财政对商业银行监督的逻辑分析

●王国清 彭海斌

在对国有金融资本出资人职责和相应国有控股、参股以至独资的商业银行的监督理论研究中，一般认为财政对国有金融资本履行出资人职责，但须强调财政这一出资人职责不是一般的出资人，而是代表国家、社会和全体人民的公共出资人。财政对商业银行的监督仅仅是履行公共出资人职责这一依据还不充分，至于央行徐忠所论及的“在现行国有金融资产管理体制中，财政部的首要身份是国有出资人……又以公共管理者自居，容易出现身份定位上的冲突和混乱”的论断，正是混淆了国有金融资本及相应的商业银行的联系与区别之结果，因此，本文拟理顺财政对商业银行监督的逻辑架构，立足财政作为公共管理者和公共出资者的双重身份，以政治权力、财产权力、行政权力和信用权力为监督依据，分析财政对商业银行监督的逻辑思路。

一、财政对商业银行监督的权力依据

财政履行国有金融资本出资人职责，依法依规享有参与重大决策、选择管理者、享有收益、实行监督管理等出资人权利。本文认为，出资人就是出资者，在这里，出资者亦是代表国家、社会和全体人民的公共出资者，用财政学术语表达，就是凭借财产权力（亦称出资者权力或生产资料所有者权力等）参与分配、调节和监督管理。鉴于国有金融资本和商业银行（无论是国有控股、参股乃至于全资国有的商业银行）是既有联系又有区别的，所以财政对商业银行参与分配、调节和监督，是财政凭借公共管理者和公共出资者双重身份，以政治权力、财产权力、行政管理权力和信用权力作为依据的。

本文研究国家权力在财政监督领域的具体表现，是财政监督与国家治理密切联系的表达方式。首先需要考察财政监督与国家权力之间的关系。财政履行监督职能必须依据国家权力，这就是说，财政监督之所以能成为一种特殊的权力，是依据国家权力发展的结果。

马克思在《道德化的批判和批判化的道德》中指出：“在我们面前有两种权力，一种是财产权力，也就是所有者权力，另一种是政治权力，也就是国家的权力。”第二种权力只有国家才能拥有。由于“国家存在的经济体现就是捐税”，政治权力在经济上的实现形式是税收。同时财产权力就是所有者权力，国家是所有生产资料（涵盖土地）的所有者，因此，该权力是所有者的权力在经济层面维护本身利益的主要形式，进而被详细划分成产业利润以及商业利润、贷款利息、地租等。

国家不仅是政治权力的主体，也是财产权力的主体，它们借以在经济上实现自己的形式，就是国家财政。详细地说，社会主义国家的产生与发展以生产资料公有制为基础，体现出国家具有的普遍特征——成为主权者或作为公共管理者，凭借政治权力，通过税收等方式参与所有经济成分以及资本组织方式的收入分配，且进行合理的再分配；此外，其体现出一定的独特之处，成为生产资料的所有者或出资者，凭借财产权力，通过上交国有资产收益的方式参与国有经济和有关资本组织形式的收入分配，且进行合理的再分配。相应的，财政凭借国家政治权力和财产权力，参与社会生产或国民收入分配以及再分配做出的众多经济行为，实现资源配置、收入分配、经济稳定等职能，以满足国家实现其职能的需要。

在国家治理视角下，上述财政体现出的政治权力以及财产权力属性，本文认为是“一般属性”，在此基础上，财政还体现出“特殊属性”，主要是行政管理权力以及信用权力属性。“政治和财产权力是财政凭借的一般权力，行政管理和信用权力则是其凭借的特殊权力。”针对财政诸多活动所凭借的国家权力的种类，产生了不同的学术观点。笔者比较认同财政凭借的国家权力主要是政治、财产、行政管理以及信用四种权力的四元权力理论。同理，财政对商业银行的监督，也是依据国家四元权力理论，此外以该依据为主线，对监督目标、范围、手段等其他要素进行规范，以形成财政对商业银行监督的新框架。

