以“基层之治”推动“中国之治”：时代内涵、逻辑机理及发展进路

马 兵 王 轲

（郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001）

2021年11月，党的十九届六中全会审议通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，总结了第一个一百年“中国之治”的历史成就与成功经验，为开辟第二个一百年“中国之治”新境界指明了方向。中国共产党成立以来，带领全体中国人民不懈奋斗、不断进取，创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，形成了独有的“中国之治”。改革开放四十多年来，我国基层社会治理发生了翻天覆地的变化，社会环境安定有序，人民生活水平显著提高。历史成就表明，只有开创“基层之治”新局面，才能顺利推动“中国之治”新进程。新时代，为推动“中国之治”意蕴更加丰富、特色更加鲜明、力量更加强大，必须更加重视“基层之治”的重要作用。本文在对“基层之治”与“中国之治”的时代内涵进行解读的基础上，理顺以“基层之治”推动“中国之治”的逻辑机理，从治理主体、治理内容、治理方式三个方面厘清认识，探索未来的发展进路。

一、“基层之治”与“中国之治”的时代内涵

（一）“基层之治”的时代内涵

基层治理是国家治理的基础环节，关系到国家治理体系和治理能力现代化的进程。要准确把握“基层之治”的内涵，必须将整体进行拆分，理解“基层”和“治理”两个重要概念。

王乐夫从纵向和横向两个维度指出了“基层”所涵盖的范围：纵向上，基层不仅包括乡镇，也包括县、城市的区、不设区的市以及村民委员会、居民委员会等群众性自治组织；横向上，基层不能简单地等于政权，因为除政府外，还有其他基层的党组织、国家机构、社会团体以及企事业单位等[1]。学界普遍认同的是基层具有管理活动的直接性，无须中间层次便可与人民群众进行直接接触，因此在国家治理现代化进程中发挥着举足轻重的作用。

俞可平在对西方治理理论进行深入研究的基础上，结合中国国情，认为“治理”一词的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要[2]。伴随着经济全球化，我国已经进入了新的历史时期，也有了新的任务和使命，即实现国家治理体系和治理能力现代化。因此，治理也被赋予了新的时代内涵，最为明显的是治理主体和治理方式多元化，治理目标被纳入国家治理现代化进程中统筹考虑。基于此，本文认为新时代的“治理”是指政府、市场、社会中的众多主体共享权力，采用先进的治理方式共同管理社会公共事务，对接和实现人民群众的需求，从而确保社会安定有序和促进人的自由全面发展。

进入新时代，基层治理被赋予了新的内涵，至少涵盖三方面要义，即治理主体上要多元共治，治理内容上要五治共融，治理目标上旨在促进协调共生、实现善治。

1. 党建引领，多元共治

从治理主体的角度来看，“基层之治”的第一重内涵是党建引领、多元共治。党的十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，加之经济发展和社会转型促使由管理向治理的转变，多元共治便成为新时代基层治理的新模式。新时代社会治理格局的构建离不开多元主体的共同参与，基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，这就要求我们把握好基层社会治理这一关键领域，充分激发多元主体参与基层社会治理的活力[3]。在我国，党是领导一切事业的核心，基层治理更是离不开党建引领，这就决定了这是一种有别于西方“社会中心论”的治理模式。新时代我国各地结合基层实际，在借鉴优秀经验的基础上探索适合本地社会发展的治理模式，实现了基层社会治理领域的不断创新。虽然各地基层治理探索的具体实践有所差异，但都离不开“一核多元”这个总体架构，即以中国共产党领导为核心，以政府为责任主体，带动多元主体共同参与基层治理。

2. 协同发力，五治共融

从治理内容的角度来看，“基层之治”的第二重内涵是协同发力、五治共融。开辟“基层之治”的新境界，需要统筹政治、法治、自治、德治和智治等五个方面。其中，政治是统帅，法治是保障，自治是基础，德治是动力，智治是支撑。基层治理所涉及的领域非常广泛，只有实现五治共融，才能建立起长效机制，促进基层社会治理能力的实质提升。第一，基层党员干部要坚定政治立场，完善基层党组织建设，增强党在基层的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。政治引领是基层社会治理创新的引擎，能够确保“基层之治”不会偏离正确的制度轨道。第二，坚定不移地推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设是新时代“基层之治”的重要内容。只有完善基层法律体系和执法规范，才能为人民群众创造安定有序的社会环境。第三，应构建起多元主体共同参与的平台，培育和规范各类社会组织的发展，同时探索具有地方特色的民主协商机制和矛盾纠纷解决机制，增强人民群众的社会信任感和归属感，培育和积累起强大的社会资本。第四，通过开展有益的文明活动，发挥道德的教化作用，增强居民内心的自律，强化道德对法治文化的支撑作用，营造风清气正的社会氛围。第五，需顺应时代发展的要求，在基层全方位普及“互联网+政务服务”，利用信息化手段精准对接居民需求，快速解决基层社会治理的“疑难杂症”。

