新时代我国引智政策建设的历史回溯与未来展望——基于历史制度主义的分析

张瀚文，杨颖秀

(东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024)

治国经邦，人才为要。人才是支撑一国科技创新及经济发展的重要战略性资源。尤其在当前知识经济的时代背景下，高层次人才的国际流动与区域集聚正变得愈发频繁与显著，这无疑是世界各国对全球化以及新自由主义范式所带来的竞争逻辑的积极回应，同时也自然性地促使引智政策成为一项备受关注的公共政策领域(1)黄海刚、曲越：《中国高端人才政策的生成逻辑与战略转型：1978—2017》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第4期。。2021年正值“十四五”规划的开局之年，既是我国国际合作与交流事业创新变革的重要转折点，也是观察评估引智政策运行的关键窗口期。在这一背景下，我国进一步提出了“深化人才发展体制机制改革，充分发挥人才第一资源作用”的整体目标，对百年未有之大变局下的外国人才吸纳工作提出了新的更高的要求，亦为我国引智政策建设提供了宝贵的学术启发。就已有学术研究成果而言，其大多聚焦于引智政策的综合效能评估(2)张再生、杨庆：《海外高端人才政策评估及优化对策研究》，《天津大学学报(社会科学版)》2016年第3期。、协调性评价(3)倪海东、杨晓波：《我国海外高层次人才引进与服务政策协调研究》，《中国行政管理》2014年第6期。、现实问题与优化对策(4)刘国福：《引进外国人才政策：严峻形势、重大挑战和未来发展》，《国家行政学院学报》2018年第4期。等，而应用规范的理论工具对其演进机制进行历史解析的尝试却严重不足。有鉴于此，本文援引历史制度主义的分析范式，对我国引智政策建设进行历时性的梳理与考察，以期明晰引智的历史进阶脉络及内在制度逻辑，为深入探讨预判引智政策的未来进路，推动我国国际化人才队伍建设的高质量发展提供有益支撑。

一、理论基础及分析框架

(一)历史制度主义的理论基础

历史制度主义(Historical Institutionalism)肇始于20世纪80年代，其与理性选择制度主义和社会学制度主义并肩而立，是新制度主义的三大主要流派之一。具体来说，历史制度主义在批判性地继承旧制度主义及行为主义部分学术观点的基础上，汲取了马克斯·韦伯(Max Weber)解释社会学的理论养分，并尝试对制度孕育、生成、演变乃至终结的全过程做出整体性的透视与解析，是当代西方以经验为基础的政治科学领域中较早形成系统方法论的主要分析范式。在价值理念上，历史制度主义认为，先验地假定人类政治行为受到理性抑或文化的驱使是有可能存在某种缺失的。故此，其始终坚持价值中立的立场，以时间序列为基础，客观追寻制度演进的历史叙事及其内蕴的多重逻辑变量关系。在方法论上，历史制度主义集中关注国家内部的制度设计，在更为宽广的历史视界内贯通架构起了以国家或跨国制度为核心的宏观制度研究与以策略者行动为焦点的微观制度研究之间的理论桥梁，进而为中观层面的组织制度研究提供了一种崭新的阐释视角与技术工具。概而言之，历史制度主义尤为重视长时段下的制度生存能力及其产生的广泛影响(5)伊丽莎白·桑德斯：《历史制度主义：分析框架、三种变体与动力机制》，张贤明编译，《学习与探索》2017年第1期。，在剖视、解释关键事件及现实问题中具有独特的作用及优势。因此，将历史制度主义应用于引智政策建设研究之中具有极强的理论适切性。

(二)历史制度主义的分析框架

历史制度主义的分析框架由以下三个维度组成。一是深层结构维度。在历史制度主义视域下，制度作为一种政治产品，其建构及供给具有鲜明的社会性，即制度内嵌于特定的宏观情境中，与其所处社会结构存在着密切的耦合关系。政治体系、经济制度、文化理念等因素在自为或他为的相互作用下，共同决定着制度的生成及演变进路。二是路径依赖维度。历史制度主义认为，制度具有天然的历史延承性及相对保守性。前期制度的既有模式及与之相关联的权力机构、社会体系、思维模式等会固化到组织行为中，对后期制度的选择安排带来负向的抑制作用。质言之，后期制度的路径变迁严重依赖于前期制度，其形成过程不可避免地受到前期制度的塑造(6)何俊志：《结构、历史与行为——历史制度主义对政治科学的重构》，上海：复旦大学出版社，2004年，第225页。，逐步形成累积效应。三是动力机制维度。历史制度主义关注制度演化过程的能动性，强调行动者不仅是制度环境形塑的对象及规则的顺应者，更是组织的主动设计者(7)牛风蕊、沈红：《建国以来我国高校教师发展制度的变迁逻辑——基于历史制度主义的分析》，《中国高教研究》2015年第5期。。当已有制度体系的位移趋向阈值临界点时，各行动单元便会释放潜隐的主观能动性，在综合考量制度革新的成本与收益后，采取相应行动以促进或迟滞制度的更迭。

