生态治理体系现代化视域下地方环境治理逻辑的重塑——以环保督察制度创新为例*

盛明科，岳 洁

(1.湘潭大学 公共管理学院；2.湘潭大学 习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心，湖南 湘潭 411105)

一、引言

完善生态文明制度体系是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央围绕生态文明建设，出台了一系列改革举措，实施了最严格制度、最严密法治以保护生态环境的实践。党的十九届六中全会指出，在生态文明建设上，党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。在生态文明建设背景下，为满足人民日益增长的优质生态产品需求，解决地方政府环境治理的困境，环保督察制度应运而生。环保督察制度是生态治理现代化进程中实行的一项重要制度创新。2015年，原中央深化改革小组十四次会议审议通过的《环境保护督察方案(试行)》提出建立环保督察工作机制。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央生态环境保护督察工作规定》，首次以党内法规的形式确立了中央生态环保督察的基本制度框架、程序规范、责任权限等。[1]2015年至2018年，中央环保督查组分批次完成了对各省市第一轮环保督察及“回头看”工作，通过强化制度供给督促政策执行，有效压实了地方党委政府的生态环境治理责任。在生态治理体系现代化背景下，作为中国特色的生态监管政策工具，环保督察制度是如何通过科学合理的治理制度设计进而转化为环境治理效能，成为本文研究关注的着力点。

学界对环保督察制度的现有研究主要分为以下几点：一是关于环保督察的缘起、发展及特征的研究。有学者认为环保督察制度是党中央为了矫正常规型环境治理失败，所推行的一种运动型治理机制。[2]157-164环保督察制度通过内嵌性控制能够有效遏制生态政绩考评失灵，规制地方政府间的共谋行为，实现对地方政府环境治理行为的有效控制。[3]48-56从发展历程看，环保监督模式经历了从督企到督政再到督地方党委的转变。[4]18-23环保督察制度致力于将环境保护上升为政治任务，将部门行动上升为国家权威来强化政治权威，鼓励公众参与环境治理来推动政社互动和持续性治理。[5]83-91二是关于环保督察机制的效用逻辑。有学者认为中央环保督察通过强制性和规范性的方式传导制度压力，地方政府通过横向上下齐治、纵向上下对齐、外部引入多元共治来提升环境治理绩效。[6]88-96有学者通过案例研究发现环保督察具有督办、问责、动员的“三重约束压力”，地方政府以跨层级的形式来展现治理效能的逻辑。[7]30-38另有研究发现在环保督察压力下，地方政府及部门通过主动的组织调试来提升环保工作的地位，扩展横向职能。[8]5-22还有观点认为中央环保督察纵向上通过强化党的领导来提升地方政府的执行效力，横向上通过全面覆盖党委、政府和市场主体来强化监督和促进整改。[9]38-44三是关于环保督察的问题及对策研究。有学者认为当前的环境保护督察制度还存在着较大缺陷与法律困境，需要运用法治思维和法治方式，将制度化督察提升为法制化督察。[10]176-187另有学者指出省级生态环保督察存在定位不够明确、体系不够完善、长效机制缺乏等问题，要明确环保督察定位，充分发挥省级政府的自主性，并加强环保督察制度化建设。[11]24-33

综上，既有研究为本文进一步探析地方生态环境治理逻辑提供了有益基础，本文以环保督察制度创新为例，系统阐释中央环保督察机制的结构与现实功用，分析国家治理体系现代化目标下环保督察制度构建及实施创新的理论和现实逻辑，并充分关照中央环保督察制度的现实和长远发展。

二、新时代生态治理体系现代化对环境治理实践的新要求

生态治理体系作为国家治理体系的重要组织部分，在国家治理现代化过程中，必然包含着对生态治理体系和能力的提升。生态文明发展导向下，我们党十分重视生态治理工作，将人与自然之间的辩证关系置于生态建设的理念中，自改革开放以来，对我国生态环境相关问题进行了系统性、整体性和长期性整治。

(一)坚持以人民为中心的生态发展理念

“民之所好好之，民之所恶恶之。”实现生态治理现代化首要在于生态治理理念的现代化。在马克思生态观和习近平生态文明思想指导的基础上，我国生态治理理念不断发展，与时俱进，形成了具有中国特色和符合中国国情的科学生态治理理念。这一理念要求始终以人民为中心，满足人民日益增长的优质生态产品和优美生态环境需要，切实提升人民群众的获得感和幸福感。习近平生态文明思想体现了深厚的中国传统智慧的滋养、马克思主义生态观的新发展和世界生态哲学的中国化，是中国生态建设现代化的指导思想。[12]101-106以人为本是习近平生态文明思想的核心价值取向，要求“始终把人民立场作为根本立场，把为人民谋幸福作为根本使命”[13]17，践行生态惠民、生态利民、生态为民的承诺。正如习近平总书记所强调的：“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天就是幸福。”[14]人与自然是不可分割的生命共同体，生态环境治理是功在当下、利在千秋的伟大事业。生态治理现代化要体现环境的公平公正，满足人民对美好生活的向往，从而使生态文明发展成果更多更公平地惠及全体人民。

