大数据环境下政务数据共享机制的构建研究*

蒋洪杰，刘云朋

（1.河南《创新科技》杂志社，河南 郑州 450003；2.焦作大学，河南 焦作 454003）

1 研究背景

近些年，随着云计算、大数据等新技术的推广应用，电子政务快速发展，政府电子化公共服务能力不断提高，社会公众参与电子政务的积极性越来越高，电子政务的大数据特性也不断凸显。一是随着大量社会公众的参与和各种政务服务的开展，电子政务的信息规模不断扩大；二是电子政务平台内部公务处理产生的大量结构化数据和外部用户业务办理产生的非结构化与半结构化数据总量激增；三是用户个性化的需求及政府的解决措施推动了大数据分析与潜在信息挖掘被不断应用到实际中[1]。

由于大数据的广泛应用及其蕴藏的巨大价值，美国、新加坡等发达国家已把政务数据作为国家战略资源，积极推动政务数据资源的整合和利用[2]。政务数据资源的作用不断凸显，促进政务数据共享不仅可以提升政府治理能力、促进社会经济快速发展，而且是政府深化改革、转变职能、创新管理的重要举措。 《促进大数据发展行动纲要》明确将数据定性为国家基础性战略资源，指出大数据已成为提升政府治理能力的新途径；党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”，党的十九届五中全会强调要“加强数字政府建设”，建设数字政府，就是要运用新一代信息技术完善用数据说话的决策体制机制，通过细致分析采集和储存的数据对未来进行研判；在“互联网+政务服务”、大数据产业发展等行动计划和政府工作报告中，数据资源的重要作用被不断强调。

2 大数据环境下政务数据共享的必要性

大数据与政务的结合越来越紧密，利用数据扎根于社会、服务于社会是政府发展的基本趋势。为了实现政府数据管理的科学、准确、规范，满足社会公众对提高政府办公效率、提升政务服务水平的需求，推动政府办公模式的创新，开展政府信息资源的整合与运用势在必行。

2.1 有利于促进社会的快速发展

通过共享政务数据资源，提升政务数据资源的应用价值，政府能够将分散存储于各部门的数据资源进行整合，不仅可以根据数据资源客观真实、多层次、多角度地掌握实际问题，而且通过数据分析能够精准地掌握深层次的原因，提升政府决策的科学性、规范性和合理性，有利于推动数据的商业化应用和社会化服务，推动社会经济快速发展。

2.2 有利于促进政府服务模式的改革创新

政府通过大数据支撑下的电子政务平台，不仅可以促进网上事务处理、部门协同办理、网上统一服务的实现，而且通过数据网络平台可以让更多的社会民众直接参与到与社会发展息息相关的各项政策的制定、执行、监督和评估中，提升民众参政议政的积极性，不断推动政府服务模式的创新和政府服务社会能力和水平的提升。

2.3 有利于提升政务服务效率和政府对外形象

推动政务数据共享，能够达到政务数据资源的深度融合和政府内部纵向、横向部门业务协同办理，不仅在数据资源的获取、处理等方面减少响应时间，而且在社会公众业务办理方面可以进行快速响应，缩短等待时间，真正实现“一网通办，最多跑一次”的政府承诺，有效提升政务服务效率和政府对外形象。

3 大数据环境下政务数据共享现状分析

政务数据资源的整合共享是数字政府建设的核心基础工作，由于各种原因，部分政府共享数据资源存在质量差、范围小、数据失真和失准等现象，政务数据资源的整合共享成效不明显。究其原因，主要是政务数据共享的意识不到位、技术实施不统一、管理机制不健全。

