从管理到治理：中小学教师培训制度建构的转向

●许环环

教师培训是教师专业发展最正规、系统的途径，长期以来，国家和地区投入大量的人力、物力、财力。尤其是近年来教师培训权力下放至区县，各区县为教师发展提供了更加多样化的培训活动。然而，吊诡的是，无论国家和地区如何投入，中小学教师培训的效果仍受社会各界所诟病——培训供需结构失衡、培训课程设计缺少系统性、培训内容错位以及培训方式缺乏创新性、培训成果迁移欠缺等现实问题，冲击着整个区域教师培训质量。［1］［2］这些矛盾冲突的背后蕴藏着传统教师培训制度所带来的固有弊端。2018 年1月，中共中央、国务院颁布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，提出要“创新教师管理制度”“改进各级各类教师管理机制”，实现“教师队伍治理体系和治理能力现代化”［3］，从而将我国教师队伍建设和教师教育治理现代化提上了教师教育改革的议程。［4］进一步而言，现代教师教育制度的建设与发展，尤其是教师培训制度的建构，在其中发挥着至关重要的作用，我国迫切需要教师培训制度的建构从传统的管理思维走向治理思维，以提升教师培训的质量。

一、何以可能：中小学教师培训制度建构转向的时代考量

国家对构建高质量、专业化、创新型教师队伍建设的战略层面的政策新导向、当前区域中小学教师培训现状急需改善的实践诉求以及学理层面对破解教师培训效果差、管理难这一困境的日益追索，使得“教师培训制度研究”成为日益复杂的研究领域，也将教师培训制度建设从“管理”引入“治理”领域。这种复杂性要求，改变了传统教师培训制度构建中的管理思想，顺应了当下教师教育治理现代化的改革发展方向，以治理的思维解决当前教师培训“多杂乱、效果差”等现实问题。

（一）教师培训场域复杂化的要求

早在20 世纪末，“社会力量”开始成为政府认可的中小学教师培训的举办者。［5］随着2009 年国家级培训政策出台以来，国家的教师培训权力逐级下放，国家、省、市、县、校五级教师培训体系逐步确立，各类利益相关者，如政府、大学、各省市教师进修学院、远程网络培训机构、中小学、教师专业组织及部分商业组织等在“权力下放”过程中持有进入“教师培训市场”的“入场券”。然而，伴随教师培训场域的日趋复杂化，传统的教师培训管理模式却并未发生太大改变，教师培训体系仍是封闭且自上而下传递的，只有被政府认可的机构才能够提供培训项目。［6］“入场券”并没有给各机构提供平等的进入培训市场的机会，政府主导的官方机构（如教育学院、教师进修学校等）的培训项目占据绝对优势地位，因缺乏竞争性与市场活力，教师培训课程的质量、课程的个性化设计以及培训的组织方式，一直受到广大教师或学习者诟病。［7］同时，科层制的行政化培训管理制度，使得多层级及平级教师培训相关机构之间缺乏有效的衔接、互动、合作机制，出现各自为政、自成一体的局面。而社会机构、商业组织，除了其专业性受到质疑外，其盈利性的机构性质等也受到官僚行政的严格审视，再加之来自培训经费使用的压力，因而很难被政府及学校认可，难以进入正式的培训市场，其在追求高质量教师培训方面的动力也十分不足。总之，教师培训场域的复杂性日趋凸显。

但无论如何，广大中小学教师仍旧经历着前所未有的大规模、高密度、大容量、各级各类的培训活动。日趋纷繁复杂的教师培训场域，由于培训体系的封闭性，盲目的培训带来培训的大量重复与培训资源的浪费。［8］部分培训承接方与教师专业发展以及中小学教学实践认识理念上的差异，对课程基本理论、课程价值取向与成人学习规律等知识理论存在认知缺陷，导致教师培训针对性、实用性差，教师越来越“抗拒”培训，且培训质量差强人意。随后，2018 年《教育部关于实施卓越教师培养计划2.0 的意见》提出了“完善全方位协同培养机制”。在教师教育政策的引领下，推进教师培训从单一管理推向深入的协同治理势在必行。日益复杂的教师培训体系、场域及政策呼吁从“管理”走向“治理”，真正做到政府培训权力下放、多元主体协同共治。