(二)不断完善和创新生态治理制度

建立健全生态文明制度体系是社会主义生态治理现代化的制度保障和内在要求，生态文明治理现代化是生态文明治理制度体系从低层级迈向更高层级的制度变迁过程[15]22-25。生态治理体系现代化目标下的生态治理制度不是一成不变的，需要具备时代性、创新性和发展性特征。先进的生态制度要立足全局和长远考量，适时地根据实际情况进行调适和变革，不断解决生态治理政策阻碍和实践困境，破除生态环境治理的体制机制障碍，为解决生态环境问题提供制度化解路径。党的十九大报告指出，要加快生态文明体制改革。[16]为此要实施最严格的生态环境保护制度，建立健全资源高效利用和生态修复机制，完善生态环境法律法规和司法制度。习近平总书记强调，“推动绿色发展建设生态文明，重在建章立制，用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”[17]99-110，使之成为刚性的约束和不可触碰的生态红线，并为生态治理现代化保驾护航。一方面，要加快建立科学生态立法、严格生态执法、公正生态司法、全民生态守法“四位一体”的生态法治体系。另一方面，要完善相关生态治理配套政策，提升行政执法与司法之间的耦合度，使得政策在衔接的过程中更加连贯畅通，确保各项生态治理工作有法可依、执法必严，在制度层面不断夯实生态治理现代化的根基。

(三)进一步压实生态治理责任

政府环境保护责任是指“法律规定的政府在环境保护方面的义务和权力以及因政府违反上述义务和权力的法律规定而承担的法律后果”[18]17-25。一些领导干部对待生态环境问题认知程度低、履责不担当、行动不作为，没有改变“GDP本位”的思想，以牺牲生态环境利益来换取华丽的经济成绩单。部分地方政府部门及个人履职不到位、监管缺失，主体责任虚化弱化导致生态治理政策难以落地生效。有权必有责、有责必担当，失责必追究。[19]12在生态治理体系现代化目标下，要理清地方政府生态治理权责关系，明确第一责任人，完善省市县三级政府部门权责清单，解决权责交叉、边界模糊、遇事推诿、执行不力的问题；严格落实领导干部任期生态文明建设责任制，强化对领导干部的生态责任追究，开展领导干部自然资源资产离任审计。对于生态环境损害负有责任的领导干部，无论是离职、退休、升迁，都必须追责到底。同时，要强化领导干部生态责任意识，调动其生态治理的主动性、积极性和创造性。基层生态治理是现代化生态治理的基础性和关键性支撑，也是其所面临的突出短板弱项，基层政府机构常常面临着“有限资源、无限责任”的尴尬问题。因此，实现生态治理现代化，要权责匹配、压实责任和精准治理，以基层赋权赋能的方式实现治理力量和资源向基层下沉。

(四)加快推进生态科技创新

科技水平的发展是实现绿色环境变革的核心支持。[20]面对人们日益增长的美好生活需求以及全球环境问题的巨大挑战，过去那种低成本资源和要素投入所形成的低效能发展模式，已经不能满足新时代生态治理体系的要求。我们需要依靠更为优质的科技驱动力为生态治理注入新的活力。环境保护部出台的《生态环境大数据总体方案》强调：“充分运用大数据、云计算等现代信息技术手段，全面提高生态环境保护综合决策、监管治理和公共服务水平，加快转变环境管理方式和工作方式。”[21]将大数据技术内嵌于生态治理环节，有利于实现治理精准化、决策科学化、响应高效化，缩小权力监管的间隙，打破信息之间的壁垒。通过数据的收集与分析，可以实现治理主体资源与人民群众需求的精准匹配，能够着力解决生态治理中的突出问题，为人民群众提供更优质、更个性化的生态产品和服务。鉴于此，未来要通过人工智能、区块链、大数据、5G等新技术的创新与应用，探索新时代生态治理现代化更为智能、更为高效、更为优质的解决方案，在生态科技创新中为科学决策、管理服务赋能，并不断提升生态治理现代化的能力。

