碳达峰碳中和背景下的低碳治理体系：要素建构、挑战审视与实践理路

刘雅静 王铭铭

（1 中共宁夏区委党校，宁夏 银川 750021；2 华中科技大学，湖北 武汉 430074）

当前，日益严峻的气候问题和频繁发生的气候灾害已成为国际社会的重要议题，深刻地影响到全球经济、政治、外交、安全等领域。针对这一全球治理的新挑战，绿色低碳循环发展作为人类未来文明形式的实践探索与生态发展转型的基本准则，成为各国实现经济社会可持续、高质量发展的战略选择。在这一现实背景下，我国向国际社会承诺，力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。这一战略目标的提出，彰显了我国积极主动应对全球气候变化、加快构建低碳治理体系、推动世界经济绿色发展的坚定决心。由于碳达峰、碳中和目标的实现涉及发展理念、制度体系、技术支撑、社会协同等多层面多维度要素，是一项复杂、艰巨的系统工程，因此，当前迫切需要从顶层设计层面加快构建低碳治理体系，从而以更低的经济社会转型成本、更强的技术创新更迭动能、更大的绿色低碳发展效应，助推我国经济、社会、生态领域实现更高质量、更可持续、更为安全、更加公平的发展。本文以此为出发点，将研究重点聚焦于碳达峰、碳中和背景下低碳治理体系的要素建构、挑战审视与实践理路，以期为碳达峰、碳中和目标的实现提供可资参考的思路与建议。

一、碳达峰、碳中和背景下低碳治理体系的要素建构

设定碳达峰、碳中和目标并将其纳入生态文明建设的整体布局，是我国在新发展阶段有效破解资源能源约束问题、推动经济社会发展全面绿色转型的重大战略选择与关键任务[1]。“十四五”“十五五”时期，在碳达峰、碳中和目标的引领下，我国经济社会的绿色低碳循环发展面临大有可为的战略机遇期和难得的窗口期，同时也是负重前行的关键期。碳达峰、碳中和进程的推动是极具挑战性的系统工程，涵盖经济、社会、生态、文化等诸多领域，牵涉政府、企业、社会公众等诸多主体，关联低碳价值理念、制度保障、机制设计与技术创新等各类要素。这一目标的实现，需在遵循经济、生态与技术进步规律的前提下，在兼具系统性与协调性的低碳治理机制框架内，凝聚多元治理主体的智慧和力量，形成要素间的有效衔接与良性互动。因此，当前亟须探索构建适应我国国情、具有中国特色并能够有力助推碳达峰、碳中和目标实现的低碳治理体系。作为碳达峰、碳中和背景下一个带有全局性、先导性的重要议题，科学、完备、有效的低碳治理体系能够为破解实现这一目标过程中的重点难点问题和瓶颈性障碍，实现低碳治理现代化，提供新的思路和强大的动力源。有鉴于此，本文基于碳达峰、碳中和时代背景的解析，从实现碳达峰、碳中和目标的高度出发，尝试将绿色低碳发展的实践困境与突破路径放置于“价值理念—治理主体—制度设计—运行机制—技术供给”的五维度结构模型中，围绕这一框架中各类要素的意蕴特征展开探讨，从而厘清、明晰低碳治理体系不同维度的内涵特征。

（一）低碳治理体系的逻辑起点——价值理念

价值理念作为构建低碳治理体系的逻辑起点和思想基础，预设了低碳治理的基础性前提，确立了制度政策设计的基本原则与内在规制，对低碳治理体系的构筑与运行发挥着导向性作用。碳达峰、碳中和目标的提出与推进，以气候正义价值为核心导向，进一步阐释了可持续发展战略与绿色低碳循环发展理念。不过，作为一种相对抽象的治理要素，价值理念的发展轨迹需要跨越一定的时空维度[2]，其形成和作用发挥也具有过程性的特点：即由宏观层面的目标设定，催化驱动中观层面的制度规范设计，再内化为市场主体与社会公众的行为认知与行动自觉，进而形塑具体的生产、生活行为。这表明价值理念的变迁既是经济社会转型的必然产物，也是对低碳治理内涵的必要逻辑延伸，能够为低碳治理体系的构筑提供强有力的社会基础支撑。