前已述及，国家权力一般是指国家或政府拥有的政治权力和财产权力，而国家财政就是国家在经济上实现权力的形式。财政主要表现为一种分配活动，其主体是国家或政府，财政主体开展相应行为主要凭借的是国家权力。此外的财政活动，不只包含财政承担资源分配、收入分配、经济平稳和发展、维护国家等作用，也包括财政的监督管理职能，而所有的财政活动均要以实现财政的国家治理基础和重要支柱作用为目标。按照四元权力说，财政包含政治权力以及财产权力属性两部分的分配，属于一般属性分配；另外，其也包含行政管理权力以及信用权力两部分的分配，属于特殊属性分配。换言之，“政治和财产权力是财政凭借的一般权力，行政管理和信用权力则是其凭借的特殊权力”。以上称之为财政活动信赖的国家四元权力。其中对商业银行的监督，是财政监督职能范围的重要组成部分，属于财政活动的具体体现，监督依据同样适用国家四元权力理论；从另一个角度讲，财政对商业银行的监督，也是发挥财政是国家治理的基础和重要支柱作用的具体要求，因此需要依据国家四元权力理论，界定监督范畴，明确监督职责，既不越界，也不缺位，充分发挥监督有效性。具体来看：

（一）政治权力是国家所独有的，其主体就是国家

在政治范畴讨论国家权力，重点在于政治权力。马克思指出“国家存在的经济体现就是捐税”，因此，政治权力在经济层面实现自身的方式是税收。我国实行社会主义制度，具有国家的一般属性，凭借政治权力，通过税收方式参与包含国有经济在内的全部所有制实现形式的收入分配，且进行合理的再分配。体现在商业银行上，就是商业银行按规定上缴各种税收，同时财政以财政补贴、核销呆账等形式的专项支出支持商业银行发展。

（二）财产权力表现为被所有者掌握的权力，在经济领域通过生产要素在不同所有者间完成分配来实现，进而划分成产业以及商业利润、贷款利息、地租等

中国是建立在生产资料公有制基础之上的新型国家，成为生产资料所有者或出资者，通过收缴国有资本收益的形式参加到国有经济以及相关资本组织形式的利润分配过程中，且进行合理的再分配。体现在商业银行上，就是国有金融资本经营的上缴，以及国有金融资本经营支出，如财政对商业银行直接注资。财产权力更多体现为行使出资人权力。

（三）行政管理权力是财政活动依据的特殊的政治权力

行政管理权力是次级的仅限于国家行政范围的履职权力。也可以说，行政管理权力是一种特殊的政治权力。其具有独特的作用，不仅仅在于主体是国家次级形态，也就是国家行政部门，重点是所依据的权力基础是国家权力在行政管理领域内的次级表现方式。主要对特定对象开展管理活动且收取相应费用或使用费。财政依赖于行政管理权力开展分配活动，一般采取的资金筹集方式包括政府性基金或政府性收费等非税收入。具体体现在商业银行上，就是商业银行按照相关规定缴纳的政府性基金或政府性收费，以及财政从政府性基金预算中分配给商业银行的专项支出。

（四）信用权力是财政活动依据的特殊的财产权力

从信用的涵义来理解，信用是指依附在人与人之间、单位之间、国家之间和商品交易之间形成的一种相互信任的生产关系和社会关系。信用有诸多表现形式，如银行信用、商业信用等市场信用，以及国家或政府信用。国家的信用权力，其主体是国家，遵守市场环境中的诚信理念及其主要规则，且通过法制方式进行约束与限制。因此信用权力表现在财政活动方面，主要是国家或政府依据该权力作为债务人取得收入，或作为债权人使用资金。其资金筹集形式主要表现为国债以及地方政府债务。体现在商业银行上，由于其金融资源配置实质上是一种信用配置，依托的是国家信用或者市场信用，大多数商业银行的经营发展，往往离不开国家信用的支持。这也是国家作为商业银行出资人的主要理由。因此，可以说国家信用权力是一种特殊的财产权力。近年来，商业银行往往依据国家或政府信用，向地方政府和国有企业进行投融资，造成地方政府隐性债务规模的膨胀，成为金融和财政领域最大的“灰犀牛”，因此，凭借国家信用权力，财政应强化对商业银行参与地方政府投融资行为的监督。

二、财政作为公共管理者对商业银行的监督

纵观我国商业银行的发展脉络，商业银行与国家财政有着密不可分的联系。一方面，财政作为公共出资者，应履行商业银行国有金融资本的出资人职责，同时，如果商业银行出现经营风险从而导致系统性风险，财政为了维护国家和人民的利益必须对其履行救助责任；另一方面，财政作为公共管理者，需要对商业银行涉及的财政收支分配活动进行监督，即商业银行涉及的有关税、费、利、债等财政收入以及普惠金融资金等财政专项支出。因而，在新时代条件下，财政应以公共出资者和公共管理者的双重身份，强化对商业银行的监督。

无论是国家分配论还是公共财政论，达成共识的一点是，财政代表国家，以公共管理者的身份，在经济领域以税收和非税收入的方式参与包含国有经济在内的全部经济成分以及资本组织类型的收入分配，且进行合理的再分配，其凭借的是国家的政治权力和行政管理权力。同样的，在国家治理理论下，财政依然以公共管理者的身份履行监督职责，包括对商业银行的监督。