（二）教师培训中现实困境的呼唤

长期以来，教师培训与学校教育、课堂教学、教师发展、学生发展等息息相关，教师需要定期参加实践培训，更新专业知识与技能，［9］提高课堂教学质量。［10］伴随着新一轮基础教育课程改革的深入，国家、省、市、区县、校本五级中小学教师培训体系逐步完善，教师培训层级日趋清晰，各层级教师培训俨然成为中小学教师最基础、最长期赖以实现专业发展的平台。与此同时，各级各类教师培训如火如荼地展开，教师培训的组织权、管理权等各项权力逐渐从国家和中央政府向地方、专业组织甚至社会市场机构过渡，加之越发凸显对教师主体性的尊重，［11］传统的教师培训管理模式、方式逐渐显露其弊端，很难适应新时代对高质量、专业化、创新型教师队伍建设的需求。

已有研究认为，随着传统的教师培训管理的弊端日益凸显，教师培训的现实困境主要体现在：一是教师培训管理制度的行政强制性，导致教师培训动力不足。以政府为主导的教师培训常以政策性手段组织教师培训，在一定程度上呈现出强制性，参加培训的教师因制度规定而“被迫”培训，使教师在培训中带有抵触情绪。［12］二是各教师培训机构或主体之间缺少制度规范，缺乏有效的沟通协同机制，各层级、各机构的培训责任不清晰及多层级教师培训十分混乱，同时也造成教师重复培训、资源浪费及效果不佳。［13］三是在职培训供需失衡，培训缺乏针对性且流于形式，如大量的教师培训与实践脱节，注重理论而忽视教师实际需求，加之培训时间较短、培训手段过时等导致诸多培训缺乏有效性。［14］［15］四是教师培训者队伍专业化程度不高，教师培训仍旧主要以传统的集中讲授和听课评课方式为主，所教授的培训内容也不能适应教育现代化和实施素质教育对教师的需求［16］。五是教师培训评估监测体系尚不完善，几乎所有的教师培训都是教育行政管理者内部组织的评估，政府并未将教师培训评估监测的权力向市场、社会开放，这使得教师培训无法在政府的宏观管理下形成有序的良性竞争。［17］［18］

从根本上说，当前我国教师教育面临着诸多严峻问题的根源是传统的教师培训制度建构的封闭式方式，不仅限制了各利益相关者参与教师培训制度的建构，也影响着教师培训内容、方法等方面的更新，更制约着教师质量的提升和教师教育事业的发展。依据国家治理体系现代化的衡量标准［19］，实现我国教师教育治理体系现代化依然任重道远。

（三）新时代教师要求转变的需要

现代社会正处于世界大发展大变革的新时代，正孕育着新一轮科技和工业革命，对教育也提出了新的要求。但面对新时代、新使命，尤其是人民对公平而有质量的教育的迫切需求，高质量教师队伍建设迫在眉睫。国家提出要“把全面加强教师队伍建设作为一项重大政治任务和根本性民生工程切实抓紧抓好”，实现教师队伍治理体系和治理能力现代化。［20］教师培训是教师队伍建设的重要途径与手段，新时代对教师提出了新的要求，已促使教师培训发生了许多变化：一是要从被动的“在职培训”走向主动的“专业学习与培训”；二是从外部提供的培训课程走向生成性的、校本化的培训学习课程；三是从有限的认证型课程走向多样化的混合学习课程，从单一的培训来源走向多元化的培训供给，从强调培训的国家与地方需求走向关注多元主体的利益需求，尤其是教师自身的需求等等。［21］传统的教师培训暴露出其固有的弊端，政府单一主体的制度建设与培训管理已经无法适应新时代对教师培训的需求，因而急需从“管理”走向“治理”，形成“政府主导”的多元主体共同参与的教师培训制度建构路径。