（二）低碳治理体系的能动力量——多元主体

多元主体是低碳治理体系行动层面的基本要素。碳达峰、碳中和目标的确立与实现会引致经济社会领域的整体性变化与系统性转型，利益格局将渐趋复杂，多方主体将牵涉其中。在当前打造共建共治共享的社会治理格局背景下，低碳治理的相关主体将不断丰富，政府、企业、社区、公众等各类主体应秉持共同的低碳治理使命与方向目标，在碳达峰、碳中和目标的推进过程中发挥各自不可或缺的作用，形成全社会气候治理的整体合力。此外，不同主体彼此间的有效合作与良性互动也极为重要。这既是当前低碳治理需要面对的新挑战、新局面，也是推动绿色低碳治理实践的一个重要维度，因此当下必须积极推动构建全主体参与的低碳治理体系。

（三）低碳治理体系的根本保障——制度设计

制度设计是低碳治理体系规范层面的决定性要素。作为宏观层面低碳发展理念操作化的具体环节，综合、科学、合理的制度设计与建设对于多元主体的治理行为具有刚性约束力，能够为低碳治理提供相对稳定的规范架构和强有力的合法性保障。鉴于经济高质量发展与碳减排压力并存、倒排的碳达峰碳中和时间表、生态文明建设的全面推进等多重因素，当前亟须从制度和政策层面拟定明确的行动方案与路线，推动经济社会发展的低碳转向。在碳达峰、碳中和背景下，制度层面的着力点需重点关注宏观的制度设计创新、中观的贯彻执行与微观的具体践行三个方面，通过制度和相关政策的优化设计与强有力执行，力求在一定程度上有效化解碳减排与经济发展之间的矛盾，同时尽可能填补低碳治理体系的短板。

（四）低碳治理体系的基础支撑——运行机制

运行机制是低碳治理体系行动层面的基础支撑要素。碳排放、气候危机等问题由于成因复杂、涉及利益主体多元，在应对解决方面具有一定难度。同时，在多种公共目标约束下的低碳治理具有较强的外部性，属于一种既典型又特殊的社会公共事务，本质上是对由碳排放所引发的非特定区域外部性问题的治理。因此，从根本上来讲，构建低碳治理体系既需推动建立多元主体的碳达峰、碳中和目标共识及认同参与机制，有效激发社会经济系统向绿色低碳发展转型的内生动力，又需注重兼顾减排与发展、转型与稳定、效率与公平问题，从而在一定程度上确保低碳转型过程的可延展性、可调节性与抗冲击性[3]。为了实现治理主体与环境资源的优化配置，必须构筑高效的运行机制，以明确在这一进程中各相关主体的权责分工与配合策略，确保低碳治理向更具科学性、综合性的方向发展。

（五）低碳治理体系的内生动力——技术供给

技术供给是从科技创新层面推动低碳治理的核心支撑和必要手段。我国当前所处的经济社会发展阶段决定了碳排放量和能源需求量仍会在未来一段时期内保持继续增长的态势，因此，推进碳达峰、碳中和目标实现的关键在于低碳、零碳、负碳技术的持续创新突破与终端推广应用。碳达峰、碳中和背景下，需遵循以技术创新为碳减排内生源动力的基本原则，积极推动生态智能技术、大数据监测、资源循环处理利用等技术手段在碳排放的总量监测、数据分析、风险应对等领域的广泛应用，依托各种现代生态治理技术和低碳甚至是负排放技术，切实降低生产、流通、消费各环节的碳排放量，逐步突破资源能源约束，从而在精确处置碳排放问题的同时，间接驱动低碳治理体系高效运行。

二、碳达峰、碳中和背景下构建低碳治理体系的挑战审视

作为生态文明建设整体布局框架下具有明确时间节点的可量化硬约束指标，碳达峰、碳中和目标已成为引领我国经济社会中长期绿色低碳可持续发展的纲领性目标，彰显了构筑低碳治理体系的必要性与紧迫性。由于我国低碳治理的实践探索尚处于起步阶段，囿于经济社会发展包容性与韧性的不均衡、碳排放成因复杂多变等现实状况，作为诸多要素的集合体，低碳治理体系的构建面临着一系列的困难与挑战。

