铸牢中华民族共同体意识入法问题探讨*

乔 良，朴宗根

(西北政法大学，陕西 西安 710000)

引言

2017年10月，党的十九大提出“铸牢中华民族共同体意识”，并写入《中国共产党章程》，相应的在《中国共产党纪律处分条例》中予以党规保障。2019年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》(以下简称《意见》)指出：“中华民族共同体意识是国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂”。[1]2022年3月，习近平总书记在全国两会参加内蒙古代表团审议时强调：“只要是有利于铸牢中华民族共同体意识的工作就要多做，并且要做深做细做实；只要是不利于铸牢中华民族共同意识的事情坚决不做”，[2]进一步凸显了其重要功能与价值。但从国家法律法规(以下简称国法)体系角度看，2018年3月，《中华人民共和国宪法修正案》将“中华民族”第一次写入宪法，并未将铸牢中华民族共同体意识写入宪法之中。经过四年多的实践和理论研究，特别是党的十九届六中全会所形成的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》(以下简称《决议》)中两处表述“铸牢中华民族共同体意识”，一处是在重大成就中开创中国特色社会主义新时代的“在政治建设上”，另外一处是在中国共产党百年奋斗的历史经验中即“坚持统一战线中”，铸牢中华民族共同体意识已然成为中国共产党百年民族理论、政策及实践的总结，是新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，具有深厚的理论逻辑、制度逻辑、实践逻辑、价值逻辑、历史逻辑，意义巨大。

在全面依法治国的战略布局背景下，笔者认为，有必要从法治视角对铸牢中华民族共同体意识入法问题进行深入研究。

从立法实践分析，笔者通过国家法律法规数据库以及北大法宝数据库检索，梳理出在国法体系内“铸牢中华民族共同体意识”完整性写入省级以上地方性法规、自治条例、部门规章共计10部，党内法规有3部。(1)截至2022年1月1日，国家法律法规体系中的10部分别为《内蒙古自治区促进民族团结进步条例(2021年5月1日)》《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例(2021年3月1日)》《宁夏回族自治区促进民族团结进步工作条例(2021年1月1日)》《山东省民族工作条例(2020年10月1日)》《西藏自治区教育督导条例(2020年6月1日)》《广东省促进民族地区发展条例(2020年6月1日)》《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例(2020年5月1日)》《国家级非物质文化遗产代表性传承人认定与管理办法(2020年3月1日)》《青海省促进民族团结进步条例(2019年5月1日)》《云南省民族团结进步示范区建设条例(2019年月1日)》；党内法规中的3部分别为《社会主义学院工作条例(2018年12月22日)》《中国共产党统一战线工作条例(2020年12月21日)》《中国共产党章程》(2017年10月24日)》。从立法适用范围看，铸牢中华民族共同体意识立法呈现出由民族区域自治地区立法向全国面铺开的新发展。从规定内容看，2019年至2020年10月期间的地方性立法均将铸牢中华民族共同体意识作为一种原则进行规定，而在2020年10月以后直至最近的《内蒙古自治区促进民族团结进步条例》已经将铸牢中华民族共同体意识作为目的与原则统一规定于条例之中，经历了由原则至目的的历史进程。从立法效力层级看，中央层面所规定的铸牢中华民族共同体意识的“法”主要是党内法规，但党内法规并不能成为执法或司法的依据，其不具有国家强制力的基本特征，正如刘作翔指出“不能忽略‘法律由国家制定’是中国作为一个制定法传统国家的制度现实和制度事实，被称之为党内法规、民间法的规范，只是一个借喻，并不能因为都带有‘法’就都是法”。[3]86总而言之，从国法角度分析，我国关于铸牢中华民族共同体意识的地方性立法较为成熟，但中央并未有顶层性明确的入宪表述，与此相关的中央层面的配套性规范体系也存在规范缺漏。

