民生实事事前绩效评估实践探索——以浙江省绍兴市为例

●李永刚

为贯彻落实习近平总书记“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，既尽力而为，又量力而行”重要论述精神，自2019年起，浙江省绍兴市连续三年对全市十大民生实事开展事后绩效评价，通过评价问题整改推动民生项目高质量实施。在评价过程中也发现了一些问题，如县市区实施标准不统一、绩效目标质量较差、财政承受能力风险较高等，这些在事前决策阶段就已经固化了，因此，有必要将绩效评价从事后转向事前，严把民生实事“入口关”。

2020年，绍兴市财政局组织行业专家小组对16个预选民生实事开展现场事前评估；2021年将民生实事事前评估由线下转移至线上，并联合县（市、区）财政局开展评估。经过两年事前评估，共节省财政资金2.9亿元，调整优化绩效目标125个，有力提升了民生实事决策水平。

一、绍兴市实施民生实事事前绩效评估的主要做法

（一）搭建一个数字化评估平台，利用数字赋能实现评估提质增效

将打造全市域民生实事智能化绩效评估平台作为总龙头来抓。一是评估流程在线化。打破邀请第三方机构开展现场评估的惯例做法，利用“互联网+”技术，制定全市域民生实事评估流程，实施“财政部门下达评估任务—部门提交评估报告—专家小组初审—部门补充评估资料—专家小组形成评估结论—各级财政部门实施结果应用”全过程在线事前评估；二是评估专家推送智能化。构建分类分档专家库，根据民生实事的内容，从专家库智能推送行业绩效评估专家，提升评估结果的权威性和有效性；三是评估成果数字化。评估报告、评估佐证资料、专家评估过程、评估结论等通过视频、文件等格式，实现在线数字化记录。2021年成功实现评估模式由线下转为线上迭代升级，评估时间由原先的2周缩短至1周，评估效率提升了1倍。

（二）抓好预评估和正式评估二次评估，久久为功全面提升评估质量

1、围绕资料完整开展预评估。评估专家小组对照评估报告和评估资料清单（事前评估报告、绩效目标申报表、立项依据文件、项目实施方案等），检查部门提交的评估资料缺失情况，并要求其进行在线补充，避免因资料缺失导致评估质量下降问题。

2、围绕结果精准开展正式评估。评估专家小组根据采集的评估资料，就民生实事的立项必要性（结合领导批示和民众投票结果）、投入经济性（结合资金测算）、绩效目标合理性（结合绩效目标申报表）、实施方案可行性（结合项目实施方案）、筹资合规性（结合项目筹资方案）进行全面论证，并形成评估结论。

（三）把好评估前准备、评估实施和结果应用三道环节，通过整体智治实现事前评估闭环管理

1、在评估前期准备时主要做到“四个明确”。一是明确评估制度。出台《绍兴市事前绩效评估管理办法》，明确民生实事的评估流程、评估方法、评估程序和成果应用，实现事前评估全过程闭环管理；二是明确专班运作机制。市局联合各县（市、区）绩效处、预算局、相关业务处室，成立了绩效处牵头负责的民生实事评估专班，选派责任心强、熟悉民生项目的人员承担评估工作，确保评估过程顺利推进；三是明确时间节点。根据每年人大对民生实事票决和预算编制时间安排，市局制定了全市民生实事评估时间计划表，确保评估结果及时为人大代表票选和各级财政部门预算安排科学决策服务；四是明确职责分工。分市、县（区）、业务处室三个层次进行分解落实，市局绩效处总牵头，负责全市评估总体协调工作，总预算局负责财政承受能力和风险评估，业务处室负责民生实事可行性评估，各县（区）负责本地区民生实事财政承受能力评估。

2、在评估实施中力促“三个细化”。一是细化承受能力风险。布置各部门在事前评估报告中明确各县（市、区）财政资金需求（包括跨年度项目中期资金需求规划），各县（市、区）财政局据此对本地区的财政可承受能力进行风险评估，并通过在线会议进行风险评估结果反馈，确保民生实事全市层面同步实施的可行性。经风险评估，全市共有2个项目因财政可承受风险调整资金需求。二是细化支出标准。对各部门的民生项目分县（市、区）的支出标准和地区差异情况进行统一评估，尤其对标准差异较大的加装电梯、卫生应急指挥中心建设标准等项目，从全市层面统一支出标准上限，在确保民生项目质量的前提下，尽最大可能节省财政资金。三是细化绩效目标。跨年度民生项目需细化整体目标与分年度目标，年度目标需在产出目标的基础上增设质量、成本和满意度目标，确保民生实事办得好、办得省。