（一）价值理念均衡性不足引发低碳认知偏差

价值理念是构建低碳治理体系的前提与开端。碳达峰、碳中和目标的确立与宣布，对于宏观层面的国家、中观层面的地区和微观层面的企业而言，意味着碳要素、碳减排等将逐渐从人们固有认知中的约束性条件转变为重要的竞争力要素。但长期以来，规模速度型增长模式下高投入、高排放的经济发展方式，导致在理念认识维度上，与国家层面的战略选择相比，部分地方政府公职人员、企业经营管理者和社会公众对碳达峰、碳中和目标内涵意蕴、现实价值的全面认知与深刻理解还有差距，甚至对低碳治理还存在一定的认识偏差。公职人员是推动低碳治理的关键群体，但一些公职人员对减排降碳、绿色低碳发展的理解不够深入到位，甚至存在被动应付的情况；在企业层面，碳达峰、碳中和目标的牵引作用得到充分释放，但部分企业经营管理者对其重要性的认知仍然不够充分，有的企业甚至对碳达峰、碳中和目标仍然处于一种无感状态；社会公众对低碳生活方式的理解不够全面深刻，一般仅止步于垃圾分类、低碳出行等，缺乏从消费端全方位践行适度、低碳、健康生活方式的积极性和主动性。总体而言，在当前构建低碳治理体系的背景下，地方政府、市场主体、社会公众层面仍不同程度存在内生理念相对滞后、与国家政策层面形成下向堕距的困境，进而导致市场和社会领域碳达峰、碳中和内生动力与可持续性不足。为确保碳达峰、碳中和目标分阶段、分层次有效落实，亟须对各类治理主体的价值理念进行重塑。

（二）治理主体参与不足弱化了协同共治

围绕低碳治理这一系统性、结构性、连续性的转型过程，各类主体可借助自身治理资源的有效投入，获得治理主体的合法性地位，进而形成以政府为主导力量、以企业为重要主体、以社会公众为协同参与者的多元主体支撑结构，实现对绿色低碳发展的协同式治理。经过近年来的生态环境治理实践，这一主体结构已初成模型，但在当前刚刚起步的低碳治理实践场域内，各类主体在治理过程中仍呈现出不均衡的合作与互动关系。鉴于政府对低碳治理资源的掌控，企业与社会公众的治理参与空间均受到不同程度挤压，参与不足现象较为普遍，致使来自企业与公众的自下而上的非体制性力量未能为深度脱碳提供必要的市场与社会支持条件。具体而言，作为极为重要的低碳治理主体，企业因其理念意识偏差和资源配置能力方面的约束，更多处于一种被动式或压力型参与的状态，一些高耗能、高排放企业甚至有一定的排斥心理，面临日趋加大的碳减排压力，常以环境污染和碳排放者的角色被动地承担减排责任。社会公众则由于各类治理参与资源的不足和参与渠道的限制，更多地呈现出一种依附式或简单化参与状态，消费端减排潜力未能得到有效挖掘，导致其在提升低碳治理的社会驱动力方面作用发挥不足。

（三）制度设计的路径依赖影响低碳治理效能

碳达峰、碳中和目标的落实落地落细，需要规范化、可预期的制度推动与保障。这也决定了在构建低碳治理体系的过程中，必须进一步明晰制度设计的基本原则与价值取向。目前，在关乎碳达峰、碳中和目标的制度设计领域仍存在一些亟待解决的问题。一是在碳排放控制方面缺乏法律与顶层设计的统筹支撑。二氧化碳并非常规的环境污染物，依据现有的污染控制与环境保护相关法律难以对其排放活动进行有效规范。这在一定程度上导致低碳治理在法律层面的支撑和保障目前还较为薄弱，需要出台综合性法律进一步协调规范各类治理主体和利益相关方的集体行动。二是控制碳排放的制度安排不足，目标体系不够完备。如在建设全国碳交易市场过程中，虽有多年的区域试点基础，但作为重要制度依托的《碳排放权交易管理暂行条例》还未正式出台，涉及碳排放监测、核算、评价等标准的制定方面也有一些欠缺甚至是空白，碳交易领域的规范化、可预期发展存在许多不确定性，这会在相当程度上影响制度设计与低碳治理实践的有效互动。同时，有关碳排放总量和强度的控制目标体系也不够完善。三是推进低碳治理的制度路径创新不足。低碳治理牵涉生产、消费、流通、交易全过程，涉及从决策层到基层社会多个层面的改革，但目前低碳转型议题的制度扩散仍存在传统的路径依赖，即借助行政体制的惯有压力，以正式制度规范作为行动的重要依据，自上而下推动低碳治理目标的达成。面对低碳治理这一碳达峰、碳中和背景下的新兴议题，这种单一传统路径的制度扩散显然无法有效应对复杂的碳减排与低碳转型发展问题。