3. 共建共享，协调共生

从治理目标的角度来看，“基层之治”的第三重内涵是共建共享、和谐共生。自中华人民共和国成立以来，党带领全国人民实现了经济稳定发展和持续繁荣，我国综合实力已跃居世界前列。然而，在总体经济水平提升的同时，各基层社会发展呈现出不均衡的状态。为推动“中国之治”走向更高层次，必须将“共建共治共享”的理念贯穿于“基层之治”的全过程，从而实现中国基层社会的均衡协调发展。协调共生这一总体目标囊括了两个子目标，一是各地基层治理水平均衡协调，二是经济、政治、文化、社会、生态文明等领域均衡协调发展。为实现第一个子目标，缩小我国基层治理水平的差距，各地既要埋头苦干，探索本土化的基层治理创新路径，又要做到信息共通、经验共享，将棵棵“盆景”变为片片“风景”，实现“基层之治”创新模式的集成和推广。为实现第二个子目标，全面综合是根本要求，必须兼顾经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，厘清各领域的相互关系，尤其是把握好经济发展和生态保护之间的辩证关系，优化社会资源配置，营造经济发展、政治清明、文化繁荣、社会安定、生态良好的基层环境。因此，协调共生作为“基层之治”的最终目标，为各地基层社会治理开展实践探索指明了前进的方向。

（二）“中国之治”的时代内涵

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，国家治理体系和治理能力现代化被提上重要日程，“中国之治”成为学界探讨的重要理论问题。但学界现有的研究主要集中于“中国之治”的内涵，较少对其概念进行全面具体且凸显本质的学理界定。石国亮认为，“中国之治”就是“党的十八大以来我国社会所表现出来的欣欣向荣的有序治理景象”[4]。张新平等从中西比较的视角，认为“中国之治”是与“西方之乱”形成鲜明对照的概念[5]。叶丽娟等则从词源意义和党的十九大之后的具体背景出发，指出“中国之治”就是“中国之智”“中国之制”以及“中国之志”[6]。王义桅等从“四个自信”的角度进行理解，指明其内涵集中表现为“政党之治”“大国之治”“人民之治”“文明之治”[7]。本文结合这一观点，从四个方面阐述“中国之治”的时代内涵。

1. 政党之治是核心要义

中国共产党成立以来，带领全国人民走过了一百多年的风雨历程，创造了举世瞩目的两大奇迹，形成了一套专属的“中国之治”实践经验。从中华人民共和国成立初期的社会主义探索，到改革开放时期的经济腾飞，再到新时代的大国崛起，每一个阶段都离不开党的坚强领导和方向指引。在百年大党的坚强领导下，“中国之治”逐步形成和完善了理论框架和体系，其正确性在社会主义建设、改革开放的无数实践中得以证明[8]。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，是“中国之治”得以成功并保持持久生命力的保证。一方面，中国共产党的战略眼光、时代前瞻性和决断能力使我国在严峻的国际环境中求得生存和发展。中国在面对国际金融危机、汶川特大地震等风险挑战时，都不能缺少党的集中统一领导，中国特色社会主义制度的优势和集中力量办大事的能力正是在此基础上得以发挥的。同时，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，制定长远发展规划，从而推动中国特色社会主义事业欣欣向荣。另一方面，中国共产党严格的自我管理造就了“中国之治”。不同于西方的政党之间争权夺利，中国共产党始终坚持以人民为中心，严于律己、时刻自省，通过严格的纪律规范保证党内的良好作风。综上，政党之治是“中国之治”的核心要义。