同时，教师作为特殊的公职人员，［22］具有公共性、公益性、个人私益性等复杂特征，且教师培训既与基础教育、高等教育紧密相连，又与其有明显区别，因而在治理要求上也存在差异。［23］因此，探寻具有中国特色、契合国情的教师培训治理理论与实践具有独特意义，现代化教师培训制度的重构，有助于切实推进我国教师培训的可持续发展，建设高素质专业化教师队伍。

二、何以设计：治理视角下教师培训制度构建的框架逻辑

作为一种更加灵活、动态的概念，治理理论被用于替代传统的管理理论，且已经从公共管理延伸至企业运营、国际关系、教育等更宽泛的领域。［24］与传统的管理相比，治理强调以下核心要素：一是多元主义，包括多元主体参与及权力多中心化；二是过程机制，强调各主体的互动协商、有效沟通，而不是自上而下的命令式运行过程；三是行动共识，强调多元主体在共同利益、民主协商的基础上达成共识，更具科学性和民主性。［25］治理本身的这些特质契合了新时代教师教育改革及教师队伍建设的战略走向，也切实着眼于当前教师培训制度建构中的种种问题。传统的教师培训管理以“工具性”的行政手段展开培训，更可能将教师看成“工具人”，而忽略教师自身的价值，因而始终难以达到应有的培训效果。［26］同时，随着新时代对教师自主性、能动性的愈发重视及教育治理现代化的推进，从传统的培训管理向教师培训治理转变是教师教育治理范式演进的必然之路。重构中小学教师培训治理新样态，具体而言，教师培训制度建构需要从管理转向治理，即价值理念、主体结构、过程机制、行动共识四个关键维度上进行思维或方式的转换。

（一）价值理念：从工具性转向以人为本

价值理念是指在教师培训制度建构理念、观念中体现出来的基本价值观，要实现教师培训制度构建从管理向治理的转变，首要转变的是价值理念。不同于传统的管理理念，治理的出发点与归宿都是人。作为教师队伍建设的重要载体，教师培训也应当以人为本、理解与尊重教师，符合人性发展的需要。2013 年，《教育部关于深化中小学教师培训模式改革全面提升培训质量的指导意见》明确指出“强化培训自主性，激发教师参训动力”，“满足教师个性化需求”。［27］然而，长期以来，教师培训却被看作是教师不能适应教育发展要求以及无法应对教学变化而采取的应急措施或权宜之计［28］，教师只是实现目的的手段，也就是人被迫接受的是工具化的培训任务。尤其当教师培训“过关”和学历补偿“达标”之后，教师个人逐渐丧失参与培训的积极性，对培训意义的认识也越来越模糊。

因此，从“工具性”走向“以人为本”应当成为中小学教师培训制度建构的基本价值理念与目标追求。首先，“以人为本”的治理理念要改变强制性的单一的行政命令式培训治理，而是真正基于学校和教师发展，形成融合国家、地区、社会等多元的、相互的、多向交流的治理文化或价值。其次，“以人为本”的治理理念应当真正尊重与理解教师的真实需求与发展，关心教师的“主观意愿”［29］，赋予教师更多的自主权，关注教师的全面发展，而不是把教师当成“工具人”。最后，将“以人为本”的治理理念贯穿教师培训的全过程，从培训规划、培训实施到培训评估整个过程中，摒弃过分追求培训效率、一刀切，而要赋予学校与教师权力，激发教师学习主动性，摆脱教师培训管理中官僚行政造成的对教师身心的束缚与压制，实现从“工具人”向“自主人”的转变。