（四）运行机制的非常态导致治理碎片化问题

围绕具有明确时间节点刚性约束的碳达峰、碳中和目标，伴随着低碳治理的常态化，必须建立起与之相配套的多主体协同发力的运行机制，促进经济发展从速度规模型向质量效益型转变，这是毋庸置疑的。目前在低碳治理实践中需要警惕运行机制的非常态建构问题，一是要注意规避运动式的低碳治理运行机制构建。在低碳治理时间约束和任务繁重的背景下，部分地区倾向于构建运动式的低碳治理运行机制，忽视了低碳治理的阶段性、渐进性特征，不充分考虑当地能源结构、产业结构的实际情况，希望在短期内最大限度组织、调动各类低碳治理资源，通过“碳冲锋”或“运动式”减碳实现脱离实际的不可持续的低碳治理目标。很显然，这种疾风骤雨式的“运动式”治理与国家的顶层设计与发展意图存在明显偏差，不仅无益于碳达峰、碳中和目标的实现，而且会引发一系列经济社会问题，后期的治理效应也会呈现出边际递减和逐渐消散的态势，与低碳治理的初衷背道而驰，必须从根本上摒弃。二是需要避免经验式的低碳治理运行机制构建。经过多年努力，我国在生态环境治理机制构建方面已积累了一些成功经验，在低碳治理中适当借鉴有助于克服治理初期经验不足、实践路径模糊等问题，但随着低碳治理常态化，经验式的运行机制建构将面临一系列新挑战。面对低碳治理实践中存在的区域差异性、对象复杂性及认知异质性等问题，经验式的低碳治理模式在不同地区、领域和情境下的推广与复制将会囿于现实条件的制约，面临碎片化困境。

（五）技术供给的局限性延缓低碳转型进程

低碳治理是一项战略性、综合性、系统性的工程，其中技术的有效供给和持续创新是不可或缺的基础支持要素之一。高碳经济存在一定的发展惯性和技术局限性，加之我国能源利用效率和低碳化程度相对较低，低碳治理实践的推进对近零碳排放技术等前沿和核心技术的创新需求逐渐增大，但由于研发资金投入、人才储备等各种因素的制约，在短时间内彻底摒弃高碳发展模式、实现低碳零碳技术的完全替代并非易事。同时，现阶段低碳技术供给方面还存在工具性偏好的困境，即仅仅关注或过于推崇技术的自然属性，而忽视了其社会化意涵，寄希望于单纯依赖技术创新的重大突破提升低碳治理效用。对此，全社会必须认识到促进碳达峰、碳中和目标的实现既需依托颠覆性的低碳、零碳甚至是负碳技术革命，也离不开系统性、全面性社会变革转型的支持。将低碳治理简化为单纯的技术问题，而忽视生产生活方式的根本性变革，则难以实现碳达峰、碳中和目标背后更为根本的高质量发展。

三、碳达峰、碳中和背景下构建低碳治理体系的实践理路

低碳治理体系的构建与完善将是碳达峰、碳中和背景下围绕经济社会转型的一个动态且长期的过程。在此过程中，应精准聚焦碳达峰、碳中和战略目标，以关键性问题为突破口，从价值理念、治理主体、制度设计、运行机制和技术供给五个维度发力，通过这些要素的融合聚变，构建起更具韧性和适应性的低碳治理体系，进而有效推动经济社会系统全面深刻的绿色低碳转型。

（一）以价值理念的现代化推动低碳治理体系构建

现代化的绿色低碳发展理念作为各类主体自觉认同的价值，是低碳治理体系建立主体间互动合作关系及连接集体行动的纽带。当下首先要做的是通过政府价值引导与社会实践体验，双向推进政府公职人员、企业经营管理者和社会公众的共同价值理念。