从法学学科研究现状分析，铸牢中华民族共同体意识融入宪法、法律问题的研究尚处于起步阶段。在“铸牢中华民族共同体意识”法治化的历史趋向问题上，潘红祥等人认为新时代我国民族法治建设需要“服务于铸牢中华民族共同体意识”。[4]1叶强认为“地方民族团结立法应向‘铸牢中华民族共同体意识’立法转变。”[5]26在法治化认识问题上，宋婧等人认为需要“通过立法、修法来推进中华民族共同体意识的铸造与固化”“宪政制度和法律规范是重要路径”。[6]22在法治化不足问题上，蒋慧等人针对“铸牢中华民族共同体意识”入法的顶层设计不足、条款刚性缺失等提出完善对策。[7]41-42在具体法治化建设上，李涵伟等人认为应该将铸牢中华民族共同体意识的表述纳入宪法、提高民族团结立法层次。建议全国人大及其常委会考虑纳入立法规划，及时制定出台一部民族团结进步法。[8]53-54总的来说，学界对“铸牢中华民族共同体意识”融入宪法等法规范的必要性、顶层设计与配套法律法规内容的具体建设以及与相关法的体系性协调尚缺乏深入研究，尚需结合强化铸牢中华民族共同体意识时代背景以及现实的立法实践问题进行理论回应。

一、“铸牢中华民族共同体意识”入法之必要性

“铸牢中华民族共同体意识”与法治是双向互动的关系，二者相互作用、良性互动，后者为前者提供了制度基础，前者为后者提供了一种思想上的指引，而共同目标旨在维护国家和社会的长期稳定。[9]4作为处理民族关系的极具重要的指导思想，有必要将其融入法治轨道。中华民族共同体意识的理论基础是中国古代的“大一统”理论、马克思主义经典作家关于“民族”的论述、近代以来“中华民族”和西方“共同体”的概念的不同。[9]2-3其功能性意义是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要保障，是对中国特色社会主义法治发展的深刻实践。[7]37-38笔者认为“铸牢中华民族共同体意识”立法是“意识”与“制度”、“思想”与“行为”的巧妙衔接，犹如社会主义核心价值观入法的理论路径，可适用于目的和原则为内容的法规范的构建，但逻辑前提是立法必要性之证成。从需要-满足的哲学维度分析立法之必要，“铸牢中华民族共同体”立法是贯彻落实总体国家安全观的需要、是实现国家治理体系与治理能力现代化的需要，是实现中华民族伟大复兴的需要，是彰显人类命运共同体的需要。

(一)是贯彻落实总体国家安全观的需要

“安全”一词在党的十五大报告、十六大报告、十七大报告、十八大报告、十九大报告分别出现6、14、23、36、55次，[10]21安全愈加受到党和国家重视，随着国家安全形势和态势的变化，如恐怖主义、经济金融危机、种族与宗教冲突等非传统安全日益凸显以及国际霸权主义、强权政治、冷战思维的不断抬升态势，迫切需要新的国家安全战略。2014年4月15日，在新成立的国家安全委员会会议上，习近平总书记在《坚持总体国家安全观 走中国特色国家安全道路》讲话中第一次提出总体国家安全观。具体包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全，总体国家安全观是在准确把握中国国家安全形势新特点新趋势的基础上提出的重大战略思想，[11]1是系统全面的科学统筹各领域各层级各空间的国家和人民利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态以及保障持续安全状态的能力。当前我国所面临的“藏独”“疆独”“台独”等分裂势力依然暗流涌动，伺机而动，维护民族团结与进步的形势依然不容乐观，而法治是治国理政基本方式，法治保障国家安全则愈加重要，需要中央立法的顶层设计以及配套法案、地方性立法的协同发力，因而在铸牢中华民族共同体意识立法中，需注重各民族立法的民主性和积极性，通过科学民主、系统协调的法律制度维护各民族的利益，促进各民族之团结，抵御民族分裂，贯彻落实总体国家安全观，维护国家主权、发展和安全的利益，实现祖国的团结和统一。

