2048年后南极矿产资源活动的管制措施研究*

李雪平 迟一诺

(武汉大学 国际法研究所,湖北 武汉 430072)

南极矿产资源的利用和管制持续处在国际社会的极高关注之下。即便1988年《关于环境保护的南极条约议定书》(又称《马德里议定书》，以下简称《议定书》)的正式生效已标志着2048年前除科学研究以外的任何南极矿产资源活动进入禁令时代，《南极矿产资源活动管制公约》(以下简称为《管制公约》)试图构建的矿产资源活动整体管制框架暂告失败，但晚近围绕2048年后南极矿产资源活动前景问题及其与南极环境保护制度之关系所进行的讨论依然层出不穷。最新例证为，在2022年5月第44届南极条约协商会议(Antarctic Treaty Consultative Meeting，ATCM)即将于德国柏林召开之际，Flamm与Hemmings两位知名极地法学者将该问题与2021年联合国气候变化公约第26次缔约方大会达成的最新成果(1)2021年COP 26就《巴黎协定》实施细则达成共识，197个国家签署了《格拉斯哥气候公约》以确保1.5摄氏度目标仍然可控。信息来源于COP 26 Outcomes[EB]. UN Climate Change conference UK 2021, https://ukcop26.org/the-conference/cop26-outcomes/, 2022-04-16.相联系，向德国政府提出应借此机会推动《议定书》2048年前禁止南极矿产资源活动的“暂禁令”(moratorium)转变为“永久禁止在南极开采‘油气’(或称碳氢化合物，hydrocarbon)”的建议。[1](P1-3)该建议实质主张南极条约协商会议对《议定书》进行提早修订，且直接对部分南极矿产资源(该提议中特别指明的“油气”)在法律层面上的可及性作终局回应。

为了客观中立地评价这一提议，并且在较全面的基础认知之上合理展望在2048年这一关键时间节点后南极矿产资源活动管制及南极环境保护制度的发展去向，本文对南极条约体系中涉及矿产资源活动管制的规则进行综合分析和检视，以观在南极矿产资源活动整体制度缺位的情况下，分散运用南极环境保护机制的相关规则进行矿产资源治理的现状。本文认为2048年后南极矿产资源活动管制难题的有效解决有赖于现有南极条约体系的完善和发展，且需特别注意南极科研事项及国际环境法整体发展的影响。通过一系列探讨，本文也尝试为中国采取适当方式阐明自身对全球环境治理问题的价值肯定、表达自身维护南极条约体系的坚定立场提供有益思路。

一、长期处于未生效状态下的《管制公约》

于1988年6月2日在新西兰惠灵顿第4次南极条约特别协商会议上通过的《管制公约》是自南极条约体系建立以来，唯一经过漫长协商造法却从未生效的法律文件。因此，目前该公约本身并不能被当作南极矿产资源管制的国际法渊源。但《管制公约》围绕该主题首次尝试建立起一套覆盖矿产资源活动全方位的整体机制，[2](P43-53)这使其成为解读南极矿产资源制度发展全貌及《议定书》关联条款不可回避的部分。

第一，《管制公约》以高度系统化机制对南极矿产资源进行整体治理是绝无仅有的创新。其中既有对南极矿产资源制度一般原则、组织机构等基本问题进行的框架规定，也囊括了矿产资源及相关活动定义、环境保护义务及损害责任制度等细节规定。[3]这一整体架构不仅能明晰各规则适用的逻辑关系，而且有助于整个体系的现实运行。例如，针对矿产资源活动的管理，公约第1条第7款首先明确《南极条约》第3条范围内的“科学研究”活动不在本公约管辖范围内，随后将南极矿产资源活动分为普查、勘探和开发三个阶段，并结合整体框架的组织规则和责任制度对相关主体在这三个阶段的义务、权限与行为责任作出了规定。[2](P125-141)在此情况下，《管制公约》虽然未对“科学研究”领域的矿产资源活动与应当严加规制的“矿产资源活动”作出标准化的区分，但依然可以肯定其以“普查”作为现实的管理起点和法律上的责任起点。