（二）主体结构：从单一主体转向多元参与

治理并不是“作为单一主体的政府统治和管理”，而是“由多元主体参与的民主化管理”［30］。多元主体参与的共同治理是教育治理现代化的典型与突出特征。［31］从本质上看，教师培训是提高教师专业发展的重要途径和手段，它直接关系到教师质量、课堂教学质量、学校教育质量、社会教育以及家庭教育指导等的方方面面。因此，国家及地方政府、中小学校、高校、社会、公民等场域中的多元利益相关者共同构成了区域教师培训治理的主体。由于教师培训隶属政府公共服务的范畴，受我国政府主导力量的绝对领导，长期以来由政府行政主导下的各级各类教师进修学院负责管理教师培训的各项工作。［32］近年来，学校也成为教师培训管理的核心主体之一。然而，作为最主要的参与主体的教师需求却常常被忽略，［33］其他利益相关主体，如家长、市场教师培训资源提供者，更是处于被忽略的状态。同时，受政府部门支配与行政利益的激励，部分利益相关主体参与教师培训，但各行为主体间的参与程度、治理限度以及参与成效并未得到保障，其相互关系也尚未规范化、制度化。［34］已有教师培训管理主体的有限性与无序性根源于教师培训制度的缺陷，使得教师培训管制主体出现一些行为偏差，如有些教师培训仅仅成为主办者赚钱的渠道，既没有关注本地区或中小学校教师队伍建设的特殊需求，也没有针对教师自身的专业发展需要，违背培训的本质与价值，造成培训缺乏针对性与真需求。［35］各利益相关主体在教师教育治理中占据关键地位，它直接关系到教师教育活动的有序运行和教师教育的质量。［36］

要突破原有教师培训制度建构的弊端，需尽可能让多元利益相关者共同参与到教师培训制度建构中，改变官方培训机构近乎“一统全局”的现实。有研究表明，非官方组织所提供的培训更具多样性、灵活性及实效性，受到了以教师为主的多元主体的欢迎与认可，但此类培训相对比较欠缺，因而有必要秉持更加开放的理念，将更多的非官方机构，如商业组织、民间非营利组织等引入中小学教师培训中。［37］同时，面对多元的利益相关者，不仅要理顺不同层级利益相关者之间的关系，还需规范各个主体行为，明晰各主体的权责利，为教师培训制度的建构出谋划策。

（三）过程机制：从行政命令转向互动协商

我国教师培训主要是政府主导下的集权式管理，虽然有权力下放到了地区和学校，但自上而下的行政命令式的教师培训仍旧在整个培训体系中占据统治地位。教师培训制度的出台，往往遵循自上而下的逻辑，立足于国家或地区需求和教育发展需要，而忽视了教师自身的发展需求。就国培、省培等而言，需求方在一定的框架逻辑内征集培训供给者，供给者往往基于培训单位的目标和内容设计培训，自由发挥的空间微乎其微。这是由于供给单位与需求单位之间的利益关系，供给单位往往迎合培训单位的行政需求或目的，以达到培训需求单位与供给单位之间的“双赢”，而不关注教师这个主体本身的需求，培训往往只是走个形式或过场。同时，市场组织很难进入教师培训领域，一是官方组织之间长期稳定的合作关系，二是明确的培训制度规定限制了对市场培训的购买权力。然而，随着新时代教育对教师素质要求的不断提高，传统的形式化培训已不能适应并满足现代教育的发展需求。因而，构建多元主体协同、平等互动协商的教师培训治理机制，调适教师培训管理的全过程，成为当前由制度建构走向治理转变的关键。