3.1 共享意识不到位

目前地方政府部门在推动政务数据资源共享方面还存在不愿共享、不敢共享和不能共享的思维认知。一是不愿共享，主要是官本位思想的存在。有人把部门的政务数据资源看作是一种权力，认为一旦数据资源对外共享，部门的主体地位会弱化、权力会削弱，这种错误的认识必然会影响某些部门推进政务数据共享的质量。二是不敢共享。政府要努力构建的是一种用数据说话的决策体制机制，数据的作用不言而喻。但有些部门的数据存在不真实、不准确、不全面的问题，如果共享会暴露部门实际工作中存在的问题，引发问责处理，出于自我保护的目的，这些部门对政务数据资源的共享有很大的抵触。三是不能共享。由于目前在政务数据共享方面没有完善的规章制度，数据资源共享后在权责归属、管理认定等方面存在缺失、不清晰、不明确的问题，一旦发生问题会带来很多不必要的麻烦，为此很多部门不愿将重要的、容易产生问题的数据资源进行共享，导致政务数据资源共享质量低、不全面等问题。

3.2 技术实施缺乏统一性

经过多年的电子政务建设，各部门均已结合自身业务需求实现了政务信息化，但前期缺乏统一的顶层设计，部门间的政务平台在技术架构、技术实施上难以融通，数据孤岛普遍存在，严重制约当前政务数据资源的整合共享。一是技术标准不统一。由于前期缺乏政府统筹规划，各部门根据自身业务需求独立建设各自的政务信息系统，各系统在数据接口、数据存储传输等方面技术千差万别，部门间数据资源难以有效识别、对接和关联，严重影响政务数据资源的整合共享。二是业务系统运行环境不同。由于各部门开展的业务和服务对象不同，其系统平台的运行可能在电子政务内网或电子政务外网上，也可能在业务专网或互联网上，不同部门的系统平台部署的网络区域以及数据传输的方式不一定相同，所以也会对数据资源的共享产生很大的影响。三是基础平台存在差异。各部门由于业务不同，在数据存储和数据传输等方面所需技术各异，造成用于数据计算、处理和存储的基础平台也会不同，系统平台的操作系统、数据库及其存储技术的选择都会有差异，所以系统基础平台的技术构成也直接影响政务数据资源的整合共享[3]。例如河南省在数字政府建设过程中面临的直接问题是省直47 个部门共建有127 个机房、2 521 条专线、787 个系统，涉及开发厂商449 家、运维厂商206 家，标准规范不统一，机房与专线分散，设备与业务系统无法进行统一[4]。

3.3 管理机制不健全

目前，在政务数据资源的整合和共享过程中还存在顶层设计有待完善、管理职责不到位、管理制度不健全的问题。一是顶层设计有待完善。在政务数据资源的整合共享过程中，由于各级各部门的数据共享思维意识不同，纵向业务系统内部、横向部门间数据资源的共享需要政府统一指挥、统筹协调。但是目前部分地方政府对于政务数据资源的整合共享还缺少统一的专门机构和统筹指挥的有力领导负责该项工作，导致政务数据资源的整合共享工作推进缓慢，例如《河南省数字政府建设总体规划（2020—2022 年）》在存在的问题中提到“顶层设计有待完善，统筹协调不够有力，建设合力有待加强。”二是管理职责不到位。在政务数据资源整合和共享过程中，数据提供方、数据管理方和数据使用方三方权责不清，一旦数据出现问题则存在相互推诿扯皮的现象。如何明确各方主体权责，还需要政府进一步探索和规范数据整合和共享流程。三是管理制度不完善。在数据资源整合和共享过程中数据安全是至关重要的。如何对各类数据进行分类管理，如何构建完善的数据安全防护和运维管理体系，制定具体的实施标准、规范的防护等级以及共享策略，形成完善的数据共享技术实施细则，还需要进一步完善。

4 大数据环境下政务数据共享机制的构建

在推动政务数据资源整合共享的过程中，政府要进一步加强顶层设计，强化系统思维、整体思维和创新思维，建立完善的管理体系、实施细则，这样才能快速推进和实现跨部门、跨层级、跨业务的政务数据资源整合和共享的目标。