第二，南极环境保护作为矿源活动管理制度的基本原则贯穿于《管制公约》始末。不可否认，对南极矿源的利用分配进行规划安排是协商国讨论制定《管制公约》的原始目的，但这并不代表公约协商过程与最终呈现结果始终以此为主要导向。[4]从语法角度上看，公约名称以“管制”为中心名词，这必然要求南极矿产资源制度秉承南极条约体系一贯的“义务本位性”。[5]因为只有先行强调缔约国在矿产资源活动事项中保护南极脆弱生态环境的义务，才能实现所谓的“管制”。从《管制公约》第2条对“一般原则”的表述来看，其强调“南极矿物资源活动一经发生，各缔约国：(1)承认南极条约各协商国对保护环境负有特殊责任，并承认有必要保护南极环境及依附于他的及与其相关的生态系统；(2)重视南极对全球环境的意义和影响……”因此，环境保护原则称得上《管制公约》的一项基本原则。《管制公约》具体规则时刻体现对环境保护原则的强调落实，例如第4条开创了南极条约体系下的环境影响评估与判定机制，以杜绝未达标准的一切矿源活动；其更进一步发展了《南极条约》中已有的视察制度，首次授权缔约国以外的组织(根据该公约下设的总委员会与管理委员会)委派观察员的权限，提升视察制度的实效。在此意义上，《管制公约》已经可以说是一个以管理矿产资源为“表”、以南极环境保护为“里”的法律文本了。

遗憾的是，《管制公约》的前瞻意义无法弥补其不足之处在条约体系内外引发的消极影响，更无法抗衡二十世纪八九十年代南极地缘政治的复杂局势、全球环境危机的警示对其质疑的声浪。[6][7]在南极条约体系内部，其最根本的缺陷是无法妥善处理与《南极条约》第4条这一“基石”条款的关系，因而极有可能再次引发南极领土主权争议。根据《南极条约》第4条，目前任何国家提出的对南极洲领土主权的权利、要求或可构成上述主权权利要求的任何根据既没有得到承认，也没有被否认；且在《南极条约》存续期间，南极区域的所有国家主权实践实质上皆处于效力待定状态。[8]这虽然维系了领土要求国、领土要求保留国以及非领土要求国的不同立场，却未使南极领土主权问题得到根本解决。但由于矿产资源最终的价值实现依赖于其所有权属性，近代以来相关法律制度的建立皆与“主权”存在着紧密联系，[9](P39-40)在国家管辖范围外区域建立任何矿产资源制度都需要对传统国际法中的一般规则逻辑进行一定程度上的突破。这意味着一旦《管制公约》允许缔约国进行矿产资源活动(尽管是在极其严格的条件约束之下)，就极有可能打破在《南极条约》第4条基础上达成的脆弱平衡，各国参与南极治理的首要安全需求受到严重威胁，最终造成南极条约体系之“公意”基础不复存在的严重后果。[10]在南极条约体系之外，协商国坚持反对将南极地区纳入“人类共同遗产”法律概念之范围(2)尽管《南极条约》和《议定书》宗旨部分皆有“为了全人类的利益”或“符合全人类利益”的表述，但在南极条约体系中对条约区域之法律地位的规定与《联合国海洋法公约》中“人类共同遗产”所包括的内涵存在根本不同。及《管制公约》在各国可获得开发份额的问题上强调“投入与收入相匹配”的安排引发了体系外发展中国家的不满。[9](P47)因此在联合国及数个非政府组织纷纷以全球环境保护这一自带高度政治占位的议题为由介入南极治理的时刻，南极协商会议的造法主体最终只得中止对矿源问题的探讨，并迅速出台《议定书》等一系列法律文件，转向在南极环保制度的框架下对矿源问题进行暂时性规定。