一是在政府部门领导干部与公职人员层面，要以务实的态度直面碳达峰任务，主动学习碳达峰、碳中和相关理论知识，逐步提升碳治理能力，并将其转化为自觉行动，进而坚定不移地将绿色低碳循环发展理念纳入经济社会发展决策和生态文明建设的全过程之中，以能源领域的绿色低碳转型为关键，将节能减排降碳作为重要的约束性条件和奋斗目标，真正落实到规划、管理等各个方面，贯穿于生产、流通、消费等各个环节，积极探寻绿色低碳创新发展的路径，逐步摆脱粗放式、高能耗发展模式。

二是在企业经营管理者层面，首先要在价值目标维度上树立公共理性与生态正义理念，从根本上认识到碳达峰、碳中和能力是企业核心竞争力的重要组成部分，深度脱碳发展是企业可持续发展的必由之路。其次，要从供给侧发力，兼顾眼前利益与长远发展，在实践中真正秉持低碳经营理念，主动实施生产流程的清洁化低碳化改造，逐步减少能源消耗量与二氧化碳排放量，推动企业绿色转型升级。

三是在社会公众层面，首先要以更加务实的低碳普及教育方式培育全民绿色低碳价值观，让公众意识到低碳治理的紧迫性，并改变其将绿色低碳发展完全归之于政府与企业责任的片面认识，以逐步实现绿色低碳循环意识的整体性提升，进而引导公众彻底摆脱传统消费模式中的“人类中心主义”立场和功利主义态度，从人类与自然和谐发展的生命共同体视角出发，更加尊重自然、顺应自然。其次，要树立环境公平正义及代际正义理念，教育引导公众从需求侧着手，切实转变传统消费观念与高碳消费模式，倡导并践行绿色低碳生活方式，以更为有效地激发公众参与低碳治理的内驱力。

（二）以治理主体的协同化推动低碳治理体系构建

构建低碳治理体系必然涉及由谁来治更为有效这一根本性问题，其关键是形成合理的低碳治理主体结构，实现对党委领导、政府主导、企业主体、公众协同的有效整合，进而形成目标一致、系统联动、协同创新的低碳治理总体性合力。

一是以党的集中统一领导为统领。面对中央与地方在低碳发展方面的利益差异、区域协同联动不足等挑战，必须始终坚持在党的集中统一领导下进行战略部署和总体谋划，将党的领导融入低碳治理的全过程，进一步强化党在低碳发展立法执法、协调、监督等各环节的领导地位，大力破除行政壁垒等体制障碍，确保低碳治理在可控制、可监督的轨道上运行，进而将党的绿色政治愿景转变为低碳发展的自觉行动。在党的集中统一领导下，正确处理低碳发展顶层设计、协同联动与基层探索之间的关系，从组织整合的层面统筹多方资源，促进区域间协同，确保绿色低碳发展的相关决策部署及党政同责、一岗双责等真正落实到低碳治理的各个环节，从根本上建构起低碳治理体系的“四梁八柱”。

二是以政府为关键主导。政府作为低碳治理的战略规划者、组织协调者与主要责任担当者，担负着制定低碳治理目标规划、出台相关法规政策、统筹各类工具资源、凝聚整合多方力量的重要职责。在此过程中，为确保碳达峰、碳中和目标如期实现，政府部门领导干部及公职人员必须持续提升“双碳”目标的凝聚能力、低碳政策的供应能力及治理资源的整合能力，从制度机制设计、低碳政策供给、低碳基础设施建设等角度出发，改变层层加码、简单分包的生态环境管理模式，实现低碳治理资源配置行政化与市场化、社会化手段有机融合；引导鼓励企业、社会公众积极参与到低碳治理行动中来，自觉践行绿色低碳理念，采取有效措施减少政府机构的碳排放量，持续提升政府在低碳治理领域的执行力与引领力。