(二)是实现国家治理体系与治理能力现代化的需要

法治是国家竞争的重要资源，是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，也是其重要性指标，铸牢中华民族共同体意识入法为实现国家治理体系与治理能力现代化提供了法治保障，但这里的法治应当坚持马克思主义民族观下的法治，马克思主义民族观是铸牢中华民族共同体意识具体规则构建的指导思想。《民族区域自治法》在序言强调了用马克思列宁主义解决民族问题的逻辑。《共产党宣言》提出：“共产党人同其他无产阶级不同的地方：一方面，在无产者不同的民族的斗争中，共产党人强调和坚持整个无产阶级共同的不分民族的利益；另一方面，在无产阶级和资产阶级所经历的各个发展阶段上，共产党人始终代表整个运动的利益”，[12]41马克思还指出：“不论各个民族发展水平、地域大小、人口多少，都平等地享有经济、政治、文化等权利”。[13]520正是无产阶级的民族平等观和整体利益观，使得形成无产阶级特色的共同体，这种共同体并非人类社会初始就有，而是与生产力发展、物质劳动和精神劳动的分工密不可分。经过不断地发展，党的十三届四中全会以后，我国民族团结理论研究和实践发展进入了快车道。从“三个离不开”政策到“两个共同”以及“五个并存”和“五个认同”，可以说百年来在中国共产党的领导下，已经走出一条中国特色的民族发展道路，即无产阶级民族观强调的平等性和整体利益性、坚持民族区域自治、注重民族平等和团结、培养少数民族干部、反对大汉族主义、尊重少数民族群众合法权益等等。特别是铸牢中华民族共同体意识下人权保障问题，坚持习近平法治思想的立法指导，“坚持以人民为中心”即是马克思主义人权观的新发展，是一种全面的人权观，既强调保护集体权利，又保护个体权利，对于后者而言，坚持生存权和发展权是首要的基本人权。《宪法》规定了国家的一切权利属于人民，同时确立了人权保障原则即是马克思主义人权观的法律表现。因而对于铸牢中华民族共同体意识法治化而言，人权保障是法治现代化核心要素，没有完整系统地铸牢中华民族共同体意识的人权保障法律体系，则可能造成不均衡发展的法治窘境，因而铸牢中华民族共同体意识，要强化“五个认同”，维护各民族区域人民合法权益，促进各民族高质量发展、高品质生活为根本目的，处理好政府职责与权利之间的关系，特别是各民族的合法权益，如宗教信仰、语言文字、风俗习惯、经济发展、政治参与等权利，强调个体、集体、国家的互助和团结，但本质目的是为促进人的自由全面发展，核心在于保护各民族人民追求美好生活的自由，这也是习近平法治思想中的美好生活权利的应然要求。[14]6-8通过马克思主义民族观下的铸牢中华民族共同体意识的法治建设，从而通过法治轨道实现国家治理体系与治理能力的现代化。

(三)是实现中华民族伟大复兴的需要

中华民族伟大复兴需要各民族的每个个体和集体主体的合作和利益的分享，形成法治型的共同体团结。基本思路是将“铸牢中华民族共同体意识”融入法治，从而构建体系性新规范，进而形成对法律制度的认同，以法治方式助力实现中华民族的伟大复兴。《决议》中“民族”一词出现了93次，其中“中华民族伟大复兴”为词组的出现28次，为最多词组，另一方面，历经8年，现行标准下近1亿农村贫困人口脱贫，832个贫困县全部摘帽[15]等伟大成功实践，可见我国民族问题解决的目标是实现中华民族的伟大复兴。但从《决议》分析实现的条件有三个方面，一是中华民族须独立于世界民族之林；二是中华民族必须铸牢中华民族共同体意识；三是须建立平等团结互助和谐的民族关系。共同体的基础是共同利益，即个人只有在社会联系和社会关系中才能聚集认识自然的智慧、增强改造自然的能力。[16]17利益共同体的实质上是参与者在各种约束下进行博弈实现的利益均衡，本质属性是共识和共赢。[17]31利益在法律表述为自由，马克思主义观下的自由是多元主体协作的自由，而自由的收益必然反映为多元主体利益的共享，强调个体的合作和多元主体的互助，也就是说只有不断实现和赓续共同利益，中华民族共同体建设才具有不竭动力，[18]5这都需要法律予以固化、强化。笔者认为法律团结应当结合百年未有之大变局、世界疫情波动冲击的时代背景予以分析，因而铸牢中华民族共同体意识要求每个个体不能为了现代西方个人权利理论而逃避共同体的义务，要求共同体的个体加强协作和互助以及利益的共享实现中华民族伟大复兴，树立胸怀天下的理想与斗志。可以说，铸牢中华民族共同体的法律制度构建要注重多元主体的协作和多元利益的共享的法律团结，关键在于维护好、实现好中华民族的主权、安全和发展利益，[19]5同时应定位为应对民族关系风险而作出的预防性的制度安排，以预防-惩治的制度逻辑实现中华民族伟大复兴。

