府出于担心准噶尔会乘机窥伺，于是准备增设一些“蛮塘”和土兵来加强防御，“自里塘至擦马所，安设蛮塘，每塘安马五匹，共拨土兵二百名”(33)《清高宗实录》卷251，乾隆十年十一月丁丑条。。然而，当战事爆发后，沿途时常发生劫案，处处凸显弊端，四川巡抚纪山急忙上奏“查自打箭炉至蓝墩番塘，人少不敷差使，应请增汉兵马匹，以速文报。安设随营军台以通信息，造船以便来往，建桥以济行人，雇募水手、匠人以备驱策。酌派守护官兵以利御寇”(34)《清高宗实录》卷238，乾隆十年四月甲子条。。此奏议得到乾隆帝的允可。直至清末四川地区汛塘中的土兵数量相继减少，逐渐形成了以汉兵汛塘为主、土兵为辅的军事防御格局，汉兵汛塘主要负责安边缉盗守卫国家边防安全，而土兵多配合其负责文书传递等事宜。因此，民国有学者评价道：“康、藏两地戍军，自游击以至把总外委均分配各地，更于各城冲要置游击都司守备，要塞冲衢，则置千总把总；腰站则置外委额外等官。就地方之重要与否，分配兵额之多寡，是为制营。由川中派戍者，以三年为更番休戎之期。此外尚有土兵，则就当地土民调充者。有步兵、马兵之分，归各地粮台节制调遣，分配南北各紧要站口，任缉捕及递传播公文等事”(35)李亦人：《西康综览》，南京：正中书局，1946年版，第209页。。

据此，清朝的改土归流改土司“藩篱”护边为国家军队守卫，创造了相对安定的边疆环境，统治力量逐渐地由腹里地区深入到边疆民族地区，其重要表现就是将原土司头人及管辖的土兵纳入国家军事管控下的汛塘制度。如乾隆三十八年(1773)有小金川土司投诚，清廷即令“酌量加赏，令其各归汛地，协同官兵严加防守”(36)《暂署四川总督富勒浑奏为办理安抚土司各归汛地协同官兵防守赶办军粮军械续调官兵赴南路策应调遣事》，乾隆三十八年七月初四日，宫中档朱批奏折，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-31-1068-001。。又，云南腾越厅由于界连缅甸，经常有游民滋扰边境，每当将游民安置妥当后就地征发土兵，“历经于绞办后安设土练，添建营汛，以资控驭”(37)《军机处上谕档》，道光二年十月初九第1条，中国第一历史档案馆藏，盒号921册号1。。由于清朝前期的绿营兵和汛塘并不能时时拱卫边防或稳定一方，尤其是地处边境地区的国防前沿地带和多民族杂居区域，这时便需要熟悉当地环境的土兵纳入到汛塘之中作为国家正式军队建制来执行。如乾隆十一年(1746)四川建昌镇将营汛所辖各部土司“授以职衔顶戴者，原为若辈明悉礼法，素秉忠良，可以钤束部落，保固地方”(38)四川省编辑组：《四川彝族历史调查资料档案资料选编》，成都：四川省社会科学院出版社，1987年版，第266页。。鸦片战争爆发后，在鸦片种植区特别是国家权力所不及地区贩卖和种植鸦片，地方官也通常是“遴派妥役，并饬同各该土司，慎密稽查”(39)四川省编辑组：《四川彝族历史调查资料档案资料选编》，第269页。。甚至地方发生叛乱或汉夷纠纷时，冲在一线的往往是汛塘之下的土兵。如光绪七年(1881)四川冕宁县发生不法分子拦路抢夺官府公文，松林汛土兵第一时间上报汛主并“提调夷兵，黑夷、各处白夷等前来访查前劫公文”(40)四川省编辑组：《四川彝族历史调查资料档案资料选编》，第279页。。但是，清王朝也并不能完全依靠土兵守卫一方，因为土兵并非完全正规军，经常会产生懈怠思想，若出现危急时刻就会出现诸如“三汛防地已空，夷兵虎距不前，千户勾串抢劫”(41)四川省编辑组：《四川彝族历史调查资料档案资料选编》，第274页。。由此可见，清王朝依靠汛塘制度辅以正式军事建制下的土兵，对边疆少数民地区的军事管控力度大大加强了。