二、当前南极矿产资源活动管制的法律依据

《议定书》第7条和第25条是目前直接规制矿产资源活动最重要的国际法渊源，其对保护南极的荒野、美学和科学研究价值乃至凝聚整个南极条约体系向心力所作出的贡献不可估量。此二条的基本内容通常被过于简单地概括为“2048年前禁止南极矿产资源活动”，但这远不足以描述全面保护南极环境法律体系下南极矿产资源活动管制现行规定的全貌。将“禁止采矿”这一基本表意抽离之后，可以发现第7条主要强调将“科学研究”(scientific research)排除在“任何有关矿产资源的活动都应予以禁止”适用范围之外；而第25条则潜在地对暂行禁令的长期延续及其修改的严格条件进行了规定。[11]下文将以对这两条的规范分析作为两个抓手，阐明当前南极条约体系内矿产资源活动管制的法律依据及可能产生的问题。

(一)对“与科学研究有关的活动”的规制

按照《议定书》原文，第7条对“禁止矿产资源活动”的完整表述为“任何有关矿产资源的活动都应予以禁止，但与科学研究有关的活动不在此限”。然而，其一方面缺少对矿产资源及“活动”的定义，另一方面对“与科学研究有关的矿产资源活动”的内涵、外延及此类活动会否在超出一定程度或范围继而成为被“禁令”所规制的一般性矿源活动等关键问题皆未作回答。如前文所言，早在《管制公约》中，对此二者的定义和区分标准就存在“空白”。尽管《管制公约》第1条将“科学研究”活动排除在公约适用范围之外的规定稍加清晰地指出该“科学研究”活动所指的对象是《南极条约》第3条范围内的南极科学调查(scientific investigation)，但这实际上无益于对二者进行界定。不过，通过明确“矿产资源活动”的外延(按照活动不同时间阶段分为普查、勘探、开发)，《管制公约》至少可在适用时形成一致的“切入点”，这是其以矿产资源活动管制为中心构建框架自然具备的体系化优势。因此，当《议定书》仅以个别条款规制南极矿源问题时，直接对“与科学研究有关的活动”与一般的、应被禁止的矿源活动作明确区分就变得极有必要了。否则，某些处在科研边缘的活动只能落入《南极条约》第7条第5款所规定的活动含义范围内，接受依《议定书》第3条第4款环境保护有关规则对其进行的一般约束，从而顺利规避因触及《议定书》第7条而直接引发禁止后果的“风险”。

在越来越多南极特别区域得以成功设置的现实背景下，对“与科学研究有关的矿产资源活动”规制的不明、不足，更可能引发有关主体对采矿禁令的规避。[12]此处言及的“南极特别区域”主要包括依《议定书》、其附件5《区域保护及管理》及2002年第25届ATCM决定-1“南极特别保护区的命名与编号系统”设立和划分的南极特别保护区(Antarctic Specially Protected Areas，ASPAs)与南极特别管理区(Antarctic Specially Managed Areas，ASMAs)，再加上依1980年《南极海洋生物资源养护公约》可在南极海洋生物资源养护委员会框架下获得批准建立的南极海洋保护区(Marine Protected Areas，MPAs)。尽管上述三类区域制度的法律支撑、空间范围、管理方式乃至相关组织机构皆有显著差别，都是各自独立的范畴，但其设立程序具有相似之处，且一经设立，特定提议国(proponent)在该区域内的管理权皆能对区域内的一切活动产生巨大影响力。[13]这也囊括提议国在特定南极区域内对“与科学研究有关的矿产资源活动”的态度及管理实践。以ASMAs为例，根据《议定书》及其附件5《区域保护及管理》的规定，提议国为设立特定管理区而拟定的管理计划一经《南极条约》第9条第1款协商国会议程序通过，形成有拘束力的措施(measure)，则获得通过的管理计划即成为对该区域进行管理的依据。而各国首先对于在管理计划中是否强调“与科学研究有关的矿产资源活动”的管理具有自主性；[14]其次，特别管理区的提议国(尤其是单一提议国)在其承担的管理区内的“裁量权”,实质上使其成为成为区域内主要的甚至是唯一的协调者，[15]在现行信息交流和公开性要求之下，其自身在区域内开展“与科学研究有关的矿产资源活动”可受到的外界监督自然更少，影响力更弱；最后，能够产出得到协商会议一致通过的管理计划本就意味着该国在区域内强大的科研实力，那么对于相关矿产资源活动在客观上是否超乎科学研究的必要标准，提议国自身往往掌握较大话语权。截至2022年4月，南极地区处在有效管理和运行之下的ASPAs有75个，ASMAs共6个，南极海洋保护区的设立渐成趋势。[16][17]这样一来，《议定书》第7条试图在充分利用矿源科学价值的同时，又通过禁矿保护南极脆弱环境及生态系统之二元目标的实现程度就可能面临更多的不确定因素了。