本文认为，财政作为公共管理者，应对商业银行涉及的财政收支分配及其对经济、政治、社会、文明、生态的活动实施监督。

（一）对商业银行纳税情况进行监督

财政收入的主要来源是税收，根据法律要求，纳税是包含商业银行在内的全部企业需要向国家（财政）履行的责任。政府是社会经济活动的“守夜人”，为国家经济正常运转供应充足的公共服务以及产品，商业银行在政府制定的法律条文以及政策制度的基础上，利用市场买卖开展各类交易活动。税收是政府和商业银行之间联系的重要纽带之一，是国家财政收入的最重要来源。商业银行对政府负有依法纳税的义务，还必须根据法律法规足额上缴税费，这样才可以获得政府供应的公共服务以及产品。因此，财政作为公共管理者，应加强对商业银行缴纳税收情况的监督。

（二）对商业银行缴纳的非税收入进行监督

非税收入是财政收入的重要组成部分，同税收一样，商业银行必须按照相关行政法规缴纳政府性基金或政府性收费等非税收入。政府凭借行政管理权力，也就是特殊的政治权力，对特定对象实施特定的管理并收取相应的规费或特许权使用费，其资金筹集形式表现为政府性收费和政府性基金等非税收入。由于目前我国财税体制尚未健全，非税收入依旧是财政收入的重要来源，因此财政作为公共管理者，应凭借行政管理权力，加强对商业银行缴纳政府性收费或政府性基金等非税收入的监督。

（三）对商业银行所涉及财政专项资金的各环节进行监督

财政支出的核心原则是满足公共需求，在所有的公共需求中，国家公共部门的正常运转是最基本的需求，因为只有确保公共部门正常运转，才能提供全社会所必需的公共服务和公共产品。但这并不代表财政不能向商业银行安排支出。商业银行作为国家为社会供应公共服务的重要载体，其涉及公共服务的部分营业活动同样需要财政资金的支持。例如，国家大力发展普惠金融，财政向商业银行分配了普惠金融专项资金，这就是财政作为公共管理者的职责体现。为此，财政应加强对商业银行所涉及的财政专项资金的申报、分配、拨付、使用等环节的监督管理。

（四）对商业银行使用或涉及的财政资金进行监督

在新时代条件下，财政服务于我国“五位一体”发展战略规划，不仅要在经济领域，更要在政治、社会、文化、生态文明等领域发挥基础和重要支柱作用。这当中，财政对商业银行的资金安排，是财政服务于“五位一体”发展战略的主要方式，主要目标是利用商业银行金融资源配置的引导功能，以少数财政资金引导社会资本进入经济、政治、社会、文化、生态文明等领域，促进社会整体发展。例如，财政与商业银行共同成立产业基金模式，目的是带动相关产业做大做强。为此，财政作为公共管理者，必须强化对商业银行使用或涉及的财政资金的监督管理和绩效评价。

（五）对商业银行在政策制度上的贯彻落实进行监督

在新时代条件下，财政作为公共管理者，从预算管理制度、会计制度、税收（特别是增值税、印花税）制度、商业银行股权管理制度、资产管理制度、债务（内外债）管理制度、国库现金管理制度、政府性金融机构管理制度、社会保障基金投资管理制度、PPP资产证券化制度、对商业银行的各种财税政策等方面，深刻影响商业银行经营活动、产品价格和产品结构、银行业发展等众多内容。而上述政策制度是否在商业银行得到有效贯彻落实，关系到国家治理体系和治理能力现代化目标能否顺利实现，这就需要财政对商业银行实施监督。

（六）财政所具有的行政管理特点对商业银行的监督优势

此外，财政作为公共管理者，其部门自身的行政管理特点对商业银行的监督更具优势。

1、职能优势。财政部门作为统管财政收入、财政支出以及财务会计法规的重要权力部门，其业务涵盖以及延伸的范围非常大，只要与税收或者非税收收入、财政资金运用以及财务会计领域有关的任何问题，财政均可以监督。而目前商业银行的业务复杂，产品链条长，嵌套层级多，涉及多个行业。财政部门因为特殊的业务背景，几乎覆盖了国民经济的任何领域，监督范围要比其他监管部门更为全面，有能力也有法律依据采取横向的监督措施。假如在某个检查项目中发现问题线索，就能凭借财政宽广的监督覆盖面优势，以及强大的协调相关职能部门的能力，形成联动，提高监督检查的效率和效果。