4.1 加强政务数据资源整合共享建设的顶层设计

政府在实施政务数据资源整合共享的过程中要建立统一完善的组织领导机构，避免事出多头出现权责不清、推诿扯皮现象而影响工作进展。一是要强化顶层设计的作用。在政务数据资源整合共享建设的总体架构设计、建设内容、安全防护、数据归集、应用开发适配、支撑能力建设、制度体系建设等方面加强统筹规划、设计和实施，构建部门间的协同、联动机制，促进政务数据资源共建共享[5]。二是要提高政务数据资源共建共享的意识。在政务数据资源整合共享的认识思维上，政府要引导各部门强化大局意识、服务意识，强化创新服务思想，通过大力宣传政务数据资源共享的作用以及推动政务服务模式转变的好处，强化各级各部门在政务数据整合共享建设过程中的系统思维、整体思维和创新思维，扭转和提升其对数据资源共建共享的思维认知，全面深入地推动政务数据资源的整合共享。三是要加强监督，构建完善的评价考核机制，定期进行工作总结及工作结果通报，表扬先进，督促落后，培养部门的责任意识和责任观念。

4.2 完善政务数据资源整合共享建设的管理机制

政府在推动各部门数据资源共建共享的过程中要构建完善的法律法规和政策制度。一是在政务数据资源的权属问题上，要明确数据的归属权、使用权、管理权以及它们之间的使用关系，并明确各方的权责利，消除部门的后顾之忧，促进各部门敢于共享、敢于共建、积极参与。二是建立政务数据资源的安全管控机制。对不同类别、不同层级的数据源，从采集到加工、存储、使用再到开放、共享、销毁，构建完善的生命周期管理，完善数据的分类管理、安全防护和运维管理体系，促进各类数据资源的安全共享。三是构建完善的数据使用信任机制和溯源机制，这样不仅可以确保数据使用方与共享方在数据的使用上达成一致，而且可以对数据的使用和提供过程进行溯源追踪，明确职责定位和工作边界，避免在数据的应用与开发方面产生责任纠纷；要构建完善的政务数据资源管理机制，提升对政务数据资源的监管力度，从而有效地推动政务数据资源的共建共享[6]。

4.3 统一政务数据资源整合共享建设的技术方案

电子政务是政府借助互联网、云计算、大数据等现代化信息技术和电子信息化硬件系统及相关软件技术来处理有关事务的综合服务系统，相对传统政务办公模式是一种新型的、先进的、革命性的政务管理系统。因此，在政务数据资源整合共建共享过程中要构建完善的技术实施细则，统一规划、统一标准、统一要求，推动区域内各级政务系统的建设。一是要统一网络运营平台。结合各部门实际，对其建设的政务信息系统进行技术升级、改造、融合，在技术实施上形成统一规划、统一建设、统一标准，规避各自为政、各自建设的现象。这样不仅能够推动政务系统一体化建设，形成技术一体化、服务一体化、技术保障一体化的政务模式，而且能够构建政务数据资源的统一化模式，解决政务数据资源整合共享存在的技术问题，完善政务数据信息共享系统和交换系统，并进行统一的接入处理，实现部门信息系统之间的互联互通、政务数据资源的共建共享。二是建立完善的政务数据资源目录体系，构建统一数据标准。由于各部门在数据的录入、存储以及传输过程中格式、类别、安全级别等各有不同，在后期的数据资源整合共享中会引起不必要的麻烦。为此，政府要规范数据资源，统一数据管理标准，确保数据质量，推动部门间政务数据资源的互联互通。三是要借助新一代信息技术，提升政务数据资源的共建共享技术水平。可利用云计算技术的安全可靠、灵活扩展、管理方便等特点，构建集中统一的政务数据平台，通过迁移部署实现对政务数据资源的集中共享和业务应用的协同联动；可利用区块链技术的信息不可篡改、去中心化、自治性、开放性的特性，搭建基于区块链技术的政府基础信息协同共享服务模式，实现政务数据资源的整合共享。

5 结束语

政务数据资源的共建共享是当前数字政府建设的核心基础，也是政府数据治理的重要目标。实现政务数据资源的共享利用不仅可以有效促进政府部门间的协同办公，提升政务服务质量和效率，而且有助于推动政府治理能力提升和经济转型发展。