二、我国引智政策建设的历史进阶

根据我国引智归口管理部门——国家外国专家局的官方定义，引智是指通过聘请海外各类人才、组织人员出国(境)培训等形式，大胆借鉴和吸收人类社会创造的一切有益成果，学习掌握世界各国的一切反映现代化生产规律的实用技术、先进管理理念及经营方式等，并结合我国实际加以消化、吸收、再创新，进而实现为国家社会发展提供智力支持的最终目标的系统活动(8)中国国家外国专家局党组：《坚持引进国外智力战略方针 促进经济社会又好又快发展》，《光明日报》2008年12月31日。。 其中，外国人才的引进及管理是最为直接的核心要素。由此，本文回顾梳理了一系列与外国人才有关的政策文本，并借用历史制度主义中的“关键节点”(critical juncture)概念，将其划分为以下四段历史分期，以利从零散的、具体的历史片段中抽离出引智政策变迁的内核及阶段性特征。

(一)从自由萌芽到有序生长：垦拓探索期(1983—1991年)

新中国成立初期，百业待举，源于特定的历史原因，我国共接收了来自苏联及东欧国家的上万名外国专家参与国家的156项重点工程建设，但这一阶段的活动大多是依托政府间协议完成的，伴有鲜明的政治色彩。直至1983年7月8日，邓小平同志发表了题为《利用外国智力和扩大对外开放》的讲话，“引智”的概念才被首次正式提出，同时也使其成为一项必须长期坚持的基本方针得以确立下来。同年8月，中共中央、国务院发布了《关于引进国外智力以利四化建设的决定》，明确指出当前我国引智应着眼于现代化建设的迫切需要，有计划有步骤地引进工程技术及经济管理领域人才，尤其要重点引进华侨华裔人才。9月26日，作为《关于引进国外智力以利四化建设的决定》的配套政策，《关于引进国外人才工作的暂行规定》正式出台，从引进人才的范围、筛选程序、对外联系、生活待遇、保密与安全等九个方面提出了原则性要求。根据这一规定，我国引智工作实行统一的计划管理体制；各主管部门建立督促检查制度，对归口范围内的人才引进及管理工作开展定期检查。此后，针对引智工作开展亟待解决的出入境手续、居留、旅行、专家工薪、经费管理等问题，国务院办公厅、海关总署、财政部、国家科委、国防科工委和国家外国专家局等多部门于1984年底前相继印发了《海关对“引进专家”进出境行李物品的暂行规定》《引进国外专家入境出境居留旅行管理暂行办法》《关于引进国外人才经费开支渠道和管理办法的暂行规定》等8项管理办法，为我国早期引智事业的起步提供了明确的行动指南。

1987年，《关于提高聘用外国文教专家效益的意见》出台，这也意味着我国开始关注引智效益问题。此外，为及时表彰在我国现代化建设中做出贡献的外国专家，经财政部同意，国家外国专家局于1990年10月26日发布了《对外国专家奖励办法》，其中指出我国对外国专家的奖励可分为精神奖励及物质奖励两类，并以精神奖励为主；如外国专家在华工作期间取得了具有重大意义的科研成果，则可依据国家相关管理条例予以奖励。这两部文件与此前有关外国专家的政策规定一道，共同为后续我国引智机制的完善奠定了最为基础的政策框架。

综合来看，在改革开放新时期，我国开始对如何指导引智工作的循序开展做出了初步探索，其政策聚焦点是在国家一元化、单向度的计划管理体制下，积极开拓引进人才渠道，为外国人才的准入提供便利条件，引智政策体系雏形初显。以现有标准观之，在这一阶段，只有小部分人才属于真正的“高层次专家”，而相当一部分人才是来华解决对口问题的实用型专家(9)梁伯枢：《我国几十年来外国专家引进的四大“看点”》，《国际人才交流》2017年第2期。，引智的意义重、规模大、见效快。但随着国际及国内环境的变化，彼时诸多现实问题已不复存在，推动既有政策革新成为亟待完成之要务。

(二)从单极指导到多元规范：建设发展期(1992—2000年)

