老年教育治理能力现代化：内涵、意义及路径

唐晓明

(宁波开放大学 北仑学院，浙江 宁波 315800)

自党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，治理能力议题在政治、经济、教育等领域的理论研讨迅速进入蓬勃发展阶段，但对老年教育治理能力现代化的研究比较贫乏。我国老年教育自创建于1983 年的山东省红十字会老年大学(现山东老年大学)开始起步，经历了探索、成型和繁荣发展等阶段。当前，我国老年教育除了成立较早的老年大学，进入新世纪第二个十年，以社区为载体而出现的社区老年大学、社区(村)老年学校、社区(村)老年活动中心纷纷涌现。同时，以国家开放大学为引领、以各级各类开放大学为基地而建立的老年开放大学也在不断完善。老年教育机构蓬勃发展为老年事业增添了巨大活力，同时也带来了各种矛盾和挑战，如老年教育属性不明、管理职责不清、市场供需矛盾突出等，而化解矛盾和挑战的关键点是推动老年教育治理能力现代化。

一、老年教育治理能力现代化的内涵溯源

(一)治理的原初意蕴

“治理”一词最早出自于《礼记正义》，认为“以上云‘天子命之教’，是政教治理之事”。《礼记正义》是汉代郑玄对《礼记》的注释，原文中说：“天子命之教，然后为学。”天子下令开展教化，根据天子之令开始建造学校。所以，天子有关教化的指令，是属于政治教化治理领域的事情，这里的“治理”专注于权力运用中的管理，与“统治”表层意思较为接近。英语中“治理”即“governance”,是强调政府层面的权力强制运用中的管理。因此，中外“治理”一词的本义指统治和管理。

(二)治理能力的内涵探索

目前国内外学术界对“治理”的研究不断深入，“治理”内涵得以不断拓展，并从政府层面的单一性管理延伸到社会各个领域，围绕“治理”概念域的研究也逐渐丰富起来，如治理能力、治理体系、治理结构、治理规律等。就治理能力而言，学术界在治理本义的基础上对“治理能力”的内涵进行了多层面的论述和界定，其中具有代表性的是美国学者詹姆斯·N·罗西瑙的观点，他聚焦政治领域研究政府治理的逻辑推进，在他看来，治理是一种被多数人接受而生成的规则体系，包含了政府机制和非政府机制、正式机制和非正式机制。“各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望。……它依赖主体间重要性的程度不亚于对正式颁布的宪法和宪章的依赖。”[1]其他学者根据詹姆斯的论述，对“治理能力”的发生和发展进行了不同视角的分析，认定治理能力是组织管理活动能力、制度和运行体系建制能力、具有共同目标而形成的规则程序执行能力等。综合各种论述可以发现，“治理能力”是在一种合理和共同认可的机制范围内建立组织规则和操作体系的总能力，凡涉及导向共同目标的系列活动的管理运行和机制建构的执行力或操作力，都可以指向“治理能力”。

(三)老年教育治理能力现代化的概念阐释

治理的实践运行彰显的是主体间遵循规则和维护体系而产生的各结构要素之间的交际关系和密切联系，治理能力则是各要素相互作用和影响并有效运行的具体表现，是多元主体肩负责任并履行义务时交互与介入产生结果而形成的运行力和实践力。老年治理能力现代化是通过制定老年教育实践需要遵循的制度、原则、执行程序，来约束和规范老年教育运作机构、管理部门行为方式而实现既定目标的常态化表现，是当前深化老年教育发展的重要导向，是推动老年教育治理向现代教育治理迈进的重要手段，是适应人口老龄化、保障老龄事业有序发展的重要推手。

二、建设老年教育治理能力现代化的现实意义

老年教育随着老龄化社会的快速走近而逐渐受到各国的普遍重视，相对其他教育形式而言，老年教育还处于发展的初级阶段，在制度建设、法律法规保障、体系和内容完善等方面比较薄弱，其中老年教育治理无论是理论还是实践层面都显得苍白，因此，加强老年教育治理能力现代化建设，推动老年教育优质、高效发展步伐，彰显老年教育在促进个体发展和经济社会发展中的作用，具有非常重要的现实意义。