2. 人民之治是本质要求

人民当家作主是社会主义的本质，也是“中国之治”的本质体现。这在我国具有充分的理论和实践依据。在理论层面，坚持马克思主义的人民性和实践性，就要贯彻以人民为中心的发展思想。毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及习近平新时代中国特色社会主义思想，无一不是将以人民为中心的发展思想贯穿于党治国理政的始终，充分彰显了坚持人民至上的价值取向。在实践层面，中国特色社会主义建设过程中探索出的一系列制度安排实现了人民当家作主在形式与实质上的统一。人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式，代表人民管理国家，各阶层群体有了表达自己意愿的权利和机会；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度鼓励各民主党派、各社会团体积极建言献策，共谋未来发展；民族区域自治制度允许各少数民族聚居的地方在坚持总体原则的前提下进行自我管理；信访制度、政府的各类政策听证会等，为人民参与公共事务管理以及监督政府行为提供了渠道。由此可见，无论是理论发展还是实践探索，“中国之治”都是紧紧围绕“人民之治”这一本质要求展开。

3. 文明之治是精神内核

“中国之治”是“文明之治”，既是对中华民族古老文明的追溯和传承，又是对新时代文明的开拓和奋进。中华民族五千多年的文明史底蕴深厚，无论处于哪一个历史时期，都作为国家治理的精神内核提供源泉动力。一方面，“中国之治”的成功需要汲取中华民族古老文明的精髓。诸如“乐善好施”“扶危济困”等互助共济的文明传统是新时代国家治理的宝贵精神财富。每当出现自然灾害等风险挑战，中国人民便会以最快速度拧成一股绳，捐钱捐物，帮助灾区应对和恢复，这是任何一个民族的文明都无法比拟的。同时，中华民族自古以来具有勤劳勇敢的优秀品质，这种深厚的文化积淀使我们在实现中国梦的道路上脚踏实地、稳扎稳打，取得了一个又一个的伟大胜利。另一方面，文明使得“中国之治”呈现出与“西方之治”的本质差异。中国文化兼容并蓄，以开放包容的姿态面对不同文化，从根本上有别于西方的种族歧视和民族优越论等狭隘偏见的文明。尽管西方的文明发展客观上也推动了人类社会的进程，但是从初衷来看是为了资产阶级的长远利益，并没有将人类文明置于发展大局统筹考虑。与此不同的是，“中国之治”正是通过对自身优秀传统文化的继承和对世界优秀文化的借鉴和吸收，力求实现全人类精神文明发展和提升。因此，“文明之治”作为“中国之治”的精神内核，对中国乃至世界都产生了深远的影响。

4. 大国之治是集中体现

“中国之治”集中体现为“大国之治”，这在中国的国家治理和世界影响两个方面可以得到佐证。从国家治理的角度来看，“中国之治”实现了良好的自我管理和国家崛起。中华人民共和国成立之初，我国仍以小农经济为主，缺乏社会主义建设的有益经验，但是在科学理论的指导下，随着社会主义市场经济体制的建立，已经实现了经济腾飞和中华民族崛起。进入新时代，五位一体建设将我国的国家治理水平推进到了更高的层次，各个领域呈现出一派生机与活力。“中国之治”使得国家由积贫积弱走向了繁荣富强。从世界影响的角度来看，“中国之治”不仅为世界提供了中国智慧和中国经验，而且在全球治理进程中扮演着重要角色。中国的崛起为世界上其他相对贫穷或处于落后的发展中国家提供了良好借鉴。同时，中国以实际行动推动广大发展中国家和第三世界国家的现代化进程，展现了大国应有的气度和胸怀，是真正的大国风范。此外，针对影响全人类的全球性问题，中国总是以负责任大国的形象活跃于世界舞台，积极出谋划策，向世界展示致力于构建人类命运共同体的中国态度。

二、“基层之治”推动“中国之治”的逻辑机理

党的十九届四中全会提出构建基层社会治理新格局，“基层之治”被置于国家治理现代化进程中更为重要的位置。党中央高度重视基层治理，主要原因在于“基层之治”是实现“中国之治”的关键，其逻辑机理包括固本逻辑、维稳逻辑和兜底逻辑。

（一）固本逻辑：基层是党治国理政的坚实根基

中国共产党之所以成为百年大党，带领人民开辟“中国之治”的新境界，其原因之一就在于具有坚实的群众基础。党密切联系群众的工作作风和对群众路线的深入贯彻，使得人民群众成为党领导一切事业最坚实的后盾，因此，历史和人民都选择了中国共产党。基层是广大人民群众的重要生活场所，基层治理的水平直接关乎人民的获得感、幸福感、安全感，也关乎着党的执政基础。一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。只有从群众利益出发，着眼于人民群众的实际需求，为他们创造安全良好的生产生活条件，才能依靠群众智慧和力量推动党和国家事业发展，奋力夺取新时代中国特色社会主义新胜利。基层是国家的根基，人民群众是党的执政之基，基层治理是国家治理的基础环节。重视“基层之治”，基层社会才能安定有序，人民生活才能幸福安康，党才能具有最大的执政底气。因此，基于固本逻辑，“基层之治”对推动“中国之治”至关重要，充分彰显了“发展依靠人民”的必要性。