1992年10月，中共第十四次全国代表大会召开，明确了建立社会主义市场经济体制的工作任务，带动了市场机制在社会多领域的全方位渗透。为充分释放市场活力，更好地实施宏观管理，一系列规范性文件应运而生。同年，国家外国专家局、公安部和外交部联合发布了《聘请外国文教专家单位资格认可办法》，首次对国内各引智主体做出了统一规范，即凡聘请外国文教专家的单位，均须持有国家外国专家局统一制发的许可证书；具有聘请外国文教专家资质的相关单位应按要求参加主管部门组织的年检注册。

1993年5月，《外国文教专家聘用合同管理暂行办法》及《外国文教专家聘用合同争议仲裁暂行规定》相继出台。其中，《外国文教专家聘用合同管理暂行办法》着眼于保护聘用单位及外国文教专家的合法权益，在厘清双方权责边界的基础上，详细阐明了合同订立原则、合同内容、合同变更、合同解除或终止的适用情形等；《外国文教专家聘用合同争议仲裁暂行规定》则对聘用双方可能涉及的调解、仲裁、审理及裁决程序作出了相应规定，为公正高效地解决聘用合同争议问题提供了政策依据。

1994年4月30日，经财政部、铁道部、交通部、国家外国专家局、国家外汇管理局、国家计委价格管理司6部门共同研究，国家下发了《关于实行〈外国专家证〉的通知》，决定在全国范围内推行外国专家证制度，进一步明确外国专家的在华身份。根据该通知，我国《外国专家证》分为文教类以及经济技术类两类，持有《外国专家证》的专家可在华享有部分优惠政策。其后，针对外国人在华非法就业现象愈发严重的境况，劳动部、公安部、外交部和对外贸易经济合作部于1996年1月联合颁布了《外国人在中国就业管理规定》，明确要求在中国就业的外国人需持职业签证入境，入境后取得《外国人就业证》及外国人居留证件，方可在华开展工作。由此，我国奠定了外国人双轨管理的制度基础，即持《外国专家证》在华工作的外国专家享受超国民待遇，持《外国人就业证》的普通外国工作者则不享有相关福利待遇(10)刘云刚、陈跃：《全球化背景下的中国移民政策：评述与展望》，《世界地理研究》2015年第3期。。此外，为深入规范引智中介服务市场，我国还先后出台了《关于对介绍外国文教专家来华工作的境外组织和境内中介机构管理的暂行办法》《外国专业人才来华工作中介机构暂行管理办法》以及《介绍外国文教专家的境外组织中介工作管理办法》，从组织机构的登记注册、业务范围、监督管理及相应的奖惩措施等方面做出了明文规定。

可以看出，在这一阶段，我国引智政策的建设指向已由单纯的引智主体逐步拓展到囊括引智主体、引智客体以及引智中介服务机构等在内的多元综合体，市场的作用被部分激活，同时显现出明显的规范化与制度化特征。除华人华侨外，来自自然科学及工程工业领域的其他外国专家规模迅速扩大。但此时的引智政策仍处于散点分布状态，政策合力尚未形成，对外国专家工作及生活服务的关注度也有待进一步提升，加快形成与我国引智事业未来发展相契合的较为成熟的政策体系依然任重而道远。

(三)从工具理性到人文本位：深化完善期(2001—2011年)

2001年，我国正式加入世界贸易组织，为我国在更大范围、更宽领域、更高层次上参与国际经济技术合作与竞争提供广阔平台的同时，也带来了更为严峻的挑战，引智政策随之迈向深化完善的全新时期。2003年12月26日，《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》确立了我国“以我为主、按需引进、突出重点、讲求实效”的引智方针，明确指出要重点引进高新技术、金融贸易、国际法律、社会管理等多领域的高级人才以及从事基础研究的紧缺人才，并要求“按照国际惯例和市场规则，抓紧制定投资移民法、技术移民法和海外高级人才聘用管理办法”，引智政策的国际适应性及国际竞争力被提上建设议程。

2006年5月11日，国家外国专家局参考国家医疗制度改革的有关政策及国际通行标准，印发了《关于完善在华工作外国专家医疗保障制度的意见》。这意味着除专家已购买符合条件险种的情况外，聘用单位应为来华工作期限超过半年的外国专家(包括随行家属)购买包括大病保险和住院保险在内的专项医疗保险。此外，该意见还鼓励各级外国专家管理部门与当地医疗卫生部门主动沟通协调，推动建立外国专家就医就诊的定点医院及绿色通道体系。与之前相比，其最明显的变化在于扩大了对外国专家及其家属的合法权益保障范围，尤为强调相关部门应共同为外国专家的引进创设良好的、与国际惯例相契合的制度环境。