(一)有助于推动老龄事业的快速发展

人口老龄化是世界各国面临的共性问题，也是老龄事业发展不可回避的问题。《国家积极应对人口老龄化中长期规划》明确了积极应对人口老龄化的战略目标，中共中央、国务院颁布的《关于加强新时代老龄工作的意见》从健全养老服务体系、完善老年人健康支撑体系、促进老年人社会参与等多个方面提出老龄事业发展的举措，并强调将老年教育纳入终身教育体系，扩大老年教育资源供给，健全老年教育机构的组织体系建设，完善老年教育制度管理。可以说，老年教育优质发展、高效发展不仅为老年人的有所学、有所乐、有所为、有所养提供了重要平台，也为促进老龄事业发展步入稳定、健康轨道增加了重要砝码，而优质发展、高效发展与科学完善的治理具有高度的正相关，实现老年教育治理主体异质化、治理权责均衡化、治理方式创新化、治理依据多样化、治理内容体系化[2]，促进各类老年学校从无序办学走向规范发展，对于老龄事业迈入现代化发展道路无疑有重要的推动作用。

(二)有助于推动老年教育纳入国民教育体系

国民教育体系是由学前段教育、基础段教育、高中段教育(含职业教育)、大学教育等构成的教育系统。我国老年教育的源头是满足离退休老干部的业余生活而创办的老干部大学，因而，老年教育最初的社会印记就是老年人在学校参加琴棋书画的活动，以娱乐、休闲为主体内容。从严格意义上看，老年教育不是系统性、连贯性教育形式，学习结果的评价也可有可无，学员的学习注重的是参与和过程，并在参与和过程中获得思想的影响、精神的愉悦、身体的锻炼，因而老年教育属于非正规教育，也即在校外教育机构、日常生活和环境中进行的教育活动，教育目的是对学习者进行知识传授、技能培养、态度和价值观的养成等，不是国民教育体系的重要组成部分。但随着终身教育思潮的兴起，建设学习型社会、构建终身教育体系已经成为各国培养人才、蓄积智能、储备知识及应对人口老龄化的共同行动，终身教育体系可以说是国民教育体系的重要延伸，老年教育作为终身教育体系的主要组成部分，正处于纳入国民教育体系的契机。当前的老年教育发展中，我们在追求“老有所乐”的同时，也积极倡导“老有所学”“老有所为”。《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》指出，“引导老年人树立主动健康和终身发展理念，鼓励老年人积极面对老年生活，在经济社会发展中充分发挥作用。”显而易见的是，老年教育不再局限于休闲教育活动，无论是社会还是教育机构，都需要直面老年教育的新时代发展势态，运用科学管理方式推动老年教育的健康、有序发展。

(三)有助于推动学习型社会建设

随着终身教育思潮的全球推进，完善终身教育体系、建设学习型社会就成为世界各国努力的方向。联合国教科文组织《学会生存——教育世界的今天和明天》报告指出：“教育已不再是某些杰出人才的特权或某一特定年龄的规定活动：教育正在日益向着包括整个社会和个人终身的方向发展。”[3]超越学校教育范围，把教育的功能和教育活动延伸到社会的各个层面、各个角落、各类人群，是学习型社会建设努力的方向，且已经成为当前全球的学习行动。这项行动中包含的人口结构、组织架构、行政框架、文化特性等既是巨大的教育潜力，也是庞大的学习型社会体系运行的必不可少的要素，而其中的老年教育运行和管理随着老龄化趋势的增强，也就越来越显示其在学校型社会建设中的重要地位和推动作用。第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口已达2.64亿人。预计“十四五”时期这一数字将突破3亿，老龄人口占比也将接近22%。相对而言，目前我国各类老年大学(含远程教育)在校学员仅占老龄人口的5%[4]，老年大学“一位难求”成为各地老年教育的普遍现象。不仅如此，在庞大的老年人群中，每个人的学习愿景、学习内容也存在差异，每个人会根据自身学习特点、学习爱好、学习目标期盼符合心中愿景和内容的教育活动，然而，这种期盼和目前的老年教育市场的供给状况存在一定的矛盾。缓解老年教育市场供需矛盾的途径之一就是加大老年学校建设，增加老年教育的覆盖面,满足不同年龄、不同层次、不同学习爱好的老年人的教育需求，而达成这样需求的重要保障是老年教育治理现代化的与时俱进，毕竟多样化的老年教育市场、多类型的老年教育机构如果缺少系统而有效的管理，老年教育活动的运行和老年教育的发展会存在一定的障碍。因此，老年教育治理质量的高低，治理现代化的步伐快慢，会直接对学习型社会建设产生重要影响。