四、义学与少数民族道德礼仪相结合的德治组织体系重构

文教事业作为中央王朝深入治理地方的一项重要内容，特别是在边疆民族地区，通常将兴学教化与安定边疆紧密联系起来，并把民族教育的发展提升到巩固多民族国家的统一、加强边疆民族地区与内地一体化进程的高度。明初开始重视在土司地区施行学校教育，将其作为治理边疆的重要方略。如明洪武二十八年(1395)下诏规定，“边夷土官，皆世袭其职，鲜知礼义，治之则激，纵之则玩，不预教之，何由能化？其云南、四川边夷土官，皆设儒学，选其子孙弟侄之俊秀者以教之，使之知君臣父子之义，而无悖礼争斗之事，亦安边之道也”(42)《明太祖实录》卷239，洪武二十八年六月癸亥条。。但明王朝在土司地区推行的文教政策主要针对少数民族代表人士子弟实行强制教育，其目的主要是为了使他们懂得忠君爱国，且朝廷也能更有力地驾驭土司。

清朝的民族教育政策发生了重大转变：从以培养忠诚顺于封建王朝的土司承袭人为目的的民族代表人士教育，转变为以整体提高边疆少数民族素质为目的的面向所有土司子弟的初等教育。义学的设立是其重要表现。义学教育不以科举考试为目的，而主要是教育少数民族子弟“识字明理”和国家认同为宗旨，通过教读《圣谕广训》和儒家经典，目的是教化边民并在边疆进行国家认同教育。清王朝在改土归流过程中，往往伴随着义学的大量设置。如康熙四十三年(1704)湖南五寨司土官归化后，“将麻阳县儒学训导移驻五寨司就近训导，五寨司等处设立义学”(43)《清圣祖实录》卷218，康熙四十三年十二月丙戌条。。雍正八年(1730)，四川新置建昌府，则“照义学例建设学舍，选取本省文行兼优之士延为塾师，令熟番子弟来学，俟学业有成，俾往教生番子弟”(44)《清世宗实录》卷90，雍正八年正月乙未条。。清中期云南地区改土归流后，仅雍正十年(1732)至十三年(1735)建立义学就达364所，占雍正年间义学总数的82%，也是云南义学建立的高峰期。(45)于晓燕：《清代南方民族地区的义学研究》，昆明：云南民族出版社，2011年版，第72页。直至清朝中后期，仍以“办理广西猺山善后事宜，并倡捐义学”(46)《清宣宗实录》卷250，道光十四年三月癸未条。。由此可见，在大规模改土归流的过程中，设立义学伴随其始终，这既为改土归流准备文化条件，也为巩固改土归流的成果提供文化保障。

义学的创办形式主要为官办民助，即在兴办初期经费主要来源于官府拨付，但由于边疆民族省份经济欠发达，经费始终困扰官府，而后多由民间捐资、捐田、捐粮、捐房等形式解决。如贵州省清溪县“该县向无义学，贫乏童蒙罔知诵读。现署知县洪凤翥倡捐制钱二千串，劝谕士民捐输以钱，合银共九千一百二十二两”(47)《贵州巡抚贺长龄奏报官绅士民捐输银谷请奖励事》，道光朝，宫中档朱批奏折，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-35-0683-080。。亦有改土归流后将旧有土司田亩充公创办义学。雍正七年(1729)，广西镇安府改流后，“清出土司旧有官役田产岁征租银七百九两五钱零，充该府县及府学知事等衙门役食并义学祭祀孤贫口粮各款”(48)《广西巡抚永德奏报查明土司旧额田租银拨充公用之款分別存裁事》，乾隆三十七年十一月二十二日，宫中档朱批奏折，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-35-0913-035。。此外，流官在主政一方时，通常会将当地空房给义学学生提供书舍或宿舍，还会根据当地农作物种类，种什么就捐什么。据此，由捐资、捐房来置田地，到折换为银钱、粮食供给义学，改土归流后义学多样化的捐助方式，构成一个循环有机体，即便在义学毁坏之时，也能共同捐助复设，保持义学拥有旺盛的生命力。这对于改土归流后提高民族地区人口素质，促进社会进步，维护边疆稳定，增强少数民族群体对国家认同观念起到重要作用。

