浅析土地整理问题与对策

孙桂清

（朝阳市喀喇沁左翼蒙古族自治县自然资源局，辽宁朝阳 122300）

1 土地整理状况

1.1 自然情况

喀喇沁左翼蒙古族自治县地处辽西低山丘陵地区，四周群山蜿蜒，丘陵起伏，西北和东南为主要高峰分布的地区，北部为侵蚀山地丘陵地区，南部为侵蚀低山丘岗区，中部是大凌河冲洪积阶地，地势平坦为主要耕地区。山地、丘陵、平地、河川相间交错，构成“七山一水二分田”地貌。喀喇沁左翼蒙古族自治县气候特点大致是春天少雨，大风多；夏天闷热多雨；秋天晴空万里，日照好；冬天严冷雪少。

1.2 土地整理情况

近年来，由于开发建设需要和受市场经济驱动影响，我县始终坚持保护环境和保护资源的基本国策。耕地保护作为保护资源的重要内容之一，也是自然资源管理工作的重中之重。我县在耕地保护工作中取得了一些成绩，但作为自然资源长期工作重点，还有待进一步深化对这项工作的认识，一定要把耕地保护工作落实到位，利用有效措施，保证耕地资源总量的动态平衡，给社会经济发展奠定良好的资源基础。加强耕地保护宣传，广大人民群众保护耕地意识有很大提高，接连多年实现耕地资源总量的动态平衡。几年来，严格控制土地供应总量，使建设用地总量控制在年度土地利用计划之内。同时积极开展土地开发复垦整理工作，使耕地后备资源开发整理数量连年增加，全面实现建设用地“占一补一”。

据统计喀喇沁左翼蒙古族自治县自2019年以来的时间里，有白塔子镇、南公营子镇、羊角沟镇、六官营子镇、官大海农场等多个乡镇场土地开发整理项目。工程任务包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、设备购置、其他工程等。项目区地貌结构复杂，地势高低起伏，坡度陡缓不一，受雨水冲刷，造成水土流失严重。

通过土地整理，跑水、跑土、跑肥的“三跑田”变成保水、保土、保肥的“三保田”，改善了传统的农用生产格局，建立了高标准农田：水泉乡水泉村等2个村高标准基本农田建设项目，卧虎沟乡下井等3个村高标准基本农田建设项目，十二德堡镇乱泥塘子等2个村高标准的基本农田建设的项目，适合了现代化大农业生产需要。

2 土地整理中存在的问题

耕地是保护国家粮食最根本的依赖，保护耕地就是保护我们“生命线”，增加对耕地的保护建设，对于增进农业生产和社会经济可持续发展与保证粮食安全有着非常重要的战略意义。农用生产条件改善后，农用生产成本降低，规模效益提高。增加有效耕地面积、提高耕地质量、改善种植条件，取得了很大效益和成功，但是在整个整理过程中，还存在一些问题。

2.1 耕地应用现代高新技术相对较少，技术力量相对比较薄弱

耕地数量质量管理关键要靠科学技术，应用现代高新技术相对较少，技术力量相对比较薄弱。“民以食为天，食以地为本”，如何解决耕地减少与需求增加的矛盾是乡镇耕地利用的重大问题，也是乡镇领导干部研究的重点和焦点。近年来随着小城镇建设开发及新农村建设的发展，以及招商引资项目占地，耕地在不断减少。出现了未批先建，非法买卖集体土地和“以租代征”等违法行为。新增建设用地大部分与原来的村镇相连，地势比较平坦，土地肥沃，便于耕作。

水资源缺乏是影响乡镇耕地利用的最大障碍，近年来修建水库堤坝、自流渠、提水站和机电井，提高了抗御旱灾的能力，对防洪养鱼等发挥了作用。但由于经济条件差，前期工程衰弱，灌溉配套工程不完善等各种原因，灌溉工程效益不能完全发挥。

土地整理是既保证当代人的需要，又对后代人保证其需要的能力不构成危害，属于可持续发展。可持续发展追求的目标是既要满足人类各种需求，又要把资源和生态环境保护好，对后代人生存与发展不构成威胁。就自然资源管理而言，保护耕地资源、改善农业生产条件，最有效地发挥市场在土地资源配置中的基础作用，显化土地资产价值，是解决一个地区可持续发展的重要任务之一。