(四)有助于推动老年人退休期空间和时间的延伸

如果以知识作为评判标准，可以将人生划分为四个前后衔接的阶段：一是知识储备期，属于学习生涯期；二是知识释放期，属于职业生涯期；三是知识归隐期，属于退休期；四是知识消亡期，属于生命依赖期。其中退休期也被称为第三年龄。国内学者把第三年龄划定为“老年人60～85岁这一年龄段”，“这是相对健康、有自理能力和活跃性的老年群体”[5]。这个年龄段与老年教育的年龄段同步。当然，从老年人活动的范围、时间、精力等方面考察，目前对退休期的年龄阶段只能模糊划分，因为老年人进入生命依赖期没有绝对的时间界限，身体机能衰退并依赖护理和照顾时期也因人而异。加强老年教育的治理，提高老年教育办学质量，丰富老年人的文化生活、精神生活，让老年人在退休期既能享受学习快乐，也能发挥余热，尽可能延伸老年人退休期的空间和时间，对老年人群体自身和社会发展而言，都具有非常重要的意义。

三、建设老年教育治理能力现代化的基本路径

综合考量各个领域现代化建设的基本经验，老年教育治理能力现代化建设的实践需要从制度上确认老年教育的地位、从职能上丰富老年教育的治理行为、从关系上完善老年教育的服务网络、从环境上凸显政府和社会对老年教育的关怀，确保老年教育治理能力现代化建设迈出坚定且稳固的步伐。

(一)建立制度，规范老年教育办学行为

健全而完善的制度建设是良好的管理体系的基石，制度不健全或不完善，管理体系会不牢固、不稳定。制度的建立离不开法律法规的保障，一些发达国家在实践中都颁布了相关法律，如法国的《终身教育法》、美国的《蒙代尔议案》、挪威的《成人教育法》、日本《终身学习振兴法》等，这些法律法规为老年教育的发展和现代化建设注入了活力，也推动了老年教育发展的步伐。我国老年大学建立之初，没有准确的定位，权责关系也不清晰，而随后诞生的老年学校，也属于自发式、分散式，未能按照老年教育市场需求和运行特点接受对应部门的管理和监督。作为终身教育体系的重要组成部分，老年教育和其他教育类型一样，也有自身的发展规律，也需要关照和爱护。所谓无规矩不成方圆，我们需要遵循老年人的学习特色和老年学校的办学特点，通过制定完善的管理制度，来引领和规范老年教育教学行为从诞生到产生效果的发展全过程，使各类老年教育机构能执行管理体系、遵循管理制度、规范教育行为，从而能更好地为老年人提供科学而周到的学习服务。具体地说，就是在老年教育现代化的办学中，在管理部门和老年学校之间以及学校系统之间，制定可以产生联系的发生作用的基本框架，这种框架可以对部门管理和学校办学发挥必要的推动和激励作用。

(二)职能赋权，形成多元化主体参与的老年教育治理框架

老年教育治理框架是界定老年教育地位、管理老年教育行为、规范老年教育办学的制度架构。当前我国老年教育发展处于前现代化阶段，体现出运转和推进的封闭性特征，无论是政府部门还是社会组织，都属于散装的老年管理状态，导致老年教育活动的开展缺乏系统性和科学性，而处于散装管理之外的老年人，大多缺失参与各类学习活动的权利和机会。老年教育的现代化发展不应仅仅是表象上的教育条件的现代化跟进，而应该是每个老年人受教育权的获得和运用，促进每个老年人在自我学习需求、学习目标、学习风格、学习个性等方面具有个性化的标签，“教育帮助个人自由地成为他自己，而非强求一律”[6]，只有这样才能真正形成具有浓厚社会氛围的终身学习环境、终身教育体系，达成这样目的的重要手段之一就是老年教育管理职能的放开和授予，建立多元化主体参与的老年教育治理架构。多元化主体参与是促进老年教育发展效益最大化的必要手段，也是促进老年教育由面对单一群体转向全面群体的重要推手，这种参与有赖于老年教育管理机构的合作和对管理权责的赋予及认可，缺失了管理权责的赋予及认可就谈不上老年教育治理的现代化建设。在多元主体参与的老年教育治理过程中，每个主体需要依据自身的职能属性厘清权力和责任的关系，并在互动和对话中建立共生治理单元，共同服务于老年教育发展的需要。