虽然义学对辅助清王朝统治和教化少数民族子弟起到了重要作用，但是受限于办学条件和经费来源等方面，不能完全取代改土归流后边疆民族地区以文化人的手段。如中越边境地区云南、广西地区义学总体发展水平较低，主要表现为义学数量严重不足、办学规模通常较小，且配备的师资水平不高，到后期办学经费缺乏导致办学效果不佳，义学的日常管理流于形式等问题。如贵州地区改流后义学发生过汉族移民冒籍少数民族考试现象。上述情况客观反映了清中后期改土归流后作为国家文教机构的义学逐渐衰落，因而不能承担起教化少数民族子弟进而稳定地方社会的功能。因此，中国少数民族道德礼仪规范发挥了以文化人的补充作用。道德通常则是由习俗发展而来，也对少数民族思想行为的是与非、善与恶等进行评判的标准。礼仪则突出反映了每个民族的信仰和崇尚观念的价值取向，其通常与少数民族的宗教信仰密切相关，表达的是人的社会意识的一种形态，共同表现出强烈的群体认同的价值观。道德礼仪作为少数民族日常生产生活的重要社会规范，规定了社会生活的秩序，甚至会随国家意志的深入而有所加强。

例如，自古以来西南地区的少数民族具有许多优良的道德礼仪。清政府在改土归流地区推行义学后逐渐培养起各少数民族“忠君爱国”的思想，而少数民族的各类宗教派别的法典和教义，除极力宣扬各自的宗教观点外，大都包含有爱国护疆的基本内容。例如，佛教倡导“庄严国土，利乐有情”，伊斯兰教主张“爱国是信仰的一部分”等，都具有朴素的爱国主义观点。这些思想观点在晚清时期各少数民族抵御外来侵略，维护国家领土完整方面起到了重要作用。在中法战争前后，云南边疆麻栗坡、马关的猛洞、那才、那盖等地国土被法人侵占后，法国侵略者在此修筑碉堡，建立据点，力图蚕食我国边疆领土。此行径激起了当地少数民族首领及人民的反抗。光绪三年(1877)，苗族首领项崇周领导各族人民展开保卫疆土的斗争，经过长期努力斗争，最终于光绪十二年(1886)收回了猛洞一带7000多平方公里的土地。(49)云南省编辑组等：《云南少数民族社会历史调查资料汇编》(四)，北京：民族出版社，2009年版，第196页。英国殖民者也于光绪十六年(1890)组织两个“探险队”入侵我国西南边疆，借勘定国界之时，强占我国大片领土，并擅自将英国旗帜插在云南孟连城边，妄图将孟连、孟遮等地脱离中国，遭到当地少数民族群众的强烈反对，他们“持械守门，不许一人入城，虽想买米菜亦不可能”，纵然英国侵略者用尽各种手段，最终只能“不得已烦恼而回”(50)李根源纂：《永昌府文征》卷23《清十二》，1941年铅印本。。此外，在少数民族日常生产生活秩序方面，都有团结友爱、相互帮助、路不拾遗等传统美德。如滇西纳西族老人病故后，所在村寨的每户人家都自动出一个人，捐助一点米和腊肉，帮助治理丧事；在平时吃饭时盛第一碗饭给老人，还专门在老人就餐的座位上铺上兽皮。(51)宋蜀华，陈克进主编：《中国民族概论》，北京：中央民族大学出版社，2001年版，第738页。滇南拉祜族对别人的粮食、耕牛或其他遗失之物从不拿取，他们认为不劳而获乃羞耻之事。(52)云南省编辑组等：《云南少数民族社会历史调查资料汇编》(四)，第51页。