教育治理理论主张多元主体协同运作，协调好教育行政部门、社会与市场的关系，从单一的行政等级的垂直管理结构走向多元的融合共同治理结构。［38］教师培训治理相关主体，不仅包括教育行政部门、官方教师培训机构（教师进修学院/校、大学相关部门等），还包括非官方的商业组织、民间培训协会、教师自身等。各利益相关主体都须明确自身的职责与目标，以便形成协商共治的良好局面。同时，平等协商才能使得各利益相关主体的诉求得以表达与沟通，可以使得教师培训资源利用最大化，实现利益最大化，提高教师培训的质量和治理的效能。无论是培训方案的出台、培训项目的实施，还是培训的监测评估，都应基于多元主体共同协商的基础上多向度达成沟通协商，改变单向化的下行沟通或上行沟通，将行政领导、培训机构专业培训者、教师、社会组织、商业组织等利益权力都可以参与到教师培训治理的全过程。同时，还应在平等协商的基础上，明确不同治理主体的地位、责任及权力边界，使其明晰化，才能避免治理失败。

（四）行动共识：从被动接受转向共建共享

行动共识是治理运行之后达成的一种状态，是多元主体在互动协商后对教师培训事务达成的共识。达成共识是互动协商的后果，也是治理效果的体现。教师培训管理向治理的转变，要求行动结果必须使各利益相关者的利益最大化。这些共识可以是隐性的或显性的，可以是观念上的，也可以是具体方案，或者是做事的程序原则，等等。传统的教师培训管理的行动结果往往指向被动执行或接收，呈现自上而下的线性命令逻辑。政府是命令的发出者，无论是培训机构还是学校以及教师个人，逐渐失去组织与参与培训的动力与热情。而治理理念下的行动共识，指向各种资源、价值的共建共享，最终达成均衡各主体利益的共识。“如果说，共享经济能够有效促进社会闲散资源的充分共享，进一步解放与提高社会劳动生产力，有利于促进与提升资源的流动与利用。”［39］教师培训制度治理的共建共享存在多种形式，可以是课程资源共享制度、空间资源共享制度、人力资源共享制度，也可以是更上层的价值共识、利益共享、责任共担等，需构建起教师培训中的不同权力之间的协商和良性互动，以便达成共建共享的共识，体现出更多的民主性和效能性，在构建中从行政管理走向公共治理。［40］行动共识的共享共建，是建立在多元主体参与关系结构、互动协商过程机制的基础上，在多元主体充分参与、互动沟通、协商共治之后，才能达到行动的共识。同时，要确保行动共识的达成，还需要搭建多元化的资源共享平台，共享优质教师培训课程资源，以提高资源利用效率，实现资源的高效流转与共享，以实现利益最大化。

三、如何转化：中小学教师培训治理制度的构建

治理是通过建立一套被公认为合法权威的规则来对公共事务进行公正且透明的管理，是为了发展而在一个国家的经济和社会资源管理中使用权力的方式。［41］制度安排或规则是符合相关主体的利益最大化，其目的是通过采取持续性的联合行动使利益冲突得以平衡。制度建设是治理的基本方式与途径，没有系统性政策、稳定性制度及约束性机制，必然造成治理失灵。［42］因此，建立和健全教师培训制度，将制度优势转化为治理效能，［43］是教师培训治理的前提与保障。

（一）建立生态化的需求诊断制度

现代化的教师专业发展系统寻求从多元主体间的需求，如国家需求、地区发展需求、学校发展需求、教师需求之间寻找到平衡，［44］从而以共同治理的方式提高教师培训的成效。首先，要以国家教育整体发展需求为基础。教育具有公共属性，教育现代化与深化基础教育课程改革迫切需要大量高质量、专业化的教师，因而国家急需建构符合高质量教育需求的教师队伍。精准识别国家对教师的需求，有利于把握教师培训的改革与治理方向。其次，满足地区与学校发展的需求。地区与学校投入大量的人力、物力、财力提供多样化的教师培训，最主要的目的是满足地区与各自学校的发展需求，因而，生态化的需求诊断应当考虑地区与学校的特殊性需求。例如，贫困地区或少数乡村地区，“一刀切”的自上而下的集中培训方式可能并不合适，构建基于信息技术的教师精准培训显得尤为重要。［45］最后，激发教师自主性，赋权教师培训选择权。有效的在职培训必须能够对员工需求进行系统的识别，并为培训计划目标和活动制定提供依据。教师是培训对象，对教师的多维度需求进行识别，是保证培训精准施训的关键。不仅要关注行政部门需要教师了解什么，还要关注教师自身的发展和现实需要。借助现代化信息技术，将已有的数据和信息转化为治理工具，［46］建构教师需求的收集与分析平台，并建立相应的培训课程匹配平台，真正做到培训的生态化诊断，形成立体多元、多维互动、多重反馈的需求诊断机制。