(四)是彰显人类命运共同体的需要

习近平总书记指出：“人类也正处在一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代。世界经济增长乏力，金融危机阴云不散，发展鸿沟日益突出，兵戎相见时有发生，冷战思维和强权政治阴魂不散，恐怖主义、难民危机、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延”，“恐怖主义是人类公敌。反恐是各国共同义务，既要治标，更要治本。要加强协调，建立全球反恐统一战线，为各国人民撑起安全伞”，[20]3-8为此，习近平总书记在联合国日内瓦总部发出共同构建持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的人类命运共同体倡议。[21]537-549可见人类命运共同体是我国应对世界性问题所提出的具有建设性的中国理论方案。当前以美国为首的西方国家在冷战思维下为达到自身利益的最大化，利用民族问题企图分裂他国，无端进行指责，已经演变为单边贸易制裁、支持恐怖主义，甚至诱致发生局部战争，以抑制他国发展。苏联解体、俄乌冲突背后不无民族团结的因素考量，只有各国国内各民族凝聚在一起，才不会给予他国可乘之机，国家才会繁荣富强，世界才会和平和繁荣。那么我国在铸牢中华民族共同体涉外法治上，要充分应用国际法，抵御他国对我国民族关系的破坏和侵扰。正如中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪指出：“要深刻认识和用好国际法，对于捍卫我国主权安全发展利益、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦，对于维护世界和平稳定与发展繁荣、构建人类命运共同体，都具有重要而深远的意义。”[22]24因而需要坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则，坚定维护联合国权威和地位，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。[20]13当然，用好国际法的前提是我国国内应具备高效协同的铸牢中华民族共同体的法律规范体系，通过国内治理效能的提升，才能为世界问题的治理倡议人类命运共同体提供我国强有力的证据支持，以扩大我国在国际规则参与中的话语权力。

二、当前“铸牢中华民族共同体意识”入法之问题

铸牢中华民族共同体意识法治化首先需要系统完备的法律规范体系，不仅强调中央立法与地方立法的严密性，还需注重二者之协调。

(一)铸牢中华民族共同体意识立法层级较低

当前，完整写入“铸牢中华民族共同体意识”的省级地方性法规、自治条例有西藏、新疆、云南、青海、宁夏、内蒙、广东、山东八省区，内容层面呈现了由原则至目的的变化，上升至目的性条款的区域是西藏、内蒙、新疆和宁夏，目的性条款的末尾均表述为依据《宪法》《民族区域自治法》，但《宪法》并没有明确规定“铸牢中华民族共同体意识”的语义以及义务主体，因而援引这一语句的宪法规范来源尚未有明确指引。宋才发认为“中华民族”“中华民族共同体”早已存在并且已入宪法，据此认为铸牢中华民族共同体意识已入宪，但并未具体阐述如何写入宪法，[23]5虽“中华民族”“民族团结”“平等团结互助和谐的民族关系”写入宪法，但前述语词内涵丰富，是否包含或解释铸牢中华民族共同体意识尚存理解之争议，可能影响扎实性建设。在学术界关于能否入宪的问题，有学者赞同将其写入宪法，如认为“中华民族”已写入宪法，铸牢中华民族共同体意识应写入宪法，有利于为地方立法提供宪法指引和保障，也契合习近平总书记提出的“坚持各民族在法律面前一律平等，用法律来保障民族团结”的思想，并建议在序言、公民义务以及增加国家机构自治机关工作人员义务等方面构建宪法性铸牢中华民族共同体意识的规范体系，[8]53-54可见在此问题上理论界存在争议。笔者认为铸牢中华民族共同体意识写入宪法的必要性和具体该如何建立，是习近平法治思想中依宪治国、依宪执政的题中要义，是铸牢中华民族共同体意识法治化的首要步骤，有必要进一步澄清。

(二)民族区域自治法存在规范缺失

《民族区域自治法》是我国的一项重要的政治制度，处于规范民族关系的统领地位，以落实民族平等、民族团结和各民族共同繁荣。当前将“铸牢中华民族共同体意识”规定在目的中的地方性立法虽表述依据《民族区域自治法》，但在该法中并未明确规定“铸牢中华民族共同体意识”的相关条款，而民族区域地方性立法增加了政府以及社会主体的民族团结进步的义务，并规定了法律责任。在此情形下，作为专门民族法中的“宪法”，存在规范缺失。另外从当前立法实践看，《民族区域自治法》与已立的民族团结进步地方性立法存在不相协调性，从该法规范的内容看，前者更多规定组织性内容，后者更多系预防性法律制度的安排，而且在地方性立法内部存在着目的与原则的分歧性规定，具体违法行为存在空白性规定，也存在着条文规范要素不完整，对宏观价值理念和倡导性行为规范多，对于禁止性规范较少。正是前述问题，导致了当前“铸牢中华民族共同体意识”立法条文数量少，立法层级较低、立法不平衡等问题。这种局面的形成固然与“铸牢中华民族共同体意识”形成较晚有关，但随着实践的发展，与上位法的缺失亦不无关系。