(二)暂行禁令的“有效期限”及其修改程序

第25条是对整个《议定书》作出修改、修订进行的程序性规定，其逻辑和结构颇似《南极条约》第12条的修改程序条款。当然，二者的具体细节要求完全不同，尤其是《议定书》第25条第5款(a)项特别强调了修改禁止矿源活动事项的严格规定，反映出相关问题在整个南极环境保护法律制度中的核心地位。不同于第7条由于缺失必要概念和条文规定而导致“空白”的问题，第25条对关于南极矿产资源活动禁令审议和修改问题的规定可谓措辞严谨，但是，该条第2款所谓的“出走条款”(walkout clause)吸引了新闻媒体及政治家的过度关注，从而使第25条5款内容作为一个整体所蕴含的深意被忽略,甚至被误解。[18]

首先，第25条第1款是通过ATCM制度对《议定书》及其附件进行修订、修改的基本程序规定。作为南极条约体系的重要组成部分，ATCM是商讨《议定书》所有议题的首要机制和场所。该款充分体现了《议定书》第4条中对于自身“既不是对南极条约的修改也不是对该条约的修正，而是对南极条约的补充”之基本性质的认知，同时也落实了第5条规定的同南极条约体系其他组成部分保持一致性的要求，有利于保障南极条约体系的整体融洽与稳定。

其次，按照本条标题“修改或修订”及上下款的语义，第25条第2款的基本意旨应是规定在通过《南极条约》第12条第1款(a)项和(b)项规定的基本程序进行修订或修改之余，协商国在特定条件下对《议定书》开启第二种修订修改程序的可能性，而非借此阐明《议定书》或采矿禁令“到期失效”的“命运”。质言之，对第25条第2款的全面理解应包括两方面内容。