同时，在这一时期，从中央到地方的多层次引智计划开始涌现。2008年12月，中共中央组织部等部门先后印发了《关于为海外高层次引进人才提供相应工作条件的若干规定》和《关于海外高层次人才享受特定生活待遇的若干规定》，为高水平外国人才在华顺利工作及生活提供了强有力的政策支撑。工作方面，依文件规定，引进的外国人才可担任中级以上领导职务、承担国家重大科研项目、申请政府部门资金、参与国家重大项目论证及国家标准制定、参加中国科学院院士(外籍院士)评选等。生活方面，外国人才可在出入境和居留、落户、资助、薪酬、税收、住房、医疗、保险、配偶安置等领域享受特殊优惠政策。此后，在2010年发布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》中，国家将“实施更加开放的人才政策”作为独立章节，阐明要持续扩大外国高层次人才引进力度，这些都为我国引智发展注入了强大动能。

概而言之，在全球化背景下，为提高核心竞争力，我国引智政策建设逐步从封闭式运行的“内部优化”转向更为开放的“外部借鉴”，着重凸显政策 “人本化”“精细化”的价值导向，切实满足外国人才的深层次需求。在这一阶段，以各类差异化的引智计划为牵引，我国引进了一批真正具有原始创新能力的顶尖人才，引智由规模增长迈向质量提升，为推进经济又好又快发展发挥了引擎作用。但同时我国引智政策建设也面临着保障体系覆盖面不足，绩效评估机制尚未形成，现有政策法律权威性有待提升等诸多现实问题。

(四)从条块分割到相对聚合：系统提升期(2012年至今)

2012年，中国共产党第十八次全国代表大会在北京召开，发出了“广开进贤之路，广纳天下英才”的号召，标志着我国引智政策建设迈入了新征程。同年6月30日，十一届全国人民代表大会常务委员会第27次会议审议通过了《中华人民共和国出入境管理法》，首次将部分已被实践检验成功的改革措施上升为国家法律规定，如新增“人才签证”等，极大地提高了引智政策的法律位阶。其后，为促进优秀外国人才长期在华工作，人力资源社会保障部联合中共中央组织部、公安部、外交部、发展改革委等25部门下发了《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》，其中规定 “除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，持有《外国人永久居留证》的外籍人员原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务”，其权利范围涵盖了与实际生活紧密相连的方方面面，如随迁子女入学、社会保险办理、住房公积金缴存、商品住房购买等。9月28日，中共中央组织部、人力资源社会保障部等5部门发布了《关于为外籍高层次人才来华提供签证及居留便利有关问题的通知》。相比以往引智文件，其主要政策创新体现在两个方面：一是扩大了享受居留和签证优惠政策的目标对象，具体包括中央、部门及地方各类重点引智计划中涉及的所有外国高层次人才；二是降低了外国人在中国获得永久居留证，即获得 “绿卡”的办理门槛(11)吴帅：《海外引才的路径与趋向：基于政策创新的过程研究》，《中国青年研究》2015年第9期。。

2014年12月4日，为进一步释放市场调节作用，国家外国专家局印发了《关于外国文教专家在华工作工资发放有关问题的指导意见》，对外国专家工资体系的基本构成、参考依据、发放标准等具体事项做出了明文规定。2016年9月，《外国人来华工作许可制度试点实施方案》得以颁布，其中明确提出要将“外国人入境就业许可”和“外国专家来华工作许可”整合为“外国人来华工作许可”，通过“互联网+政务服务”的创新政务模式，为外国人就业管理提供便利。该方案首先在北京、天津、河北、上海、广东等省市进行了试点，并于2017年4月1日起在全国范围内正式铺开，自此结束了我国《外国人就业证》及《外国人专家证》并行的历史。同年，为有效指导地方落实外国人来华工作许可制度，国家外国专家局研究出台了《外国人来华工作许可服务指南(暂行)》。在该指南框架内，来华工作的外国人可分为外国高端人才(A类)、外国专业人才(B类)及其他外国人才(C类)三类。其中，A类人才无数量限制，B类人才根据市场需求限制，C类人才则按照国家有关规定执行相关限制。这与我国“鼓励高端、控制一般、限制低端”的引智思路是完全契合的，同时也标志着我国在统一引智管理、推进引智国际化进程方面迈出了至为关键的一步。

总的来说，历经近40年的发展，我国的引智政策供给围绕扩大规模、规范管理、提质增效的发展目标，逐步走上了规范化、法治化、系统化轨道。政策的目标范围不断扩大，涵盖了华裔与非华裔、自然科学与社会科学等各领域的顶尖人才；政策的开放度有所增强，从统一计划管理到深化赋权增能；政策的主题内容日益丰富，涉及外国人才出入境、聘用管理、医保社保、评价分类等多类具体事项，但与之紧密关联的引智效能问题也常在反思之中。如何构建既恰切适应我国国情社情，又具有国际竞争力的引智制度留给了未来政策建设以巨大的成长空间。