三是以企业为重要主体。企业是碳排放和气候危机的主要责任者，是低碳治理的主力军。在更为严格的碳排放标准和高昂的碳排放成本面前，低碳治理不仅是企业必须承担的法律责任与社会责任，更是其确保自身生存与可持续发展的现实需求。因此，企业不能仅仅停留于被动回应政府碳减排要求的阶段，而是要果断放弃等待与观望心态，进一步强化低碳治理的社会担当，切实履行相关主体责任。企业应将碳减排目标及时纳入长期发展战略之中，发挥减碳降污的自我创新内生动力，积极投身于绿色低碳降碳技术的研发与应用推广活动，用好低碳技术创新与绿色市场需要这两个有力武器，找到切实可行的减碳路径，立足供给端，依据碳排放标准适时调整生产模式，为社会和消费者提供更多优质的绿色低碳生态产品，在扩大企业低碳生产溢出效应过程中形成自身的比较优势与核心竞争力[4]。

四是以社会公众为必要补充。社会公众既是低碳治理体系的活力所在，也是低碳治理成功与否的决定性力量。从根本意义上而言，作为绿色低碳发展的最终受益者和低碳治理的当然参与者，社会公众的实质性参与能够在相当程度上弥补政府、企业的内在不足，是保障低碳治理成效的基础性条件。因此，一方面，必须进一步拓宽社会公众参与低碳治理的渠道与途径，使其能够在低碳政策的意见征询、方案制定及后续实施中，更加顺畅地表达自身的生态利益诉求，并拥有一定范围内的监督权；另一方面，公众应借助低碳消费偏好选择，吸引和推动更多的企业绿色转型，进而实现从消费端助力碳减排的目标。

（三）以制度设计的精准化推动低碳治理体系构建

碳达峰、碳中和目标的实现需要构建与之相配套的规范化制度框架，其形成的激励与约束政策工具不仅是推进低碳治理长期稳定实施的基础，也是形成低碳发展制度性集体行动的重要保障[5]。因此，当下必须进一步强化低碳制度供给，持续增强低碳发展的根本驱动力。

一是加快制定综合性法律，进一步完善低碳治理的法律规范体系。碳达峰、碳中和背景下，经济社会的系统性低碳转型亟须借助综合性法律来规范、协调利益相关方的共同行动。因此，当前应以碳达峰、碳中和目标为引领，全面梳理现有法律法规，清除其中与低碳发展理念不相符的内容，加快推进低碳治理相关法律规范的制定和修订。以碳排放总量或温室气体排放总量控制为核心，明确环境容量与承载力的上限，将企业低碳生产与公众低碳消费的标准、规范与奖惩举措等上升至法律规范层面，为碳达峰、碳中和目标的如期实现提供强有力的制度约束和明确的法律依据。

二是适时采取多种更为有效的制度手段推进低碳治理。首先，尽快建立健全碳排放空间配置和碳排放基础数据的统计、检测、核查及碳排放交易等配套制度。在碳交易市场逐步走上正轨的基础上，积极探索将碳排放权与用能权交易合并，有序扩大碳控排的行业覆盖面，以市场覆盖范围内的碳排放配额总量为约束指标，遵循排放者付费原则，倒逼能源和产业结构调整。其次，建立企业碳排放基础信息披露制度，借助精准的过程控制与全方位的跟踪管理，不断提升企业碳排放信息披露的准确性、可靠性和可比性，并将其与企业能够享受到的补贴、税收优惠等资格衔接，引导激励企业实现碳排放总量和强度的双降。

三是探寻正式制度与非正式制度并存的二元扩散路径。面对日益严峻的气候危机问题，低碳治理既需借助正式制度的稳定规范架构实施，也需要非正式制度对市场主体和社会公众具体行为的灵活管控。不同于正式制度的强制性约束力，行为倡导、行业规范、村规民约等非正式制度能够发挥具有内在合法性的软约束作用。因此，为了规避“一刀切”式的制度供给误区，需要聚焦低碳治理具体实践的特殊性，在确保非正式制度与正式制度目标一致的基础上，为非正式制度提供一定的生长空间，从文化与心理层面强化企业与社会公众的制度共识与认同，使其自觉接受低碳治理制度并内化于心，进而成为自觉遵从的行为规范。显然，通过这种多元化的制度扩散路径既有助于低碳治理制度体系的整合构建，又能够最大限度为低碳治理提供强有力的全方位制度支持。

（四）以运行机制的长效化推动低碳治理体系构建

碳达峰、碳中和目标的推进和实现是一个涉及面广、周期性长的全局性系统工程，必须在准确把握经济发展阶段性特征的基础上，找准着力点，以长效化的运行机制统筹有序地推进低碳治理。