3、评估结果应用体现“三个服务”。一是为人大代表决策服务，立项与否意见分为“全部立项、部分立项和不予立项”三个选项，并注明专家意见，为人大票选全市十大民生实事科学决策服务；二是为财政部门预算安排服务，资金安排意见分为全市汇总和各区（县、市）资金安排意见，为各级财政部门安排预算资金，防范支付风险科学决策服务；三是为项目主管部门服务，绩效目标意见分为产出目标、效益目标和满意度目标三方面修改意见，为各主管部门设定民生实事中长期绩效目标科学决策服务。

（四）推进财政部门与市人大、民生实事主管部门、县（市、区）局、专家小组之间的四方联动，通过高效协同构建立体式评估网络

一是与人大联动，解决民生实事法定问题。建立人大财经工委深度参与民生实事事前评估机制，将评估计划、评估方案和评估报告征求人大意见，市人大财经工委全程参与在线评估，提升评估结果的权威性和可应用性；二是与部门联动，解决结果应用难的问题。召开部门事前评估报告撰写专题培训会，着重就立项依据、资金测算、绩效目标编报等难点问题进行辅导，提升部门编制事前评估报告的水平；召开事前评估总结应用会议，总结事前评估经验，并布置各部门对专家小组评估结果进行落实；三是与县（市、区）局联动，解决资金落实难问题。全市统筹实施事前评估，将县（市、区）局纳入评估流程，召开统筹布置会议对民生实事评估进行统一布置，通过市县评估结果应用，确保民生实事全市资金统一落实；四是与专家小组联动，解决评估结果权威性问题。构建专家库，精选民生实事行业专家和绩效专家，采取资料预审、在线与部门面对面评审、出具专家意见的方式，形成评估结论。

二、民生实事事前绩效评估存在的主要问题

绍兴市民生实事事前绩效评估经过两年的运行，评估体系持续完善，评估指标不断优化，评价方法逐渐成熟，有力推动了民生实事高质量实施，但随着改革深入，事前评估在战略导向、全过程绩效管理、数字化改革等方面也暴露出了一些问题。

（一）从战略导向看，个别民生项目与“十四五”时期国家战略导向衔接度不高

“十四五”规划纲要提出，“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，完善共建共治共享的社会治理制度，制定促进共同富裕行动纲要。”因此，当前民生实事选择要围绕“共同富裕”这一目标，从普惠性、基础性和兜底性三方面评估民生实事入围事项，但目前绍兴市个别民生实事与国家战略的衔接度不高，主要表现为：一是部门选择备选民生实事未能从解决老百姓所急所盼的实事出发，往往仅从部门履职角度出发，导致民生实事基础性不足；二是部门在选择备选民生实事时，未充分考虑国家战略一致性和受益面窄的情况，导致民生项目普惠性不足；三是部门将设备购买类项目、资金量很小（100万以下）的项目、来源渠道不合规的项目列入民生项目备选范围，该类民生项目明显不属于兜底性项目。

（二）从全过程绩效管理“五有”要求看，民生实事全生命周期绩效管理有待加强

项目全过程绩效管理“五有”要求：事前有目标、事中有监控、事后有评价、结果有应用、应用有反馈。从目前看，民生实事项目离“五有”要求尚有较大差距。一是事前绩效目标不够精准。各部门在编制年度绩效目标时，往往根据上级部门下达工作计划制定目标，且为确保完成全年目标，绩效指标值有一定的下浮，导致绩效目标实际完成率异常高；二是民生实事日常监控不够深入。监控分散到各县（市、区）主管部门和财政局，市级主管部门缺乏对县（市、区）主管部门民生实事执行进度的监控，市级财政部门缺乏对县（市、区）财政部门资金执行进度的监督。监控局限于监控报表的上报汇总，缺乏监控数据的自动获取，缺乏自动预警功能；三是事后评价满意度评测不够精准。统计局对十大民生实事开展满意度测评，是通过随机电话采访，采访对象对十大民生实事熟悉程度不一、采访对象与民生实事享受对象不一致，导致评测结果分化较大；四是评价结果应用力度不够。因民生实事大多属于一次性项目，无法直接和预算资金安排相挂钩，导致结果应用难。民生实事项目问题涉及各县（市、区），其问题整改由市级主管部门牵头并督查落实也存在一定难度；五是尚未形成全过程闭环反馈。民生实事每年的项目均不同，每年实施的民生项目各部门重视当年度实施进度和项目效果，但后续年度缺乏跟踪问效，导致个别民生实事出现“昙花一现”的现象。

（三）从绩效管理手段看，民生实事绩效管理数字化改革亟待加强

《浙江省数字化改革总体方案》提到：“将以数字化改革撬动各领域各方面改革，运用数字化技术、数字化思维、数字化认知对省域治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位系统性重塑，推动各地各部门流程再造、数字赋能、高效协同、整体智治，整体推动质量变革、效率变革、动力变革，高水平推进省域治理体系和治理能力现代化，争创社会主义现代化先行省。”