三、环保督察压力下地方政府环境治理的逻辑分析

中央环保督察制度的规格之高、规模之大和要求之严，体现了中央对于实现生态治理现代化的决心，拓宽了传统地方政府环境治理逻辑的范畴，实现了纵向上的压力传导和绩效反馈，横向上的资源协同整合。

(一)纵向到底：压力传导逻辑

在常规型生态环境治理中，基于委托—代理理论，假设中央政府与地方政府是委托方与代理方的关系。作为委托方，中央政府负责生态治理的目标制定与政策设计等顶层工作。作为代理方，地方政府常常需要同时处理来自委托方的多个不同类型的项目。“GDP至上”的理念在过去延续了相当长的一段时间，面对新时代生态治理体系的新要求，一些地方尚未及时实现生态发展理念的转变。当政治、经济、生态、社会等多个委托目标彼此抵触、合力不畅时，地方政府囿于有限的注意力，容易产生非理性决策和判断，往往更倾向于优先完成经济发展目标，而选择性地完成生态文明建设目标，导致生态环境项目“委托—代理”失灵情况的出现。换句话说，地方政府在生态环境项目上发生了注意力分配的弱化现象。在传统的压力型生态治理体制中，生态治理任务通过层层下发的方式推进，这种方式能在一定程度上达成生态治理目标，但也存在一些问题，譬如，各层级在任务下发的过程中为了顺利完成任务、应对上级检查和考核，时常不顾实际情况“层层加码”。面对无限的责任和有限的资源，基层政府及环保部门难以完成任务，滋生避责心理和行为，同时通过“共谋”的方式来敷衍上级，蒙混过关。在卡里斯马权威中(中央权威)，卡里斯马支配者对被支配者施加专断压力或者非常规权力来实现特定任务，完成常规型治理机制难以实现的目标。[2]157-164中央环保督察组作为卡里斯马组织体现了党中央的权威意志，中央环保督察行动上升为政治性运动，通过自上而下的压力传导模式，层层压实主体责任，打破常规的生态环境治理机制，从而保证了生态保护和治理政策的有效实行。一言以蔽之，这种高规格、高震慑力的政治型压力传导，大大压缩了地方政府内部的谈判空间，最大限度地规避了“共谋”风险的产生。

截至2018年底，首轮中央环保督察历时三年，完成了督察全覆盖以及对20个省份的“回头看”工作。受理群众举报21.2万件，向地方累计移交生态环境损害责任追究案卷387个，约谈党政领导干部18448人，问责党政领导干部18199人(处级以上领导干部875人)，通报了125个典型案例。在环保督察压力下，各省将生态治理任务上升为重点政治任务，将生态治理压力层层传导，确保责任从严落实。在中央环保督察行动下，倒逼各级地方政府将更多的注意力转移到生态治理工作上，发现并解决了一大批人民群众心中的生态环境“痛点”“堵点”“难点”问题。

(二)横向到边：协同整合逻辑

生态治理问题因其复杂性、交织性和扩散性特点，往往涉及多个地区或职能部门的协作参与。传统的地方政府各部门生态职能交叉分割，呈现出碎片化的形态，许多部门各自为战、不跑偏，当面对环境问题时，基于各自不同的利益考量，往往出现推诿扯皮、协同不畅的情况，这直接加大了行政成本，降低了行政效能。譬如，一些地方生态环境部门孤军奋战，受到资源的限制，难以有效应对多重复杂的环境问题。这种彼此孤立的碎片化职能，使部门间合作变得难以为继和效率低下，严重阻碍了生态环境问题的解决和生态治理政策的贯彻落实，不利于推进生态治理现代化的进程。

在加强区域环境治理上，必须通过要素综合、职能综合和手段综合，有机整合分散的生态保护职能，切实做到区域内污染防治的全防全控，才能实现生态环境的整体保护与系统修复。[22]32-33中央环保督察制度突破了传统生态治理困境，地方政府整合各层级行政结构和治理资源，集中力量完成来自中央的委托任务。这种权威性的政治动员压力，打破了科层间的利益壁垒，让环保资源得到重新组合和优化利用，政府职能得到整合优化，跨层级的协同联动能力也显著提高。由于部门间的固有矛盾让位于环保督察的高压态势，传统治理的集体困境得以暂时消解。[23]24-29一些地方政府充分发挥主观能动性，积极构建“大环保”工作格局，推行“网格化”治理模式，打破区域规划、行政壁垒，实现信息共享以及治理资源的合理配置。在此现实背景下，各部门合理分工、密切配合，环保部门获得了更多的资源和配合支持，生态治理职能得到了有力拓展，生态治理效能也实现了新的提升。