三、我国引智政策建设的内在制度逻辑

伴随着实践的深入，引智已由我国国际化人才队伍建设的锦上添花之作进阶为不可或缺的重要组成部分。在时代不断变革及政策持续演化的外显形态之下，我国引智政策在深层结构、路径依赖及动力机制等多重要素的相互作用之下，呈现出特定的内在制度逻辑，其政策体系不断趋于完善。

(一)深层结构：引智政策建设的宏观结构分析

在历史制度主义看来，制度的选择与变迁并非游离于社会之外，而是深受社会总体结构的嵌入性影响，遵循着一定的“社会适应逻辑”(logic of social appropriateness)。也就是说，引智政策的动态演进与其所处的宏大历史叙事等外生性变量存在着不可分割的耦合关联。以不同时期的深层结构为切入点，可以发掘我国引智政策建设的基本思路。

改革开放初期，如何扩大人才基数、满足日益增长的人才需求是摆在我国面前的现实难题。因此，引智成为这一时期我国推进人才工作快速发展的战略性选择。有鉴于在海外工作的华侨及华裔人才具有同宗同源的民族情感，在引智方面具有比较优势，我国在《关于引进国外人才工作的暂行规定》中确立了“重点是华侨和外籍华人，也要引进其他外籍人”的基本原则。此后，为了便利与鼓励外国专家来华工作，我国陆续将外国专家出入境、旅行、居留、安全管理等事项纳入政策文本之中。在引智政策的激励与导引下，一大批外国专家来华参与了我国的重点项目及工程建设，为加速改变我国知识陈旧、技术落后、人才断层、经济建设相对滞后的社会现状发挥了举足轻重的作用。

20世纪90年代起，我国逐步意识到市场与社会之间互利互补的联动关系，推动实现引智从行政行为至市场行为的路径转向成为势之必然。由此，党中央领导集体在做出“人力资源是第一资源”这一科学论断的同时，特别强调要尊重市场作为外国人才资源配置工具的基础性功用，这也意味着如何有效指导全国范围内的引智活动被提上政策议程。在这一阶段，我国分别以外国文教专家、聘请外国文教专家单位、第三方中介组织机构等为政策对象，相继制定、出台了一系列规范性政策文件，以利促进形成成熟有序的引智市场环境，确保引智工作能够切实为国家改革开放和现代化事业服务。此外，国家有关部门联合下发了《外国人在中国就业管理规定》，对外国人在华非法就业问题进行严格控制，推动形成了多部门协作共治的崭新格局。

世纪之交，世界各国的经济更加紧密地联结在一起，依存度日益增强，“国际惯例”“国际通行规则”等成为这一阶段的关键性时代话语。与此同时，全球范围内的人才竞争博弈日趋白热化，而我国引智却在数量不断攀升的同时逐步暴露出外国人才权益保障有所缺欠、外国人才流动率过高等薄弱性问题。在此形势下，更新引智管理观念，建构一套既具有中国特色又符合国际惯例的引智政策体系变得尤为重要与迫切。2003年12月，中共中央、国务院召开了新中国成立以来的第一次人才工作会议，会上对实施人才强国战略做出了全面部署，这也成为新阶段我国引智工作的行动纲领。一方面，我国开始着力加强建设与国际接轨的人才引育生态，出台了一系列保障性政策以及时回应外国人才的紧迫性、深层次需求，增强其在华工作的黏合度。另一方面，我国更加关注引智的内涵式发展，以各类引智计划为牵引，进一步细化引智对象与类别，提升引智质量，引智政策呈现出“以人为本、以用为本”的特质属性。

自党的十八大以来，中国特色社会主义步入新时代，我国引智事业取得了长足的发展，但仍存在着“创新型科技人才结构性不足的突出矛盾，世界级科技大师缺乏，领军人才、尖子人才不足”(12)习近平：《在中国科学院第十七次院士大会、中国工程院第十二次院士大会上的讲话》，《新华每日电讯》2014年6月10日。等难题。此外，在这一阶段，全球性的社会危机与经济危机交错叠加，技术性壁垒时有发生，单边主义、内顾倾向、逆全球化浪潮也有所抬头，这极大地加剧了人才国际流向的复杂性与不确定性。因此，提高引智政策的法律位阶，有效释放政策的集成优势成为这一时期政策建设的首要任务。为解决以往外国人才及普通外国人管理存在政出多门、职能交叉分散、沟通协调不畅等诸多障碍，我国颁布《中华人民共和国出入境管理法》，并推动了外国人来华工作许可改革。同时，国家主管部门施行了一系列创新政策，其中包括明晰外国高层次人才的群体边界、明确外国高层次人才来华工作及永久居留的便利条件等，为人才的甄别、服务与使用等环节的有序运转，促进引智工作的良性循环提供了有力的政策性支撑。