对照上述要求，民生领域绩效管理数字化短板突出，主要表现为：一是从数字化技术看，尚未全面应用地理信息系统和移动互联网技术，形成移动端的民生实事项目事前评估应用场景，即通过项目进度榜、民生实事图、专项监督台、代表满意票、实事档案馆等应用模块，能够即时了解项目进展情况、开展在线监督、提出监督意见、与部门互动，实现一图展示全市各级民生实事项目、历年民生实事档案、市人大代表满意度测评、市民留言等功能；二是从数字化思维看，尚未形成全流程绩效数字化管控。即尚未实现民生实事项目从征集、筛选、征求意见、审议、票决、评价等全流程数字化，民生实事满意度评测尚未引入“互联网+”思维，局限于统计局的自动电话、第三方机构现场评价等传统方式，未将微信、抖音等最新社交平台技术考虑在内；三是在数字化认知方面，部门间数据共享有待进一步加强。民生项目事前绩效评估尚未引入大数据对民生实事的成本进行全面估算，财政资金安排经济性有待提升；上下级财政部门的民生项目绩效信息未能有效贯通，主管部门的业务信息未能有效共享。

三、提升民生实事事前绩效评估质效的对策建议

立足“十四五”时期预算绩效管理提质增效理念，围绕“共同富裕示范区建设”目标，以数字化改革为牵引，以整体智治、数据赋能为方法，持续提升民生实事事前绩效评估质量和效果，全面推动公共服务均等化。

（一）立足国家战略和风险评估，全面优化民生实事事前评估指标体系

一是全面优化事前评估指标体系，将事前评估指标体系分为一票否决和修改完善两大类，对于不符合国家战略和财政承受能力出现重大风险的项目，不予支持；二是全面评估民生实事的公共服务均等化能力，将民生实事的普惠性、兜底性、基础性纳入评估范围，对于不属于“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”范围的民生实事进行严格控制；三是全面开展财政承受能力和风险评估，利用大数据模型，结合当期和中长期财政收支增长情况，全面深入分析民生项目对财政支出的当期和长远影响，对于评估认定不具备实施条件或存在风险隐患的项目，一律不得实施；四是全面征求各方意见，设置征求意见广泛性评估指标，重点评估项目确定阶段是否向广大人民和县（市、区）政府等利益相关方公开征求意见。

（二）对标“五有”要求，建立民生实事绩效全过程管控机制

一是事前评估定目标。事前绩效目标评估重点围绕指标来源是否权威、指标值是否科学，并将指标值异常情况纳入评分细则，对于异常波动的指标进行扣分；二是事中项目分级监控。依托全省预算管理一体化信息系统，实行民生项目分级绩效监控，按照市级财政监控总体目标、县级财政监控分解目标、主管部门监控项目实施进度的分工，对三季度末资金使用进度、绩效目标未达到预期50%的项目，逐项进行绩效分析，实施“红黄蓝”预警，并提出项目改进、压减、取消等建议，积极打造在线双监控的信息化系统，逐步形成民生项目分级智慧监控体系；三是事后在线评价。民生实事满意度评测逐步由电话转为互联网，实事求是反映民生实事享受对象的满意情况；民生实事问题在线反馈，由网民将民生实事发现问题在线提交，推动民生实事边实施边整改；四是强化激励考核，将民生实事评估结果与部门和下级政府年终绩效考核挂钩，对民生实事评估通过的项目在部门预算安排中予以重点支持，在县（市、区）下级转移支付方面给予适当倾斜，提升各参与部门和下级政府的主动性。

（三）借助数字赋能，全面打造民生实事“智慧绩效”平台

一是管理平台数字化。综合集成各部门的业务数据、财政部门的支出数据和绩效数据、老百姓满意度数据、人大政协代表督查数据等，搭建民生项目预算绩效管理数字化平台，使绩效数据从“碎片化”转变为“一体化”；二是工作流程数字化。将人大、各级财政、第三方评价机构、民生项目主管部门、统计局等部门参与民生实事全过程在网上实现，提升评价效率，便于人大监督，提升第三方工作质量；三是成本测算数字化。通过大数据，对全省层面同类型民生实事实施标准进行测算并形成分类分档支出标准，以此为依据科学安排财政资金并实现支出标准的滚动更新；四是风险评估数字化。利用人工智能、云计算等数字技术，将数据模型引入财政承受能力风险评估，结合各级财政部门的收支情况，开展短期和中长期风险评估，并对预算资金进行科学安排，推动构建民生实事长效机制；五是监督平台移动化。利用手机APP，构建民生实事移动监督平台，通过民生实事实施进度实时展示督查部门项目执行进度；民生实事项目资金执行情况实时显示督查财政资金落实情况；民生实事项目老百姓现场照片督查项目满意度，通过移动端随时掌握民生实事进展情况、满意度情况、问题及整改情况、历年的民生实事项目进展情况等，实现对民生实事全生命周期的绩效监控。