一是要消除将碳减排与节能降耗、减少污染物排放、控制温室气体等简单割裂开来的认识误区[6]，严格遵循新发展理念和经济发展规律，重视全国范围内的整体部署与综合评价，查找地区层面、行业层面、企业层面的短板弱项，以系统思维统筹推进低碳治理。

二是坚持先立后破，将绿色低碳转型的“破”寓于经济社会发展转型的“立”之中。碳减排需在确保经济社会平稳运行的前提下有序推进，防止因盲目激进减碳导致经济发展失速，甚至引起经济社会转型的失序与失衡。为此，要在国家顶层设计的引领下，统筹把握整体与局部的关系，总体部署和督促地方层面及重点行业、领域和企业设置合理的减碳目标，制定科学的行动方案，科学有序地开展低碳治理。在考虑具体行业和企业实际承受能力的基础上，制定更为细分、更具针对性的举措，对于必须按期解决的高耗能、高污染、高排放项目，通过政策、管理、技术的协同攻关，确保实现减碳的阶段性目标；对于可借助市场调节手段解决的问题，可鼓励企业积极参与碳交易，以资源互补的方式共享碳排放权，并最终通过市场竞争实现碳排放权的最佳配置，助推绿色低碳循环与经济高质量发展有机统一。

三是注重低碳治理运行机制的地区差异性建构。在完善低碳治理决策机制、健全低碳转型发展考核监督机制的基础上，根据不同区域在经济发展阶段、资源禀赋、产业结构等方面的差异，遵循共同而有区别度的责任划分原则，确定不同区域在不同阶段的碳减排目标与任务，并据此给予差异性的外部性补偿与转移支付，最大限度避免经济增长与低碳发展之间的矛盾冲突，鼓励经济较发达、产业结构更为优化、生态文明程度更高的区域率先实现碳达峰、碳中和目标。

（五）以技术供给的精细化推动低碳治理体系构建

在一定意义上，以绿色、低碳、智能为特征的技术创新是低碳治理的方法支撑和内生动力，当前应抓住新科技革命的有利契机，立足低碳技术的工具性与社会性属性，为低碳治理和碳达峰、碳中和目标的推进提供更为精细化的技术保障。

一是持续优化低碳治理技术以效率为导向的工具属性，为增强低碳治理效能提供先进的技术支撑。为此，首先应从国家层面加快推进低碳技术研发布局，适时制定出台低碳科技发展战略规划。尤其要高度重视建立健全自主可控的低碳核心技术研发机制，打破体制壁垒与空间约束，依托区域间、部门间、行业间低碳发展领域重大基础性项目和前沿技术的协同攻关，重点解决碳排放监测、节能减排、资源循环再利用、碳捕获与碳汇等低碳零碳关键技术创新的“卡脖子”问题[7]，积极拓展新兴低碳产业，逐步提升绿色低碳循环经济的比重。同时，还应适时展开一些具有战略性、前瞻性的低碳共性技术联合攻关，满足碳达峰、碳中和背景下中长期节能减排降碳的技术迭代升级需求。其次，加快完善低碳科技创新服务与支持体系。鉴于低碳技术研发存在投入资金大、市场预期不确定且回报周期长等困难，要注重通过明确的财税政策支持及有序的绿色金融发展，解决企业在低碳科技研发领域的早期和长期资金投入需求，引导和鼓励企业在低碳技术创新方面有所作为。

二是高度重视低碳治理技术以需求为导向的社会属性，实现技术供给与生产生活领域低碳需求的精准对接。一方面，在推动低碳技术供给侧变革中，相关政府部门要通过扎实的调研，准确全面把握低碳治理利益相关方的核心诉求，为低碳技术的创新与推广应用提供良好的市场与社会环境；另一方面，在低碳治理实践中应摒弃粗放式的技术引进与应用模式，稳步推进各项试点工作，在中观层面的绿色低碳循环发展先行示范区建设、微观层面的低碳社区建设等领域，结合不同区域的资源禀赋、产业结构以及不同社区的环境特征适当调整低碳技术应用方案，进而有效提升技术供给与区域及社区低碳治理框架的契合度。