(二)路径依赖：引智政策建设的中观制度分析

美国学者保罗·皮尔逊(Paul Pierson)借用了经济学范畴的 “收益递增”(increasing returns)概念以阐释路径依赖的作用机理——制度确立后即具有某种难以逆转的自我强化机制，驱使其后的制度演进总是刻有历史的烙印，从而加深巩固了既有制度的逻辑关系与结构特征(13)Pierson Paul，“Increasing returns，path dependence，and the study of politics”，American Political Science Review，Vol.94，No.2，2000，pp.251-267.。 经济学家亚瑟·W.布莱恩(Arthur W.Brain)则进一步指出，高昂的创建或固定成本、学习效应、协作效应及适应性预期是推动路径依赖形成的具体影响因子(14)Arthur W.Brain，“Increasing returns and path dependence in the economy”，Ann Arbor： University of Michigan Press，1994，pp.112.。结合我国引智政策建设的历史实践，社会主义基本制度决定了我国引智政策供给始终秉持着“为社会主义建设服务”的价值旨归，坚持以“外国人才引进管理与经济社会发展深度融合”为改革核心。在“收益递增”带来的正反馈机制的作用下，引智政策的演进总是沿着相对固定的路径轨道呈现出渐进式变迁趋势，并逐步进入一种连续性的“锁定状态”(lock-in)之中，即表现出较为强劲的路径依赖特性。

首先，制度生成之前高昂的成本积淀在很大程度上约束了引智政策的路径创新。自改革开放以来，为推动引智事业的蓬勃发展，国家先后成立中共中央引进国外智力领导小组、组建新的国家外国专家局，并积极联合公安部、财政部、外交部、交通部等有关部门组织了多次跨部门、宽范围的研讨与论证，最终商定颁布了一系列覆盖广泛的政策文件，在这其中倾注了大量的人力、物力与财力。在“收益递增”原则的助推下，引智政策逐步走向低成本运行阶段，规模效应愈发凸显。因此，政府更倾向于依赖强历史惯性，在分摊创建或固定成本的基础上对原有制度进行适当的修订与调整。

其次，政策出台以后，国家会通过反复的摸索与实践，总结优化政策规则，并推动人们接受、认同该制度，从而保证相关活动得以高效开展，这便是组织的学习效应。一方面，国家外国专家局等国家主管部门在长期实践过程中积累习得经验，通过不断的细化与完善使得制度设计更具效率。另一方面，国家习惯借助现有制度体系承载的丰富资源引导各引智主体开展适应性学习，促使其掌握引智政策的目标指向与内涵范畴，从而深刻理解体现政府意志的引智发展理念与建设模式。由此，政策制定者、政策执行者及其他利益相关者极易缺乏对时刻变化着的现实需求的敏感度，大多选择继续沿用以往引智政策的基本路径。

再次，协同效应是指一旦政策得以施行，则与其相适配的相关政策也会随之确立起来，构成一个紧密联结的政策共同体。正如美国经济学家道格拉斯·C.诺斯(Douglass C.North)所言，“正式规则将导致大量非正规制约的创立”(15)道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海：上海三联出版社，1994年，第127页。。自我国提出“引进国外智力”“扩大对外开放”的政策构想以来，国家相继在外国人才的出入境、居留、旅行、医疗保险、子女教育、分类评价等领域，引智主体的资格认定、合同签署、监督管理等方面出台了一系列配套政策，衍生出了与现有制度共生共荣的组织利益集团与政策网络体系。正式规则与非正规制约、组织机构与政策体系之间互相协调，共同促发了协同效应，对保障引智政策的顺利落实发挥了重要作用，但同时也增加了政策转换的成本与风险。

最后，历史制度主义认为，“建立在特定制度基础上的契约的受欢迎程度的增加降低了规则持久性方面的不确定性”(16)道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社，2014年，第111—113页。。当政策确立后，人们会自然性地形成对政策实施效果的正向预期，并为之不断调整自己的行为。改革开放以来，我国引智政策的一脉相承与内在统一生动地体现了政策制定者的适应性预期；与此同时，引智政策的有效执行则为政策执行者适应性预期的现实表征。在国家主管部门发布引智综合性指导意见后，各地方政府及时制定相应的落实细则及支持性举措，高校、科研院所、企事业单位等引智主体迅速响应，纷纷出台了相配套的具体行动方案，这也是形成路径依赖的可能性因素之一。