一方面，这是各缔约国主动考虑到《议定书》生效期满50年后，科技进步等因素或可挑战《议定书》存续之现实基础而作的灵活性安排。因此，结合第7条规定，的确可以推知《议定书》没有完全否认在未来进行南极矿产资源活动的可能性，“采矿禁令”(prohibition)也应按照数届ATCM文件中描述的那样，按照“moratorium”即暂停、中止矿产资源活动的本意去理解。(3)在1977年第9届ATCM上通过的建议IX-1最初使用的表述是“pending”，其整体语义为在最终一致通过一项关于南极矿产资源活动管制的法律制度之前，不允许为执行勘探(explore)、开采(exploit)南极矿产资源的活动发生；在1988年第4届SATCM、1989年第15届ATCM有关文件中，各国代表主要用moratorium表示《管制公约》生效前禁止南极矿产资源活动的情况。原始信息来源：Antarctic Mineral Resources, Recommendation IX-1 (1977)-ATCM IX, London, 19 September-7 October 1977, para.8; Statements by Delegations on the Adoption of the Convention, Annex A to the Final Report of the Fourth Special Antarctic Treaty Consultative Meeting on Antarctic Mineral Resources, Wellington, 2 June 1988, p.8-9, 19; Final Report of the Fifteenth Antarctic Treaty Consultative Meeting, Paris, 9-20 October 1989, para.66.事实上，回顾《议定书》缔约过程即可发现，第25条第2款正是整个《议定书》最后获得通过的条款，其形成过程可用“难产”形容。在1991年6月第11届南极条约特别协商会议第2次会议上，大会全体已经一致同意并通过了除第25条外的所有条文，此后直到同年10月，所有讨论几乎都是围绕此条展开的。[19]经过多次调整，第25条形成了得到广泛同意的方案，但其最大障碍也是最终唯一障碍，恰恰是得到当时极其主张允许南极矿产资源活动的美国的认可。因此，挪威和西班牙在最后一刻提交的这份首先在50年内暂停矿源活动的提案才被视为唯一的通途得以采纳。迫于各方压力，美国不得不同意妥协，这才有了现在第25条第2款关于“如从本议定书生效之日起满50年……”的规定。[20]据《维也纳条约法公约》第32条补充资料解释的规定，上述会议资料证明第25条第2款自缔约过程中即带有妥协性，这也可证明南极采矿活动禁令是暂时性安排而非终局性安排的性质。

另一方面，更值得强调的是该款绝非“附失效期限”条款。借用合同的一般原理，此处的“如从本议定书生效之日起满50年”不能构成附期限合同的“期限”，因为此句所描述的事实不一定发生；[21](P809)将其与整个25条所规定的程序规则相联系，则其更类似于附条件合同中的前置“条件”，[22]况且其还只是数个条件中之一的组成部分。该款中“如”这一表示假设的存在，表明《议定书》的效力或内容修改并不是“50年”这一期限所能导致的直接结果，而是任意协商国若想通过本款特殊途径开启审议、修改程序、在时间维度上必须满足的前置条件。换句话说，假如2048年后没有协商国通过书面通知《协定书》保存国的方式申请审议及修改《议定书》，在不考虑其他因素的情况下，《议定书》应当依然是有效的。

再次，第25条第3款第4款分别规定了通过第2款规定引发《议定书》修改、修订程序更改其任意一处规定、获得表决通过及该修改条约生效对缔约国及南极条约协商国的数量要求。“通过”需要审查会议上提出的修改或修正的缔约国多数通过，其中包括在《议定书》通过之时为南极条约协商国的3/4国家的支持；而“生效”要求经3/4的南极条约协商国的批准、接受、核准或加入，且其中需包括《议定书》通过之时即为南极条约协商国的所有国家的批准、接受、核准或加入，因此整体看来，在第25条第2款基础上进行的特殊修订程序也需要达到相当高的标准，以达对该修改的认同足以彰显整个南极条约体系“公意”的程度。

最后，第25条第5款对居于核心地位的“暂行禁令”的修改程序又单独进行了规则设计。简言之，本款(a)项对第7条有关南极矿产资源活动禁令的修改修订程序设置了最高门槛，并且实际上通过巧妙安排排除了不经南极条约协商国一致同意即可修改该条的可能。作为“除非”(unless)款项，(a)项语义本就带有一些默认第7条禁令“应当继续有效”的导向。其后，无论通过第25条前款规定的哪一程序修改第7条，“(已)存在一项有效并有法律拘束力的南极矿产资源活动制度”都是开启修改程序的必备前提。在实质内容层面，该制度不仅需要包含已取得一致同意的、用以判断“在南极进行矿产资源活动是否可被接受”的方法及在其肯定回答下“需满足何条件上述活动才可被接受”的方法，而且还应充分保证《南极条约》第4条所指的所有国家的利益皆得到维护、《南极条约》中的各项原则都能得到遵行。这一修改程序所要求满足的前提条件不啻于阐明，只有在另一比《管制公约》更完善的法律文本获得协商国一致同意后，《议定书》第7条禁令才能迎来解除机会。此外，该项最后提示，通过第25条第2款所引起的修订程序当然也需要一项既已存在的有法律约束力的制度，这也间接明确ATCM机制在该事项上不可或缺的决定性作用。[23](P169)第25条第5款(b)最后写明任何修正、修改必须在三年内达到生效条件的时间限制，否则即可触发《议定书》的退出机制。