另外，财政在对商业银行进行监督检查时，可以延伸到其他类型的金融部门，因此变成实际上的“混业监管”。如此可以节省监督费用，此外还能对寻找到的问题开展跨领域追查以及处置，表现出财政独有的监督作用。

同时，财政能够提供商业银行监管所需的金融产品相关内容。除普通金融产品之外，与财政有关的国债、地区政府债券也是不可忽视的产品类型，此外也包含部分准政府债券，比如2015年以来国开行、农发行参与频次较高的专项建设债券，中央财政根据债券利率的90%贴息。和金融行业流动性相关的也有国库存款和相关财政性存款。当前新组建的政府性金融部门，比如政府投资企业、投资基金、具有政府融资功能的企业等，其运作与商业银行密切联系，只有掌握了这些部门的信息，才能对商业银行做到穿透式管理。

2、行政优势。因为财政部门独有的作用及权威性，所以财政部门在查处商业银行违法违纪事件时，主要从财政政策以及对监管者权力规范的层面提高监管效率，确保更加彻底地惩处违法违规问题，手段相对强硬。在惩处有关违规部门以及涉案员工的时候，需要根据法律条文以及规章制度惩处，不能徇私枉法，需要处理相关监管人员在查处案件时出现的徇私问题，在处理问题时全面根据国家法律法规，根据现实情况惩处涉及的责任人。和相关监管部门进行比较，上述处理方式可以提升财政监督能力，获得良好的效果，此外还能全面惩处监督中发现的问题。

3、机构配置优势。财政监督系统主要分为中央以及地方财政监督两部分。前者主要依靠财政部监督评价局以及各地监管局。地方在全国各地市、区县设置相关监督部门。中央财政监督与地方财政监督彼此配合，缺一不可，方便开展上下联动、纵横呼应的相关专项检查以及监督，通过长久的合作以及磨合，已经产生良性互动以及协调发展的态势，进一步提升财政监督的综合水平。中央与地方两套监督部门的设定，保障财政更加全面严格地监管商业银行的经营发展。中央和地方监督部门在正常运转中需要彼此联系和互动，促使双方开展的监督活动互相配合，产生强大的合力，实现监督的规模效应，进一步激发财政监督的积极作用，促进财政监督综合水平的提升。

三、财政作为公共出资者对商业银行的监督

从一般意义上来说，任何资产都应该有出资人。出资人从字面上可以理解为对企业进行投资，希望获取收益的自然人及法人。而出资人和出资人代表具有不同含义。对于商业银行而言，其国有金融资本是国家对商业银行以各种形式进行的投资和投资所形成的权益，因此产权主体（即出资人）只能属于全体人民，但是由于“全体人民”是一个虚拟概念，让每一个人直接参与国有金融资本的经营管理缺乏可能性，导致了国有金融资本产权主体具有天然的缺位和虚位属性，需要一个客观主体代“全民”行使国有金融资本产权。国家作为全体人民的代表自然而然行使出资人代表的权力。然而，国家是一个抽象范畴，不能实际行使产权，需要授权一个专门机构代理行使，政府或政府的一个部门在法律授权下成为出资人代表，履行出资人职责。谁是商业银行的出资人代表是一个理论上探讨了很久的问题，其原因就是商业银行不同于私人企业，出资人不能具体到明确的个人，只能是一种委托代理关系。对于不同的语境，出资人和出资人代表有不同的理解。本文所论及的出资人概念，均是相对于商业银行而言，财政不仅是商业银行的出资人，而且是公共出资者。公共出资者是相对于个人或私人出资者而言的一个概念，是由政府提供公共服务的公共部门负责，其代表的是整个国家乃至全体人民的利益，公共出资者获得的国有金融资本经营收益不归属于某个人或某个群体，而是属于国家和全体人民，其收入要统一纳入国有资本经营预算统筹安排使用。

从国内商业银行现状来分析，始终是由国家财政引导，当前金融行业内历史悠久的、规模庞大的、位于行业领先位置的商业银行，早期全部利用财政划拨的资本金开始运作，之后才进行一轮轮的增资、扩股，到现在为止财政部门依旧是上述主要商业银行的绝对控股股东。在市场化运营以及股份制改革中，主要由国家提供资金，组建中央汇金公司，负责国有重点商业银行的股权监管工作。股权资金究其根源，还是来自国家财政。因此，财政作为商业银行的出资人代表是比较合适的。财政的监督不只停留在业务审批和财务审计等表面问题上，而是以股东（出资者）身份，在股东大会事项决议、“董监高”人员任命、重大生产经营决策上发挥相应作用，督促商业银行规范运营；加强内部监管、对问题源头和可能会滋生风险的全过程进行监控。同时，还要针对商业银行内部产权关系、治理结构、财务会计等主要工作中出现的问题，以大股东身份进行专项的监督检查工作，帮助其加强改革整顿。此外，股东的特殊身份促使财政去客观且严谨地履行有关法律法规所赋予的监督权限，也更有动力去查找以及解决问题。