2.2 土地整理与规划管理密不可分，以田坎、道路、沟渠密度、占地适当为准

我们在各项建设中，要严格按照土地利用总体规划办事，能少占耕地的就尽量少占，能不占耕地的尽量不占耕地。经济建设项目要尽量以改造旧镇区内涵发展为主，防止无限制地扩大建设规模。这样不但可减少耕地占用数量，还可减少基础设施的投入，充分发挥基础设施的集中和整体效益。经济发展就要有建设项目，占用部分耕地资源是必然的，要保持耕地数量稳定，就要及时地补充耕地，适度地开发复垦耕地后备资源。耕地资源是农业的基础，保护耕地数量稳定也有关政治安定和社会稳定。

土地整理算是一项系统工程，是土地利用总体规划重要组成部分之一，应通过土地整理来改善生产，生活条件和环境。

2.3 要重视土地整理项目的前期评价与建设管理，也不可忽视运行管理和后期评价

我们国家是世界人口最多的发展中国家，人均资源非常有限，务必始终把节约资源、保护环境放在重中之重，唯有如此，我们才能达成可持续发展。粮食安全是社会稳定的重要组成部分，由于近年粮食丰收很容易忽视耕地保护工作，要保证我国持久的粮食增产增收，必须要有稳定的耕地面积。耕地总量动态平衡目标，就是这样经过调查研究和充分论证提出来的。对土地资源的利用，特别是各类非农建设占用耕地，缺乏统一的科学安排，部门之间发展不协调，片面强调部门发展的重要性，没有从区域的角度来考虑各部门用地优先次序和合理结构，未做到因地制宜，只注重眼前效益，缺乏长远安排，造成垦殖指数过高，收益较低效果，更容易导致耕地质量的下降和耕地的损失。严格按照土地利用总体规划和年度计划供地，严格执行耕地“占一补一”的补偿制度。

2.4 土地整理明确目的，足够系统性认识

土地开发整理的目的之一是保护耕地，耕地是“保命田”“饭口田”，所以我国的土地整理在一定程度上是为了推动农业与农村发展，推进农业增效、农民增收，而不单单是为了经济的发展争取用地指标。有部分人简单地把土地开发整理认为只是为了争取占补平衡，多争取用地指标给地方经济建设，还有更少数人把它作为一项工作任务来完成，根本不了解土地开发整理真正的目的。

3 土地开发整理对策的分析研究

3.1 对新增耕地质量评价要加强

及时总结土地开发整理中出现的新情况、新问题、加强和改进规划实施管理，把开发整理落到实处。

在土地整理工作中，不但要耕地在数量有所增加，而且更要重视土地的使用质量情况。

为了更好地保护耕地，捍卫耕地这条“红线”，确保耕地总量只增不减，用途不改变，质量不降低，从而实现耕地资源可持续利用，要实行最严格的耕地保护。进一步完善耕地保护监督检查制度。

3.2 摸清资源家底、加强土地开发整理规划

本地后备土地资源做一次彻底的排查摸底，把握掌握后备土地资源类型与潜力，确定土地整理的形势和方向，制定土地整理专项规划，在编制土地开发整理专项规划时，工作人员要与其他相关部门协作，充分论证、实地考察，用发展眼光做好规划，建立土地整理项目库，作为补充耕地的法律根据。开发整理土地、有整体规划、有分步计划地填补耕地，是保证耕地总量动态平衡目标实现的重要途径。真正做到填补有效耕地面积，耕地质量有效提高，使农业生产条件与生态环境得到真正改善。

实践中要努力做到既不能机械地限制用地，又要在维护生态环境、农业生产条件得到改善的前提下开发。

3.3 加强土地整理项目运行管理

稳定耕地资源的数量和质量，确保粮食增产增收。我们要进一步做好土地开发整理工作。严格规范管理对利用耕地主要是基本农田进行农业生产结构调整的行为，以树立粮食是农业基础的观念。

3.4 完善法律体系，依法保护耕地资源

土地整理政策性比较强、涉及方方面面，必须保证有相适应的匹配法律法规政策。增补关于土地整理办法、土地整理专项资金专管专用等内容，应明确规范政府的投资有哪些义务。

4 结语

为适应市场经济建设和经济建设用地需要，保障农民合法权益、保护耕地、节约土地、要大力开展制度创新，切实保护耕地。保障农民合法利益，严禁乱占耕地。对土地整理中的违法行为要严肃追究，既是法律责权利相一致的要求，也是我国土地整理制度得以正确实施的重要保证。