（二）维稳逻辑：基层是社会矛盾的主要集聚地

“中国之治”的成功包含众多标准，其中之一就是社会秩序稳定。为实现这一标准，需要依靠基层治理创新，协调和解决各种利益矛盾和社会冲突。基层是社会矛盾的集聚地，民生问题处理不好、利益协调和矛盾纠纷化解机制不健全都不利于社会和谐。“中国之治”得以成功的保证是社会发展大局稳定，这正需要通过基层治理来实现。在生产力水平不断提高的同时，人们的需求更为复杂，社会矛盾多种多样且主要集中在基层。基层矛盾的累积是一个缓慢的过程，初期各种矛盾可能以零散的方式分散于基层社会各个角落，对国家和社会并不会产生破坏性影响。但是随着矛盾集聚并逐渐升级，各种矛盾会相互关联，如果不及时解决，对社会秩序和发展环境可能会造成巨大冲击。基层作为众多政府层级中的最底层，担负着维稳的重任。因此，出于维稳逻辑，“基层之治”是推动“中国之治”的重要着力点，充分彰显了“发展为了人民”的宗旨。

（三）兜底逻辑：基层是政策落实的“最后一公里”

从兜底逻辑来看，基层主要发挥政策的兜底功能。政策能否得到有效落实，能否产生实际的政策效果，关键取决于基层的政策执行力，基层是政策落实的“最后一公里”。基层处于政策执行链的最末端，承担着将政策文本转化为实际效果的使命，具有政策兑现和兜底性的功能定位。由于基层直接面向人民群众，是国家与人民群众进行沟通的桥梁，而政策最终也应该以人民群众得到实实在在的好处为目标，因此政策落实需要重视基层在政策执行链中的特殊地位。以往在部分政府行政过程中出现的“上有政策、下有对策”及各种形式主义现象是基层政策兜底功能承担不力的重要表现。为更好地实现政策目标，需要从基层发力，理顺一根针与千万条线的关系，打通政策落实的“最后一公里”。

二、“基层之治”推动“中国之治”的发展进路

推动“中国之治”进入新境界，“基层之治”是关键。为提高基层治理效能，积累更多“中国之治”的成功经验，必须厘清三方面的认识：一是基层治理主体，即谁来治理的问题；二是基层治理内容，即治理什么的问题；三是基层治理方式，即如何治理的问题。基于此，应结合这三方面推动“基层之治”取得新进展：在治理主体上，坚持党建引领，加强协同治理；在治理内容上，打造精准服务，重视风险治理；在治理方式上，完善法治保障，推进数字治理。

（一）坚持党建引领，加强协同治理

为实现“基层之治”对“中国之治”的助推作用，首要的是在新时代基层治理主体上达成共识，牢牢把握党建引领和协同治理两个原则。一方面，党建引领是“基层之治”的风向标。无论是“中国之治”，还是“基层之治”，都需要始终坚持党建引领，坚定正确的政治方向。党建引领要自上而下贯穿“中国之治”的各环节，具体到“基层之治”，就需要抓好基层党建。从整个基层社会来看，各地党建引领的效果参差不齐，基层党建模式还需要进一步完善。为此，应通过有效的制度设计充分调动地方探索党建引领新模式的积极性，加强基层党员干部的工作能力和党性修养提升。其中，至关重要的是在基层党员队伍中注入新鲜血液，促进基层干部队伍年轻化。要探索诸如选调生等行之有效的人才激励和培养措施，为基层储备更多优秀的青年党员干部，以此带动新时代基层治理创新。另一方面，协同治理是“基层之治”的时代要求。“基层之治”需要依靠多元共治来推动。尽管学界关于治理理念做了诸多探讨，但是多元主体参与并未在基层治理实践中发挥最大效用，主要是由于治理理念在基层的碎片化。目前各基层治理主体在“共建合作”等观念上还未完全达成一致，比如街道办与居委会、村委会等职能界定不清；居民构建共同体的意识比较淡薄，缺乏主动参与基层治理的自觉性与积极性。基于此，推动“基层之治”取得实质性成效，必须从碎片化治理理念整合入手。应积极构建社会内部的信任合作关系，发挥好社会组织的中介和桥梁作用，更多地融入文化建设，培育起强大的社会资本，筑牢基层社会共同体意识，从而使各治理主体都能积极有序参与，打造共建共治共享的社会治理格局。