据此，作为少数民族外在化价值观的道德礼仪是从德治的角度凸显了以文化人的内涵，作为王朝国家文教事业的重要补充，是在国家文教机构之外规范少数民族社会生产生活的重要方式。

五、结语

社会秩序的形成受本身社会组织结构的影响，因为社会组织结构与社会秩序的形成是一种相互影响、相互促进的关系。一定的社会组织结构决定着一定的社会功能。因此，要形成一种新的社会秩序，必须要对既有的社会结构进行重构才能维持社会的长治久安。从国家治理的视角看，王朝国家对边疆民族地区的治理手段既有政治的、经济的，也有军事的、文化的。清政府通过对改土归流后原土司辖区内里甲或保甲制度的推行，由原土司头人任里长、甲长等职务，担负起治理一方的行政职责；在军事防御体系中形成以汛塘布控为主、土兵为辅的军政组织体系，打破了过去长期以来有边而无防的“藩篱”形态；义学的设置作为教化少数民族子弟的方式，其彰显的“忠君爱国”思想与少数民族道德礼仪规范得以有机结合。在上述进程中，随着改土归流后王朝国家对基层社会治理组织体系的重构，土司的政治身份得以转换，成为国家基层治理官员，进一步促使边疆民族地区社会结构得到结构性变革，使王朝国家的政治力量进一步深入改土归流地区。

同时，随着王朝国家逐渐由盛转衰，流官力量减弱，国家力量在边疆民族地区的影响力逐渐减弱或内地基层社会组织不能发挥很好的治理效能之时，王朝国家一方面适当保留各少数民族基层社会组织结构，承认其存在的合法性，通过保留多样性的社会组织，承认边疆地区的治理差异性，但更重要的是对少数民族的固有制度在形式上进行适当改革后并赋予其新的功能，以达到与内地基层社会组织一样的社会治理效能，既提升王朝国家对基层社会的治理能力，也加强了边疆各族人民的国家认同。

清代边疆民族地区基层社会治理模式和经验为当今民族地区社会治理提供了历史借鉴。自中国共产党的十八届三中会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标以来，加强和创新基层社会治理，则关乎中国共产党长期执政、国家长治久安和广大人民群众的切身利益。边疆民族地区由于其地理区位的特殊性，加强和创新边疆民族地区基层社会治理，加强边疆军事安全，保持社会和谐稳定和长治久安，实现边民安居乐业，进一步增强各族人民群众的获得感、幸福感、安全感已成为学界关注的重要问题。就当下而言，边疆民族地区基层社会治理亦存在着诸多问题，突出表现为“三股势力”对国家安全、边疆安全威胁与日俱增，基层社会治理方法和手段单一化等，这对推进国家治理体系和治理能力现代化亦是巨大挑战。

本文研究或许能提供一种治理路径的思考。首先，应在中国特色社会主义制度体系下，重视边疆省份各少数民族在历史上延续下来制度体系，有些制度体系甚至可以由地方政府赋予其行政职能，逐渐达到与内地省份相同的治理效能。其次，在保卫边疆军事安全上可设立或加强群众“护边员”制度，特别是熟悉边情的少数民族护边员在收集越境信息和管控牲畜越界上有天然优势，这样可以与边防部队形成更加严密的边境管控网络。值得欣慰的是，近些年来诸多少数民族护边员事迹已被人民所熟知。如守卫祖国西南边陲的西藏自治区玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹。最后，注重少数民族德治在基层治理中的教化作用。将少数民族道德礼仪规范与社会主义精神文明建设结合起来，积极培育社会主义核心价值观，深入开展文明创建和移风易俗活动，形成良好的民风和家风，激发并加强边疆少数民族群众的国家认同感。