(三)铸牢中华民族共同体意识与其他法制体系衔接不畅

其他法制体系是指除《民族区域自治法》与其配套法规以外的适用全国的法律法规体系。现有的铸牢中华民族共同体意识的省级法规或条例，与《刑法》《民法》《治安管理处罚法》《监察法》等法律法规应当是何种定位和衔接，学界尚未关注，也就是说是预防性制度安排，还是综合性法律安排，总体而言存在着角色定位的问题，因为不同的角色可能对法治体系的构建有所偏向。其次是如何与其他法所规定的民事责任、行政责任、刑事责任保持有效衔接，比如完整写入“铸牢中华民族共同体意识”的民族团结进步的地方性法规、自治条例与《政务处分法》的协调，后者在第三章“违法行为及其适用的政务处分”第28条规定了违反政治纪律的情形，重点是第(5)项、第(6)项之规定，也就是说《政务处分法》只是规定了两类民族关系的故意破坏行为，但是在《宁夏回族自治区民族团结进步工作条例》(以下简称《宁夏条例》)第44条对存在三种情况给予处分，尚未实现有效衔接，还比如与《民法典》中风俗习惯之间的衔接、检察机关公益诉讼等等，因此需要对法律之间的衔接作出制度性的设计。

(四)铸牢中华民族共同体意识下地方性立法特色不够凸显

通过现有的已完整写入铸牢中华民族共同体意识的地方性法规、自治条例的分析可以看出，西藏、宁夏、新疆的促进民族团结进步法的框架性指标要素相类似，包括总则、工作职责(政府责任)、社会责任(社会协同)、宣传教育、创建表彰(示范创建)、保障监督(组织保障)、法律责任、附则。从其内容看，强调了适用本区域内，各级政府、自治机关、宣传、网信等行政机构、社会主体(如群团组织、社会团体、基金会、社会服务机构、宗教团体)以及公民、法人和其他组织的促进民族团结进步的义务。相比而言，内蒙、新疆自治条例较为齐全和富有特色，条款数量较多，随着地方性立法的增加，如何在强调共同性的情况下，突出个性化或者是差异化的保护性规定，如地方所存在的突出问题解决的立法，包括国家通用语言的普及、反恐维稳、促进各民族经济社会发展等，而不是过多强调同一性，本质上也就是说法律的及时性、强制性和有效性的问题，其中蕴含着“铸牢中华民族共同体意识”与民族团结之间的关系逻辑，如《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例》认为前者是后者的重要举措，也应是学界予以关注的问题。

三、“铸牢中华民族共同体意识”入法之路径

如何实现“铸牢中华民族共同体意识”的法治化，笔者认为，首先，其本质性是一种共同体意识，是对客观规律的正确反映，具有入法的正当性基础；其次，需在宪法中予以明确；最后，需对整个法律规范体系进行梳理和协调，推动法规范本身的合理以及“法法衔接”。

(一)构建“铸牢中华民族共同体意识”的宪法性条款

1.“铸牢中华民族共同体意识”应当写入“宪法”