（二）构建动态化的互动协商机制

教师培训管理与教师培训治理的运行最大的不同在于，治理是基于互动协商的机制，协商是一种基于不断争论、妥协，以达成合作的过程。首先，政府、业务部门、学校、教师、专家学者、市场机构、专业协会等都应该是教师培训治理的重要参与主体，教师培训政策制度的出台、项目的规划、实施与评估，都应当基于多元主体广泛的参与、充分的讨论，在不断的价值碰撞、思想观念冲突与行动共识互动达成中，最终形成最适合的方案。其次，建立不同主体间互动协商的机制类型。各利益相关者基于自身的利益需求，与不同利益主体之间进行协商也应基于不同的协商机制类型，如政府间的科层制的协商，政府与市场间公私协商，业务部门与教师间的沟通性协商，专家学者与业务部门、教师间的咨询式协商等，但无论哪种类型，都是互动协商式的，最终都要达成共识。最后，营造民主互动协商的氛围，健全参与的途径。不同的利益主体都要有畅通的参与协商的渠道，调动各主体的积极性，能明晰自己参与中的地位与职责，坚持权利与职责并举，以便各司其职。

（三）构建常态化的共建共享制度

常态化、开放式、跨区域、跨学校、跨学科的资源共建共享，是提高教师培训资源利用效率，实现资源利用最大化的重要途径，也是实现治理效能的重要路径。首先，各主体间要保持开放、共享、共赢的心态。各利益主体要以开放的心态借鉴其他主体优质的培训经验，并基于互惠原则向其他主体共享自己的培训资源，如优质的培训课程等，以达到共赢。各培训主体要给予教师自主选择权，不仅能满足教师个性化的培训需求，也能避免造成优质培训资源的浪费。其次，借助“互联网+”，搭建教师培训资源共建共享平台。在教师培训的资源共享中，盘活与充分利用优质培训资源是关键。整合现有资源平台，将国家、各区域及学校的优质资源统整，形成课程资源共享、空间资源共享、线上线下培训资源共享的多种样态，真正做到教师培训资源的共建融通，使得多主体拥有更为科学的共建共享路径。同时，在不同主体之间进行共建共享的互动交流，并在这个过程中不断地创新与创生。最后，制定共建共享制度与规范，保障共建共享的科学性与秩序性。基于多元主体的共建共享意愿及共建共享平台，为维系整个共建共享过程的有序运作，规范多元主体的行为，需要构建一定的规则与规约，以此提高教师培训的效率与效能。

（四）完善与培训关联的教师评价制度

教师培训的评价制度，不仅是衡量教师培训效果的依据，更是关乎教师参与培训的内驱力，影响到整个培训的效果。现代化的在教师培训的评价中，我们既要关注评价内容的多元，更要重视评价主体的多元、充分参与。一方面，培训内容综合分析教师的多重需求，兼顾教师职业人与个体人的角色需求，同时要考虑到多元利益主体对教师培训的需求。另一方面，评价主体要多元，既要有高等院校的教育专家，也要有经验丰富的教研员，还需要教师自身的参与，［47］同时引入第三方机构或组织对教师培训效果进行客观评价。将各种主体纳入教师培训的评价中，才能真正完善与教师培训相关的教师培训制度，调动教师参培内驱力，提高培训的成效。