(三)动力机制：引智政策建设的微观行动者分析

基于历史制度主义的基本观点，在制度正常期(normal period)或存续期，社会内部环境较为稳定，多个行动集团间的权力配置与功能定位处于相对均衡状态。但当社会发展到一定新阶段后，政治经济环境的变化会不可避免地引发权力非对称性的凸显、群体利益的分化等，进而催生制度的自我调适功能，或者直接导致制度的断裂。其中，外部社会的机制性动力因素及内部组织的结构性动力要素彼此联系、相互交错，共同贯穿作用于引智政策建设的全过程之中。

其一，从外部社会观之，“近代国际体系形成的过程，是权力从国际层面和地方层面向国家层面集中的过程；而全球化和区域一体化使其权力再度由国家层面向国际层面和地方层面分流，但不是简单的重复，而是更高一级的升华”(17)肖云恺：《全球新坐标：国家载体与权力转移》，北京：国际文化出版公司，2003年，第17页。。事实上，在经济全球化及人才国际化持续蔓延的整体态势下，以政府为唯一权力集聚中心的管理范式，以及纯粹倚靠政府的政治权威对社会公共事务进行干预的传统模式正日益面临质疑和解构(18)舒绍福：《权力转移的机制性和结构性分析》，《理论与现代化》2005年第9期。。几乎在同一时期，欧美等发达国家在经过长时间的探索后，外国人才引进及管理工作已实现了高度的市场化，对推动我国引智政策的改革创新起到了积极的外部示范效应。比如美国、英国、澳大利亚、新加坡等国均培育了高度现代化的猎头产业，通过专业猎头公司主动进入国际人才市场，实现了国家与人才间的精准对接。在此情境下，以其他国家的有益实践发展经验为借鉴，横向拓展我国引智制度的市场化及产业化维度不失为明智之举。

其二，除却外部社会的间接影响，内部组织中各利益相关者的博弈与制衡同样影响着引智政策的变迁，合力促成了“自上而下”强制性变迁和“自下而上”诱致性变迁双向联动的良好局面。进而言之，我国引智政策的演进历史是政府、企事业单位等引智主体、社会中介组织、外国人才等多方主体利益诉求表达及价值分配博弈的动态过程。习近平总书记多次指出，当今世界发展正进入动荡变革期，国际政治、经济、科技、文化等格局发生着深刻调整；与此同时，新时代背景下，我国经济社会已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的社会发展之间的矛盾愈发尖锐，而高层次创新型外国人才的引进正是打破这一困局的重要举措之一。也就是说，政府亟需深化人才体制机制改革，通过积极吸纳具有国际水准的优秀人才，优化现有人才结构，构筑外国高层次人才集聚高地，进而实现由人力资源大国向人力资源强国的转变；企事业单位等引智主体需要国内尽快形成畅通的外国人才流动制度及完善的外国人才权益保障制度，并在此框架内最大限度地聘任契合其发展需求的外国人才，推动产业的优化升级；社会中介组织希冀在平等自由的市场经济竞争中充分释放潜能，促进自我业务发展，收获更多的经济效益及社会效益；外国人才则期盼能够在出入境便利、基本权益有所保障的前提下，在华寻求发展事业的广阔平台。引智制度供给与各利益主体诉求间的冲突始终贯穿于引智政策变迁的历史轨迹之中，成为了驱动其调整变化的强大内生力量。

总的来说，我国引智政策建设与国家政治、经济与文化环境紧密相连，并在制度本身路径依赖的阻力作用和利益相关者发展诉求的动力作用下，依次走过了垦拓探索期、规范建设期、深化发展期以及系统提升期四段循序渐进的历史进程，推动形成了多渠道、广范围、宽领域、深层次的引智发展格局。

四、我国引智政策制定与实施的未来展望

纵观近40年的发展历程，我国引智建设取得了丰硕的政策成果，为国家人才工作全局的健康发展提供了有力的制度保障。然而，不置可否的是，当前引智工作仍面临着法律政策现实适用性不足(19)马子博、吴鹏：《外国人才行政管理体制：现状、问题与改革路径》，《现代管理科学》2017年第4期。、“聚天下而用之”的政策支撑体系尚不健全(20)孙锐、孙彦玲：《构建面向高质量发展的人才工作体系：问题与对策》，《科学学与科学技术管理》2021年第2期。、引进与培育尚未接轨(21)龙晖：《海外科技人才引进的策略：精准化引才》，《重庆社会科学》2017年第6期。等诸多现实问题。结合我国引智政策的历史进阶及内在演进逻辑，聚焦大变局下我国国际化人才队伍建设的现实需求，未来，引智政策建设可以在以下几个方面有所突破。