三、对2048年后南极矿产资源活动制度的合理展望

前文主要是从国际法教义学进路下对南极矿产资源活动制度进行的一番分析。不得不承认，在该视角下，《议定书》第25条所规定的修改、修订程序已经在很大程度上决定了未来南极矿产资源活动法律制度的基本走向，因而对第7条禁令进行调整以直接塑造或更新南极矿产资源管制国际法依据的做法似乎已没有太大空间。但从另一方面来说，完善南极环境保护的法律制度也能实现或提升南极矿产资源活动的管制水平。更何况，不断变化发展的现实影响因素从来就是促进南极条约体系实现自我调整、优化结构进而具备强大韧性的动力，[24](P22-29)以此为基础逐步实现相关国际治理的创新仍然值得期待。

(一)基本方向：在现行南极条约体系内实现制度完善

可以肯定的是，至少在2048年前后，南极禁止矿源活动的法律状态不会被强行打破，而将随着各协商国已经形成的路径依赖以及环境保护机制的全面优化得到逐步发展与完善。因为ATCM的历史实践已经表明，这是目前根据《南极条约》第4条维系南极和平和安全状态、避免南极再起领土主权争议的最佳选择。[25][26]

事实上，本文开头所提及的极地法学者的建议，也是以维护现行南极条约体系为根本前提生成的方案。其意在以《议定书》第25条第1款下的ATCM基本修改程序为路径进一步确定对部分南极矿产资源活动永久禁止开采的结论，且其完整建议目前看来部分满足第25条第5款(a)项修改第7条应对“在南极进行矿产资源活动是否可被接受”作出回答(该提议的回答是部分否定)的要求。然而，该主张自身最大的缺点在于没有明确提及在对油气资源进行永久禁令后，对其他南极矿产资源及其活动管理的后续法律安排。且结合历史经验，从现实角度考虑，近年内最终能通过ATCM产出一项符合《议定书》第25条要求的矿产资源活动管理制度的可能性实在过于微弱。[1](P7-10)因此，本文认为，即便是这样一个以《议定书》为法律依据、以大量气候监测数据为科学支撑，并且援引大量第26届世界气候大会结论和成果辅证实现《巴黎协定》控制升温幅度目标必须禁止开采南极油气资源的“理性”提议，能在近期真正转化成具有约束力规则的可行性也并不高。

在提及南极矿产资源活动管制制度的更新发展时，人们似乎仅着眼于对于《议定书》第7条本身的实质规定进行修改，而忽视了在现行南极环境保护法律制度中各规则之间的联系及其相互影响。全面环境保护法律机制与矿产资源活动管制事实上已经成为“一体两面”的议题，且它们之间的紧密关系也必然随着人类对全球环境问题的关注和对南极环境生态区域全面的认识而不断加强。[27]因此，尽最大可能弥补《议定书》及其附件中规则设置的不足或空白也间接有助于明确与南极矿产资源管理相关的规则，并在实践中更好地适用于该领域的国际治理。例如，通过补充《南极条约》及《议定书》中对视察结果的后续处理规则，或是在南极特别区域的信息公开交流制度中特别规定披露本区域内“与科学研究相关的矿产资源活动”的情况，都会在不同程度上促进南极矿产资源活动的现实管制。[28]具有特别价值的还包括《议定书》附件6《环境紧急事项引起的责任》，其一旦生效，就可能对相关的活动产生重要规制和警示作用，由于法律责任成本这一重要问题的存在，各类主体对推进南极矿产资源活动的热情很可能也会有所降低。[29]