(三)关系构筑，建设适应现代化治理需求的老年教育服务网络

老年教育服务网络是为老年人提供全方位学习的各要素有机结合和关联的运行系统，包括规章制度、管理体制、教育机构、教育资源、学习网络、人才队伍等。传统的老年教育服务网络存在三个欠缺：一是网络运行没有整体性，老年教育不在国民教育体系之列，运行系统中很多要素或者缺失或者单薄，无法形成整体效益；二是网络服务没有相关性，各地老年教育发展自成一体，在课程建设、资源建设、发展规划等方面具有自身的特色，彼此没有联系；三是教育内容缺少动态性，服务网络内的子系统成型后即固定不变，未能结合老年教育发展现状和社会教育需求进行及时改进。老年教育的现代化建设离不开推陈出新且科学有效的服务保障网络，而剖析保障网络中各关联要素间的交互和影响，合理配置各要素在老年教育运作中承担的角色，激发各要素在教育实践中的功能，从而构筑起较强时代性的老年教育服务系统，促进个体学习的内在主体结构和外在客观结构协调一致，对推动老年教育的现代化发展无疑有重要的现实意义。“成功的学习应该与人们自身需求和发展密切联系，应该与自身所处环境相协调，应该明显适应目标以及既定的高标准。”[7]为此，我们需要落实三个举措来建设良好的老年教育服务网络。一是补充和修缮老年教育运行要素的不足和欠缺，建立起较为规范和完整的教育服务系统，为老年个体和群体提供触手可及的学习活动；二是规划和贯穿老年教育服务的愿景和边界，建构具有区域联系、线上线下同步的教育服务网络，使老年人的学习突破区域、时间、条件等限制；三是追踪和更新老年教育活动的现状和内容，结合社会背景、教育发展形势、各类老年群体的教育层次，构筑适应社会和个体需求的教育服务支持系统，确保老年教育发展做到与时俱进。

(四)遵循规律，营造政府主导下的老年教育办学环境

办教育需要遵循教育规律。教育发展受社会生产力的制约，不同社会发展阶段生产力水平不同，相应的教育内容和手段也存在差异；教育发展由社会制度决定，不同的历史阶段因为社会性质不同，教育活动的开展也需要与同时代的社会政治经济相适应；教育发展还受制于受教育对象的年龄特征，不同的教育对象有不同的教育教学依据。教育如果违背这些规律，教育发展势必会止步不前，人的成长和人才培养也会受到极大影响。老年教育作为教育事业的重要组成部分，也要遵循老年教育规律，要结合老年人的身心发展特点开展教育教学活动，各类老年学校在办学过程中不能随心所欲、信手拈来，应该有完善的管理制度和运行体系，要有学制、有教学计划、有课程建设、有健全的管理队伍和师资队伍、有固定的办学场所、有稳定的经费保障。同时要建立完善的、具有实效性的老年教育成果评价机制，如课堂教学效果、社会活动参与效果、学员评价、社会评价、各类成果评奖活动等，并将这种评价机制与教师考核制度、教育教学成果评价制度、相关奖惩制度有机结合在一起，逐渐形成具有老年教育特点的规范性和系统性的发展模式，毕竟老年教育是非营利性事业，是提供给老年人的社会福利，需要办学主体无偿投入。而从世界老年教育发展现状考察，政府为主导筹措老年教育办学经费是确保老年教育机构各类活动正常运行的重要保障。我国各地最早成立的老年大学由党委组织部或老干部局投资建设，随着社区教育的蓬勃发展而涌现的社区老年大学、社区(村)老年学校由各地教育部门和街道(乡镇)党委筹措经费。因而，政府主导、公办教育机构承担的办学形式是当前我国老年教育的主要运作机制。根据《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划(2016—2020年)的通知》，老年教育今后发展要扩大供给、创新体制机制，除了政府主导，还要积极整合社会资源，激发社会活力，鼓励有条件的社会组织和团体、各类企业通过资助或承担的形式为老年教育发展做出贡献，从而形成“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的老年教育良好的发展环境，开创具有中国特色的老年教育发展新格局。

人口老龄化是经济社会发展的必然趋势，而大力发展老年教育,推动老年教育治理现代化，为老年人提供多样化的、适合需要的教育项目，使老年人在老有所学、老有所获、老有所为、老有所乐中愉悦身心、实现价值，是应对人口老龄化、发展老龄事业、完善养老服务体系的重要推手。加快老年教育治理能力现代化建设，缓解老年教育市场的供需矛盾，扩大老年教育的覆盖面，保障老年教育的优质、高效、快速发展，让众多老年人共同享受社会发展成果，共同感受社会服务温暖将任重道远。