(一)强化立法供给，以法治思维为引智政策建设创造良好条件

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”依法治国是我国的重要治理方略，引智政策的完善与创新也必然要有法律的引领与规范。在引智政策结构体系中，外国人才立法是制度的顶层设计，为外国人才引进及管理工作的纵深发展提供了来自基本法的指引。回顾并审视相关政策可以发现，我国仅有一部引智法律规定，其内容涉及外国人出入境管理；绝大多数引智政策属于政府规章，法律位阶较低，权威性及指导性尚显薄弱。因此，将依法治国理念纳入引智政策建设的系统性链条之中成为势之必然。其一，弘扬法治精神，出台外国人才引进及管理的专项法。我国可参考国际经验，制定颁布《中华人民共和国移民法》，以国家强制力为后盾，对外国人来华事宜进行统一的规范管理，避免简单地以政策代替法律而带来的不确定性与不严谨性。其二，因应现实变化，优化既有签证制度及永久居留制度。我国应充分观照新形势下引智工作的实际需求，持续简化审批申请流程，完善人才甄别筛选机制，并依托市场的“指挥棒”作用，适时调整紧缺专业人才目录及在华永久居留标准等，切实提高立法适用性及立法质量。其三，加快理念革新，制定普惠性的引智条例及办法。我国应着手起草带有普惠性质的外国人才权益保障办法，逐步缩减差异化的政策制度，推进实现政策理念由“效率优先”到“更为注重公平”的转变。

(二)平衡政策配置，合力释放引智政策的集成优势

目前，现有引智政策建设存在着一定的结构性失衡，这主要体现在两个方面：一是外国人才引进政策为主导型政策，但外国人才融入、使用、考核政策却严重不足；二是现有规划性、综合性政策居多，而程序化的、具有操作性的落实性文件有所欠缺。引智是一项繁复庞杂的综合性系统工程，同样需要统筹处理好“选、育、留、用”各环节，方能打造形成高质量的引智政策网络。一则，我国引智政策要摆脱传统引智建设模式的束缚，均衡引智政策配置，做好外国人才评价发现、培养开发、服务保障、绩效管理之间的联结衔接，打好政策“组合拳”，真正做到“不唯地域引进人才，不求所有开放人才，不拘一格用好人才，确保人才引得进、留得住、流得动、用得好”。尤其要有效填补现有政策的“空白”地带，将政策创新的关注点放置于资格互认、户籍管理、股权激励、创业支持、绩效评估等方面，加快形成与国家治理体系及治理能力现代化相适配的引智政策体系。二则，我国应在引智政策的细化与推进落实方面重点着力。作为已有政策性文件的补充，新增文件叙述应严格细密，明确规定各有关支持部门的权责范围与职能边界，尽可能缩小原有政策的理解与实践空间，为外国人才引进及管理工作提供具体的方法论指导。此外，我国应尽快建立引智政策的落实跟踪机制，增强对引智政策的效果评估，不断提升政策效率，为各类优秀人才在华施展才能提供有效的政策性保障。

(三)突破路径依赖，积极探索“内智”与“外智”有机融合的政策体系

引智具有过程上的进化性，其基本规律是先引进，后解剖分析，再去粗取精、消化吸收，最后在一个新的更高层次上创新发展，其核心意义在于以“外智”带动“内智”的提升。当前，我国引智政策设计及具体实践不同程度地存在着“重引进、轻培育”，“重短期利益、轻长远效益”的不良倾向。因此，着力消解路径依赖的逆向张力，强化“引育并举”将是未来我国引智政策建设的重点方向之一。第一，政策内容向与外国人才共同合作的方向拓展。我国应持续扩大引才政策的开放度，进一步打破束缚人才发展的思想观念及其他可能的制度性壁垒，在政策设计上更多地鼓励外国人才与本国人才联合申报重大科研攻关项目、共同突破重大技术难点，为双方开展实质性合作搭建有益平台。第二，充分发挥高等院校及科研院所藏蕴的强大动能作用。高校及科研院所是我国科研创新与人才培养的主阵地，我国可借助其作为有效载体，制定有关政策促进双方导师在教学科研领域开展深度合作的同时，共同培养青年研究生，逐步形成“引进一个人才、带动一个团队、培育多个学生”的内生性发展模式。第三，提升政策的前瞻性，重点在成建制地引进“高精尖缺”的外国人才团队方面进行改革，促进引智政策实现固本拓新式的可持续发展。