(二)ATCM与非政府组织的密切合作促进科学性规则的诞生

与传统国际法相比，科技进步在“战略新疆域”国际法制度构建中占据了空前的先导性地位。而同外空、深海等其他“新疆域”相比，科学在南极国际法律制度的发展过程中对造法结果产生了更具实质性的影响。这不仅表现为《南极条约》将科学研究和国际科学合作作为实现和平利用南极的重要方式，以法律条文形式对其价值进行了确认和肯定，而且表现为拥有“观察员”地位的南极研究科学委员会(SCAR)及其提交的工作文件数次对南极条约体系发展施加重大影响的能力。[30]回归到南极矿产资源活动的管理问题上，目前冰下勘探和数据建模技术的确有助于人类更加全面地掌握南极矿产资源的分布、储量等实地信息，但问题在于，现在同样没有科学技术能够保证哪怕是单纯的取样行为对南极生态环境的“零打扰”。[31]从这个意义上讲，要对“与科学研究有关的矿产资源活动”与一般矿产资源活动作法律层面上的区分，也应建立在充足的科学数据基础之上，使其具有科学性的底色，而避免仅依外交家、法律工作者的一般性推测武断地制定规则。此外，SCAR地球科学小组下辖的科研项目及活动与南极矿产资源直接相关，因此SCAR关于南极地质、地理学领域的会议与汇报也将对南极矿产资源活动制度未来的清晰化发挥作用。[32]

除了SCAR这一专门致力于南极科学研究和合作的非政府组织，原本在南极条约体系之外的非国家行为体也能够从科学、环保角度对南极矿产资源制度的未来产生影响。毕竟，二十世纪九十年代绿色和平组织与南极及南大洋联盟通过实地科研调研证明，人类活动对南极生态造成破坏，进而大力开展“世界公园”运动以抗议《管制公约》通过所造成的全球性效应还历历在目。[33]虽然最终“世界公园”方案未被ATCM所接受，但其也有效促进了南极条约体系造法方向的转变,例如《议定书》第2条将南极指定为仅用于和平与科学目的的自然保护区。而随着《ATCM议事规则》的数次修订，其他非政府组织可凭借其“专家”地位更充分地参与ATCM议程，对督促与推动南极条约体系的发展产生积极影响。[34]

(三)与国际环境法的发展同频共振

正如《里约环境与发展宣言》指出的那样，“我们的家乡地球具有整体性及相互依存性”。[35]人类固然可按照不同标准将地球的生态环境人为划分为不同的区域，且针对各自特定的环境问题进行立法保护，但国际环境的整体性、流动性、不可分割性是在客观存在的。[36](P7)南极区域自然环境变化对全球气候的影响已得到科学的充分证明，这就意味着南极矿产资源活动的管制与环境保护制度的建立具有更显著的全球性意义，事关每一个国家、民族，更关乎组成这些单位的每一人类个体。例如，南极矿产资源的开采利用，特别是对油气资源的开发极可能抵消长期以来国际社会在《巴黎协定》框架下应对全球气候变化所取得的不易成果，而气温持续上升的后果有可能反过来引发南极冰川融化危机，一方面对南极生态系统造成几近灾难性的打击，另一方面又将导致全球海平面上升、粮食危机、气候变化、难民增加等问题。[37]南极环境对于全球环境及人类命运共同体的强大影响力决定了未来南极矿产资源活动法律制度的建立无法仅以相关活动与南极地区自身的利害关系为确立其宗旨、目标和原则的依据，而是必须顺应全球环境问题与国际环境法的整体诉求和整体趋势。只有这样，南极条约体系自身的凝聚力与其对于体系外主体的吸引力才能永久存在，《议定书》及其附件也才能最大程度向其“建立一个符合全人类利益、保护南极环境及依附于它的生态系统的综合制度”的目标靠拢。