(三)逐底向上：绩效反馈逻辑

在环保督察作用下，原有地方政府内部层级间生态治理的绩效反馈，转变为地方生态责任主体直接向环保督察组的绩效反馈，这不仅压缩了反馈的时间成本，在强力权威影响下实现了效率的提升，也直接促进生态责任主体的责任落实效果，有效遏制地方生态治理的保护主义、形式主义问题。逐底向上的生态绩效反馈是指，凡是受中央环保督察组督察的责任主体，不论是省、市(区)、县任一层级主体，均要向督察组履行绩效反馈的责任，实现生态治理有序、良性的双向沟通，确保中央直接了解各级地方的生态治理情况。绩效反馈逻辑驱动下的地方生态责任主体，要围绕着履职绩效和改进绩效两个方面开展生态治理工作，这契合环保督察制度的要求，在既定的轨道内顺利推进生态绩效的实现。具体来说，履职绩效强调，地方生态责任主体要依据党和国家顶层战略部署推进生态治理工作，并结合地方岗位要求落实生态责任，结合重点工作和关键领域需求顺利完成生态绩效目标，及时向督察主体反馈绩效结果。改进绩效则关注对群众反映强烈、社会影响恶劣的生态问题的整治，对各项发展中存在的生态历史欠账和短板弱项进行的补救工作，这些构成了督察组督察考核的主要内容。从绩效反馈的要求看，环保督察考核成为引导地方各级生态责任人生态治理的方向标和指挥棒，有力保障了生态责任的严格落实、生态绩效的真实实现，弥补了传统绩效反馈层级间沟通不畅的问题。

显而易见，环保督察能够有力地实现对地方生态绩效的引导、实现及反馈功能，在我国条块分割和权责复杂的政治体制中引入中央环保督察制度，是符合中国特色生态治理的现实创举，从实践的成效层面亦可看出该制度的现实必要性和应用可行性。在督察组获取各责任主体的绩效反馈结果后，会依据奖惩机制及时进行反馈的处理，并将督察结果向全社会进行案例公开，通过案例的宣传、督促和警示功能，在全社会形成生态文明的浓厚氛围。此外，环保督察除了具有强大的震慑力和警示力外，还具有引导地方政府干部提升生态治理能力的功能，这是因为督察组会开展整改的督促和教育，多数干部在教育引导中会不断强化生态保护的思想自觉和行动自律。需要注意的是，绩效反馈不是环保督察的最后环节，而是对生态治理情况的集中检阅，是关系生态治理能否真正实现改善的关键环节，因此，督察组十分重视督察的“回头看”，以此来真正检查各地绩效反馈的实际情况，相关结果能否经得起历史和人民的考验，则构成督察工作的终端闭环。

四、生态治理现代化视域下优化环保督察制度的路径选择

环保督察制度通过内嵌于政府治理体系的压力型治理模式，在短时间内解决了一些长期存在的环保治理过程中信息不对称、激励不相容、治理合力“中梗阻”的难题，但依然存在多元主体参与程度不高，规程内容细化程度不够，实效延续性不强等一系列困境。因此，依据生态治理现代化目标，进一步优化环保督察制度设置及实践路径，推动生态环境治理和生态文明建设全面加速，更好地提升人民群众的生态获得感和幸福感。

(一)坚持和加强党对环保督察的全面领导

区别于以往的国土督察、区域督察等环境保护督察行动，环保督察制度之所以能够在短时间内取得显著性成效，与其政治权威和治理势能的特殊属性有着密切的关系。《中央生态环境保护督察工作规定》第四条提出要提高政治站位，强调督察应当严明政治纪律和政治规矩，中央生态环保督察组在进驻地方时，要组建临时党支部，严格落实全面从严治党要求。中国共产党是社会主义建设的领导核心，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是环保督察的核心价值优势和国家权威的保障。党中央作为最高的政治领导力量，基于中国现实国情和要求，立足发展长远，为环保督察制度进行了高瞻远瞩的顶层设计，描绘了改革发展蓝图，并指明了前进方向。一方面，环保督察制度通过党赋予的国家权威，将环保行动上升为国家层面的政治运动，各级党委政府承担着严肃的政治责任，从而有力保证生态治理政策方针的贯彻落实。当人民对优质生态产品的需求与现实环境问题产生矛盾时，党始终坚持一切为了人民，践行以人民满意度为标尺的发展理念，严格领导生态治理的全局性、长远性工作，充分调动全国的资源和力量来解决地方生态治理难题。另一方面，只有坚持和加强党对环保督察的全面领导，不遗余力地支持并发挥出党总揽全局、协调各方的能力，才能保障环保督察制度的顺利推进，不断延续环保督察制度的影响力。环保督察制度得以向地方各层级及企业进行直接的引导和督促，能够灵活地实现跨层级的高效沟通和信息反馈，离不开党的全面领导向基层的纵深推进和覆盖，这其中正是发挥了党建治理的灵活机制，环保督察相关工作才得以变得更加灵活、高效。因此，环保督察工作要继续牢牢坚持党对自身的全面领导，不断探索追求党建创新的新模式新举措，用以助推塑造新时代环境治理的新格局。