按照国家权力论，国有资产是指国家拥有的一切财产及财产权利的总和，是国家凭借财产权力依法取得的，国有资产经过资本运营可以转换为国有资本。国有资本收益是国家作为资产所有者或出资人，凭借财产权力得到的经营利润、股息、租金以及资产使用费用等收入。因而，国家财产权力的资金筹集形式主要就是国有资本收益。而由于财政代表国家履行资金筹集分配职能，是国家财产权力借以在经济上实现自己的形式，因此财政应代表国家，以公共出资者身份，对商业银行行使国有金融资本的收益权，并在不干预企业法人经营自主权的前提下，加强对商业银行的财务管理，以避免其收益被侵蚀。

商业银行国有金融资本作为一种特殊的资本，既要强调市场经济所赋予的追逐利润的基本特征，又不能把利润最大化作为国有金融资本的目标，更重要的是承担特定的社会目标。这些目标是多元的、扩展的：一是国有金融资本负有维护和控制国民经济和国家安全的责任。从历史的角度，在应对特发事件和经济金融风险时，国有商业银行承担了“第二财政”的角色。二是国有商业银行的健康发展，为国民经济的可持续性协调发展提供了基础和条件。三是通过提供普惠型金融产品和服务，国有商业银行一定程度上承担弥补“市场失灵”的责任，帮助和引导国民经济健康发展，满足民生需求。而这种特征与财政的基本职能是相互吻合的，财政作为公共出资者，加强商业银行国有金融资本的监督管理是合情合理的。

财政是公共出资者，也是商业银行金融风险的最终承担者。金融风险是指金融交易时因相关不确定性因素而造成损失的可能性。在国内，一般会经过“金融风险社会化、社会责任财政化”等过程，直接把此类风险转化成财政风险。一方面，财政作为公共出资者，代表的是国家和人民的权利，对商业银行履行出资人职责，一旦商业银行经营中出现自身无法化解的风险，财政必然要采取一定措施对商业银行实施救助，以维护国家和人民的利益；另一方面，由于商业银行在我国金融业中占据主导地位，波及面广、影响范围大，几乎涉及所有民众的切身利益，其平稳性甚至影响经济体的正常稳定与安全。商业银行系统发生自身无法处理的风险时，政府需要迅速妥善处理问题，这就必须动用财政资源。虽然部分处理方式看似并未把金融风险转化成财政风险，然而从根源上看，依旧把损失转移给了财政部门。财政成为当前社会风险的最终承担者和买单者，主要是由财政职责以及社会法则所决定的，财政是社会稳定与否的最后保障线。一定程度上可以说，中国的金融风险就是财政风险。例如上世纪九十年代国有企业的改制，财政、银行以及国有企业三方的关系无法理清，导致了国有企业“依赖”国有银行、银行“依赖”国家财政的复杂局面，造成全部风险最终转化给财政部门。从国内以往积累的现实经验可知，中央政府在国有商业银行市场退出或重组等工作中使用的财政性方案一般是注资再资本化、债转股、贷款核销、各级财政支持、财政暗补等。所以，财政应将宏观金融风险纳入国家财政风险管理框架，提升监督平台，运用准确可靠的监督手段，防控商业银行发生风险，一方面避免无需财政担负责任的时候去担负责任，另一方面将财政风险管控在科学范围内。从上述层面进行分析，财政监督本质上是财政运行中的重要内在要求，也是建立健全财政风险防范机制以及公共风险防范机制的需要。

财政应加强对商业银行参与地方政府投融资活动的监管。近年来，各地方政府为了提高政绩，开始在短时间内增加融资，主要是地方融资平台公司通过商业银行等金融机构来进行。地方政府金融行为一定程度上与国家或政府信用密切联系，无论是地方政府、平台公司亦或商业银行，往往容易依赖国家或政府信用，盲目相信“中央兜底”，从而导致地方政府债务增加。平台企业归还上述债务的时候需要从地方政府、开发区等得到现金流以及收入，但是上述收入能否长久维持下去?政府融资行为的无序发展会导致财政风险金融化，在一定程度上加重了系统性金融风险。因此，财政作为公共出资者，凭借国家的信用权力，应对商业银行所参与的地方政府投融资行为加强监督和规范。