宪法是国家的根本大法，在对内治理上具有最高的权威性，所有法律的产生均源于《宪法》，是规则之治、和谐之治、文明之治，以彰显法治方式铸牢中华民族共同体意识的根本。[24]126鉴于规定于宪法之内的行为具有国内法上的最高性的普遍性特点，因而写入宪法的事物往往具有真理性、理论性和实践性，也是公民政治生活的一件大事。笔者认为，应当将铸牢中华民族共同体意识写入宪法，并进行规范性构造。首先，铸牢中华民族共同体意识经历了理论化的过程，具有高度的概括性和丰富的理论基础，其突出了多元一体的概念，多元是指56个民族，一体是指中华民族，公民国家认同实质上是宪法的认同，[25]28因而融入根本大法宪法则规范了各民族之间的关系，平等性的保护各民族的合法权益，利于贯彻《国家人权行动计划(2021—2025)》，是民族史以来重大总结的理论性表达，不仅适用于少数民族区域，而且适用于全国各民族范畴。其次，作为党的百年来的历史经验，更加验证了铸牢中华民族共同体意识的真理性，实践是检验真理的唯一标准，在党的十九届六中全会上通过民主的程序将其规定于统一战线的历史经验中，足以可见其正确性和指导性。最后是丰富的实践性，纵观中华民族团结史的历程，在陕甘宁边区时，就注重民族宗教政策的合理性和正面的宣传作用，起到了民族团结和实现抗日民族统一战线目标的重大意义。[26]42-44党的十八大以来，各民族共同努力实现第一个百年奋斗目标的具体实践，更加突出了入法的重要性。正是由于铸牢中华民族共同体意识有真理性、理论性和实践性的治理特征，而且其已经写入《党章》之中，因此应当将其写入宪法，贯通于中国特色社会主义全过程，实现国家治理体系与治理能力的现代化，为中华民族伟大复兴提供强劲动能。

2.规范性构建之展开

《党章》总纲第21自然段规定了铸牢中华民族共同体意识是与维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系相并列的手段，目的是实现各民族团结奋斗和共同繁荣，是民族团结的上位概念。而《宪法》序言的第11自然段也规定了民族有关的内容。既然《党章》所确立的系并列关系，那么就不应是在“社会主义民族关系”后加入。笔者认为在宪法序言中“国家尽一切努力”后写入铸牢中华民族共同体意识，衔接全国各民族的共同繁荣，在此之前的语句均是对铸牢中华民族共同体意识的措施的细化。在总纲第4条“平等团结互助和谐关系”后加入铸牢中华民族共同体意识，赋予国家及其工作人员在宪法上的义务。同时也应赋予公民宪法上的义务，即将52条修改为：“中华人民共和国公民有铸牢中华民族共同体意识，维护国家统一和全国各民族团结的义务”，与宪法第53条遵纪守法的义务相对应。上述规范构建的考虑是基于国家和公民二元主体的义务，具有全面性。作为经济、政治、文化等方面具有重要影响的最高行政机关国务院，应当在其职责中予以规定，即在89条第1款第(11)项“民族自治地方的自治权利”后加入铸牢中华民族共同体意识。这是对总纲内容的再次明确，赋予最有能力铸牢中华民族共同体意识的国家机构的义务，起到督促作用。当然立法机关、监察机关、审判机关、检察机关都有在宪法第4条的规定下履行铸牢中华民族共同体意识的义务，具体如何构建，则在相关法律规定中予以补充，如非物质文化遗产代表性传承人的认定等等。

(二)修改《民族区域自治法》，明确“铸牢中华民族共同体意识”的法规范概念

党百年来的奋斗史证明，中国共产党处理和解决中国民族问题的成功经验之一是坚持和完善民族区域自治制度，其是我国的基本政治制度。[27]30社会主义制度是由根本制度、基本制度和重要制度构成的一个科学的制度体系。[14]9作为仅次于根本政治制度宪法的专门处理民族关系的起统领性地位的基本法律制度，完善民族区域自治法是铸牢中华民族共同体意识的根基。[25]28笔者认为应当在该法序言第3自然段“发展平等、团结、互助的社会主义民族关系”后增加“铸牢中华民族共同体意识”，意味着将《民族区域自治法》的目的之一规定为铸牢中华民族共同体意识。在总则中增加一条：“铸牢中华民族共同体是民族工作的纲，民族自治机关应当积极履行宪法赋予的职责，全方位铸牢中华民族共同体意识”，同时在附则中明确铸牢中华民族共同体意识的法规范概念。在具体规则的构建上，应当参考地方实践经验，规定各级自治机关及其工作人员的铸牢中华民族共同体的具体义务与权力，并相应的规定法律责任。同时对自治区域的自然人、法人及其他组织的权利、义务、法律责任均应予以规定，以衔接序言和宪法的相关规定以及《民族区域自治法》与民族区域地方性立法之间的矛盾，特别是后者，应当同时强化对地方性立法增加公民义务的批准或审批力度，防止侵犯各民族合法权益，背离铸牢中华民族共同体意识的法治初衷，同时加强与其他法律的衔接，赋予国家其他部门的义务。