(二)提高环保督察的公众和社会组织参与度

在现代社会的风险治理中，政府规制也越来越依赖于社会执法(social enforcement)，有赖于社会普通公众举报其发现市场和社会上的违法线索，有赖于违法组织内部的个人就所在组织的违法违规行为加以举报。[24]14-23生态治理问题不仅仅关乎政府和企业主体，公众及社会组织的参与程度及有效性也直接影响了环保督察制度的执行效果。环保督察制度不仅要“督企”和“督政”，还要积极发挥出公众与社会组织的协同参与及监督作用，建立起多元主体共同参与的大格局。为了更好地推进生态治理现代化，贯彻落实环保督察制度，要拓宽公众参与渠道，鼓励人民群众积极参与举报监督工作，并加大对环境保护社会组织的扶持力度。具体而言，其一，通过多元主体的广泛参与，从实际层面发现和解决那些影响民生质量、降低人民幸福感的生态问题，为环保督察实践提供基层信息和智慧支持，切实发挥全过程人民民主的制度优势和实践效果。其二，要进一步完善信息公开制度，加强环保督察信息的共享，让公众清晰地了解环保督察的全过程，纠正政民、民企、政企之间的信息不对称问题，建立起公众与政府的良性沟通，共筑生态治理的互助桥梁。在打通信息壁垒的基础上，借助社会多元力量的参与，推进环保督察的制度化常态化长效化发展，不断释放督察的强大功效。其三，要培养公众和社会组织参与生态治理的主体观念，提高公众对于生态文明建设的主人翁意识，同时，生态利益相关方要及时关注环境问题，通过利益整合机制和互动互助平台，将生态问题信息及时向社会公开，呼吁全社会共同参与解决。这其中离不开环保的引导和保障机制的构建，生态利益相关主体的利益和诉求要以制度化的形式加以保障，才能形成稳定的、长期的社会环保互动互助的动员机制。总之，在推进环保督察实践中，要鼓励公众、社会组织等主体自觉参与生态治理的集体行动，实现多元主体协同共治的生态治理模式。

(三)持续推进环保督察的制度化法治化建设

中央环保督察制度实践所取得的成绩有目共睹，但在督察组“回头看”过程中依然发现了一些问题。譬如，在环保督察的高压态势下，一些地方政府部门简单地选择“一刀切”策略，关停了所有相关污染企业，无视该举动对经济发展和当地居民正常生活所造成的不良影响。另有一些部门和企业，对中央环保督察行动抱有侥幸心理，假意整改或整改不到位，认为避过督察的关键时期，日后就能“卷土重来”。现有的包括《中国共产党巡视方案》《中央生态环境保护督察工作规定》等在内的环保督察制度，大部分属于党内法规的范畴。党内法规是环保督察制度建设的重要引擎，但也存在着定义不够清晰、细节不够完备等局限性，并在具体工作中缺乏与之相配套的相关法律体系。为更好地发挥环保督察制度的作用，首先，要建立健全相关党内法规体系，要充分对照地方环境治理现实进行内容条款的及时更新，要细化明确各主体的生态责任和权力关系，发挥出党内法规在环保督察中高站位和高压力的关键性作用。其次，要完善充实党内法规中的具体细节，进一步细化“党政同责”“一岗双责”的政策规定，不断精准地方环境治理的权责清单，为保障生态治理提供明确的行动指南。最后，要大力推进环保督察的法治化进程，构建与环保督察互相补充、互相适应的相关立法，推进环保督察制度规范化、法制化、科学化，使得执行过程有法可依、有迹可循，避免环境治理中各类无执行解释权的尴尬情形。概言之，从制度层面为环保督察赋能，要将党内法规与相关的法律制度有机结合起来，发挥出制度体系相互衔接和匹配的整体性效果，以推进生态治理的现代化。