四、中国在南极矿产资源活动管制问题上的对策

自从1984年首次派出南极考察队以来，中国的南极科考事业历经近40年的发展，已经成为南极国际治理的重要参与者、南极科学探索的有力推动者、南极环境保护的积极践行者。[38](P242)但作为南极条约协商国中科考能力建设速度最快、参与南极各领域治理最活跃的成员之一，中国却长期被南极条约协商国中的许多发达国家成员称作对南极矿产资源活动最为雄心勃勃的国家，连带我国许多科考活动和工作提案都因此受到质疑和否定。[39][40]在中国因上述问题而受到的这些不甚友好的评论中，固然有一部分是个别国家或个人出于政治目的而作出的恶意揣测和无端指责，但也有另一部分很大程度上来自于外界对我国的南极立场和政策所产生的误解。为了促进我国更顺利地继续推进南极科考，在参与南极事务决策中发挥更大作用，中国应在“人类命运共同体”意识的指导下，适时、适当地调整回应相关质疑的策略和方法，不仅通过更准确的语言展示我国坚决维护南极条约体系、严格履行国际义务的基本立场，而且通过国内外的法律实践证明我国南极科考事业对南极美学、荒野及科学价值的切实贡献。

一方面，我国应加快推进国内南极立法的研究步伐，并适当参考美国、法国等协商国的南极环境立法经验，在该法律中明确按照《议定书》有关南极矿产资源活动禁令的规定作出相应的禁止性要求；[41][42]另一方面，批准《议定书》附件6也能够彰显我国致力于为和平利用南极、保护南极环境、在南极践行人类命运共同体理念的大国担当和诚意。由于《议定书》附件6的国内法转化不仅是该法律文件本身写明的内容，而且事关缔约国对突发事件引起的反应行为义务的责任免除，因而该文件的批准须以国内有关强制措施的完善到位为前提。[43]为此，这也是我国今后在应对南极环境保护和矿产资源管制问题时需要展开更深入分析的一个重点问题。

最后，在严格履行南极条约体系国际法义务的基础上，我国还应主动、全面地利用好协商国地位，提升在ATCM中贡献新规则建议方案的能力。一份有说服力、集中体现“公意”且蕴含人类命运共同体理念的规则建议方案有赖于强大科研成果提供的客观事实支持，更离不开结合南极条约体系现有规定进行的严密法律论证。这要求协商国不仅能够在南极冰川学、气候变化等南极科学考察前沿领域取得领先成果，且需具备将其作为科学依据充分应用于规则设计的能力，而这正是我国目前极有必要开展的能力建设。我国应以“人类命运共同体”思想为指导，在接下来的南极事务治理中凸显对南极环境保护问题的长远关注，推动未来南极矿产资源活动管制制度的科学构建与规则创新，体现大国责任担当。

五、结语

目前，南极条约体系对矿产资源活动的管制仍处于“除科学研究外，任何有关矿产资源活动都予以禁止”的状态。在这一禁令形成的法律防线之下，ATCM内部关于南极自然资源利用与主权纠纷的分歧暂时得以消弭，南极条约体系的稳定性得以继续维护，而南极地区的和平状态也得到了长期的保全。尽管目前来看，以较单一的规则对南极矿产资源活动进行管制的做法存在不足，且现实情况也暴露出《议定书》在南极环境环境制度构建方面的缺漏，但南极条约体系自身的强大韧性仍向国际社会昭示，在维持现行体系基础上进行规则创新和制度完善才是在2048年后的可预期未来解决这一系列问题的最佳路径。中国应在南极国际治理中贯彻“人类命运共同体”理念，通过国内南极相关立法和提升ATCM工作方案的科学性、逻辑性，善意履行条约，为创新南极国际治理作出中国贡献，彰显大国担当。