(三)协调“铸牢中华民族共同体意识”法律安排与其他法之衔接

“法法衔接”的前提是要解决定位问题，笔者认为应将该系列的法律安排定位为预防性的法律制度，逻辑体现在依据已发生案例而强化预防性措施，从而进行法律制度的设定。其一，当前可通过立法解释的方式，明确“铸牢中华民族共同体意识”的法规范的概念。其二，在政府组织法中应加入县级以上人民政府应当将铸牢中华民族共同体意识纳入国民经济和社会发展规划，融入五位一体总体布局建设的规定。其三，应当与《民法典》保持衔接，一方面应处理好《民法典》与民族自治地方人大变通或补充规定的关系，另一方面地方民族自治机关应当建立司法应予认定的风俗习惯的数据库，同时提供尊重少数民族权利的程序救济。其四，与《治安管理处罚法》《政务处分法》保持衔接，《治安管理处罚法》只有第47条对民族关系规定了处罚规则，行为仅限于煽动民族仇恨、民族歧视和在出版物和计算机网络中刊载民族歧视、侮辱内容的行为，与刑法规定行为相对接，但对单位行为并未有专门的法律责任，行为范围狭小，而民族自治区域条例有援引治安管理处罚的规定，如《宁夏条例》第45条之规定，也有规定更为详细的，如《西藏自治区民族团结进步模范区创建条例》第46条之规定，因而呈现出不一致的特征，需要进一步平衡二者矛盾。对于公职人员而言，需要在《政务处分法》第28条内进一步细化民族关系规定，将地方性立法经验上升为政务处分的违法行为类型，提供更为明确的程序性救济途径。其五，与司法保持衔接，笔者认为实体法层面应进一步优化《刑法》第49条、第50条的犯罪行为类型，增加法人犯罪主体的制度安排。在司法程序方面，无论是行政、民事亦或是刑事诉讼，均应充分保护特别是少数民族诉讼权利和各民族弱势群体利益，充分扩展检察公益诉讼。对于其他预防性的法律制度安排，如非物质文化、国家通用语言文字、旅游等相关方面，应当制定具体领域的铸牢中华民族共同体意识的规则。

(四)提高“铸牢中华民族共同体意识”地方性立法的针对性和有效性

实践证明，国家制度建设得越好，越能代表、实现和保障中华民族共同体的利益，各民族对国家认同的程度就越高，各民族中华民族共同体意识就越强。[28]5而制度的好取决于其有效性，也就是说自治条例、单行条例等地方性立法应当以铸牢中华民族共同体的有效性作为修法的根本性条件，既要强调共性，又要突出个性。笔者认为，有效性需要把握三个方面的问题，一是深刻认识到铸牢中华民族共同体意识与民族团结之间的关系，应准确理解“新时代民族团结进步创建工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向”，这意味着民族团结立法已发生转向，要以铸牢中华民族共同体意识为立法构建标准。二是要处理好共性与个性的关系，地方性法规、自治条例的立法要以实践中发生的案例为导向，坚持风险为本原则，通过对案例的解剖设定规则，进而为规则的针对性完善提供实践基础。三是加强对增加公民义务的审查力度。增加程序性设置，突出严的审查标准，同时对于公民义务的增加性条款需明确法律概念。最后是强化立法后的评估。评估是立法有效性发现的重要步骤，加强对地方性法规、自治条例的执法检查力度，通过司法案例等方式，加强对制度的研判力度，对于争议性条款，应充分利用高等院校科研优势，妥善审慎地评估，提出处置意见。

结语

“铸牢中华民族共同体意识”的提出，为新时代解决民族团结问题提供了核心指导思想和全新视角理念。作为统一战线中的百年历史经验，坚持这一思想将有力地贯彻落实总体国家安全观，推动国家治理体系与治理能力的现代化，实现中华民族伟大复兴，促进人类命运共同体建设。在全面依法治国战略布局的指引下，推动铸牢中华民族共同体意识法治化，不仅是制度共同体意识的要求，更是百年未有之大变局的时机选择的要求，而法治化应秉持预防性法律制度安排的基本定位，首先将“铸牢中华民族共同体意识”写入宪法，完善以宪法为核心的国家法律法规体系，以此构建铸牢中华民族共同体意识的法治体系。