（二）打造精准服务，重视风险治理

基层所处的层级决定了“基层之治”涉及的公共事务细碎繁杂，涵盖基层社会的方方面面。然而，在“中国之治”的大局中统筹考虑，新时代基层治理的重点应集中在精准化治理和风险治理两个方面。一方面，基层组织直接对接居民需求，无任何中间环节，具有提供精准服务和实施精细化治理的独到优势和特殊责任。无论是政策执行还是基本公共服务供给，基本宗旨都是促进服务精细化，然而现实中“走马观花”式的服务模式成为基层治理精细化水平的重要阻碍。“头痛医头、脚痛医脚”的现象在基层治理过程中比较普遍，这反映了基层治理资源的碎片化。实现精细化治理的前提是要形成一整套系统完善的模式，把基层社会治理的“疑难杂症”统筹考虑，促进资源整合，以系统论和联系的观点思考化解之道。具体到公共服务领域，精准化首要的是做到精准对接需求，只有充分掌握人民群众每一时期的实际需求，才能据此提供满意且有效的服务；同时，精准化也要求服务提供流程规范且严密，每一环节都按照严格的标准进行，无论是听证、购买、供给，还是监督、评估，都要将标准细化，不能搞“一刀切”。另一方面，风险治理是新时代基层社会治理需要关注的重点领域。我国已进入后工业化时代，各种突如其来的社会风险（如新冠肺炎疫情）对我国基层社会治理提出了严峻挑战。尽管拥有党的集中统一领导以及中国特色社会主义制度优势，新冠肺炎疫情得以有效控制，但它也实实在在让我们看到了基层社会面对风险时的不足之处。因此，为保证社会长治久安，使“中国之治”平稳有序推进，必须从基层入手，筑牢风险防线，健全基层应急管理体制，提升风险应对能力，做好维稳工作。为此，必须重视风险预防，无论是自然灾害还是人为风险，必须建立一套完善的风险预防和监控机制，推进风险治理关口前移，把可能发生的危机遏制在摇篮里，尽量减少突发风险事件给社会造成的阵痛。

（三）完善法治保障，推进数字治理

法治和智治是“基层之治”稳步前进的强有力保障和支撑。依法治国是推动“中国之治”进程的重要方略之一，基层治理应紧紧围绕法治中国建设展开。一方面，完善法治保障是“基层之治”的有力保证。改革开放四十多年来，我国法治建设取得了明显成效，基层社会法治乱象的问题得到了很大程度的解决，法治体系越来越健全，但是仍存在一些有法不依、执法不严、违法不究的现象，阻碍着基层社会治理的进程。譬如，就基层政府而言，执法过程中主观随意性大和权力被滥用的现象虽越来越少但仍然存在，损害了法律的权威和政府的形象；同时，基层乱收费现象也并未得到完全根除。从基层社会治安状况来看，少部分地区还存在危害社会安全的因素，对社会秩序造成不良影响。这些问题都反映出我国基层社会治理还需要加强法治建设，营造平安有序的生产生活环境。为此，应进一步完善基层行政法律法规，加强其针对性和可操作性；严格规范基层政府执法，禁止乱收费现象；防范化解影响安全稳定的各类风险，为建设更高水平的平安中国奠定法治基础。另一方面，推进数字治理是“基层之治”的强大支撑。信息化时代已经到来，基层社会治理必然要顺应时代潮流，以更加智能化的方式处理基层事务，回应人民群众需求。目前我国基层电子政务建设总体水平虽有所提升，但各地发展不均衡严重影响着数字治理进程的推进。东部沿海发达地区已经积累了诸多数字治理的经验，并且依靠智能化手段提升了社会治理精细化水平，为人民群众带来了实实在在的便利，但是部分西部山区连基本的政府门户网站都没有，数字治理相当落后。为此，必须有针对性地将财政资金和社会资源向西部地区转移，大力扶持数字化平台建设，如电子政务平台、基层社会治理创新平台、社会组织智能化平台等，从硬件设施上缩小各地数字治理的差距。同时，通过制度举措加大各地方的信息互通，实现信息共享、资源互通，相互学习数字治理的有益理念，打造基层社会数字治理共同体。