乡村就业、创业与产业发展互惠共生障碍及其破解对策

谢秋山，卢洋洋

(1.湘潭大学 公共管理学院，湖南湘潭411105；2.大连理工大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116023)

一、引言

乡村就业、创业与产业发展(后文简称“乡村三业”)同处于一个共生系统之内，存在明显的互惠共生关系。比如，以网红直播带货、民宿餐饮、乡村淘宝、体验式农业为代表的乡村创新创业项目，不仅催生了新的乡村产业形态和产业发展模式，还带动了乡村就业，提升了乡村就业质量，较好地促进了“乡村三业”间的融合。党中央、国务院也充分意识到了“乡村三业”间的互惠共生关系，多次强调返乡下乡人员创业创新与乡村产业发展以及农民就业之间的正向关联。2016年发布的《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》指出，“返乡下乡人员创业创新……有利于发展新产业新业态新模式，推动农村一二三产业融合发展；有利于激活各类城乡生产资源要素，促进农民就业增收”；2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中指出：“把以农业农村资源为依托的二三产业尽量留在农村，把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留给农民。”

显然，国家层面已充分意识到“乡村三业”间的互惠关联，强调在推进乡村振兴战略过程中要强化“乡村三业”间的相互支持，引导“乡村三业”相互促进，在更高水平上形成动态良性循环。这种更高水平的动态良性循环在共生模式中就体现为对称性互惠共生关系。互惠共生分为对称性互惠共生和非对称性互惠共生两种形态。二者都会产生新能量并具备多边交流机制，但相较于对称性互惠共生，非对称性互惠共生模式下产生的新能量在不同共生单元之间的分配却是不均匀的、非对称性的。互惠共生的非对称性不仅会影响共生能量的同步积累和共生单元的同步进化，还会进一步危及共生行为模式的稳定性[1]51-55。所以，只有对称性互惠共生才是最为稳定、最为理想、最为有效的共生形态，通过政策干预促使非对称性互惠共生形态转变为对称性互惠共生形态是政策构建的重要目标。简而言之，“乡村三业”之间在理论层面存在明显的对称性互惠共生关系，但在实践层面还存在诸多障碍，需加以辨识和采取针对性的措施加以应对。

二、文献综述

在时间轴上，学界关于“乡村三业”的探讨与党中央的重大战略决策相对应。2007年党的十七大对推进社会主义新农村建设做出全面部署以后，学界开始集中关注乡村旅游等特色乡村产业对乡村就业的积极促进作用；2017年党的十九大提出“乡村振兴战略”以后，学界则开始对乡村就业、创业与产业发展间的相互关系进行了更为深入的探讨。

具体来看，近二十年来，学界关于乡村就业、创业与产业发展间关系的探讨基本形成了“以创业创新促进就业”“以产业发展带动创业就业”两种理论主张。“以创业创新促进就业”旨在通过返乡下乡人员创业创新创造就业岗位，进而增加乡村就业机会。学界虽然没有直接检验乡村创业创新对乡村就业的影响，但很多研究都论证了创业促进就业的积极功效[2-4]，认为“双创”可以有效拉动就业，甚至有倍增效果。据此，诸多研究都强调统筹城乡就业服务体系，提出加强乡村就业服务体系建设的对策思路[5-7]。“以产业发展带动创业就业”思路强调产业发展，尤其是乡村二三产业发展带动农民就业增收和精准脱贫中的作用，并据此强调乡村产业振兴的决定性作用[8-10]。国外研究者则聚焦于产业类型或产业结构对乡村就业的影响，认为乡村产业类型或产业结构差异对乡村就业存在显著影响[11-13]。

总之，伴随着“就业优先战略”和“乡村振兴战略”的推进，“乡村三业”相关研究受到了越来越多的关注。但现有研究多局限于乡村创业对农民就业的影响和农村产业发展对农民就业的影响，鲜有研究从“乡村三业”共生的高度，来系统探讨“乡村三业”间的相互关联。而乡村振兴背景下，处于后发劣势的乡村要保持长久稳定发展，实现全面振兴，必须要构建以乡村产业兴旺和农村劳动力高质量充分就业为目标的整体性乡村就业创业服务体系和政策支持体系，尤其是需要从“乡村三业”耦合共生视角，注重多维度协同，系统重构乡村就业创业服务体系与产业政策协同体系，力促“乡村三业”走向对称性互惠共生。

有鉴于此，本文基于共生理论框架，立足于乡村振兴时代背景，系统梳理“乡村三业”对称性互惠共生面临的障碍，并进一步提出促使其走向对称性互惠共生的可行对策建议，以期为促进“乡村三业”互惠共生、协同发展提供管窥之见。

三、乡村就业、创业与产业发展互惠共生机理

“互惠共生”强调的是众多相对独立的共生单元共处于一个生态系统之内，相互依赖、互为支撑。依据共生理论，“乡村三业”间实现互惠共生的必要条件如下：(1)共生单元之间至少存在一种兼容因素，即“乡村三业”间通过特定的经济关系或效益产出方式产生联系纽带，为“乡村三业”的互动融合提供媒介；(2)至少存在一个完整的主导共生界面可供共生单元进行互动交流，即充分发育的县域劳动力市场能够为平衡农村劳动力就业与产业发展用工需求提供交易平台；(3)每个共生单元对共生体产生的正向新能量能够对称分配，即“乡村三业”间相互促进，进而释放新的共生能量，以增强共生系统的持久性和稳定性；(4)共生系统必须具备一个能与其相互促进的共生环境，即农村基础公共设施投放、公共服务供给差异化等作为外部共生总环境，应与内部“乡村三业”共生体构成良性互动循环。简而言之，共生单元的联动机制、共生界面的调节机制、共生模式的进化机制、共生环境的诱导机制是构成“乡村三业”互惠共生的重要条件，对“乡村三业”互惠共生机理的论述也将从这四个方面展开。

(一)共生单元：互惠单元的联动机制分析

“乡村三业”互惠共生系统中，乡村就业、创业与产业单元发生全方位的交流互动，这种交互适应主要体现在“乡村三业”耦合联动所带来的效益增值特性，这种耦合联动效应是实现对称性互惠共生的关键驱动要素。首先，乡村产业发展，尤其是乡村产业规模和产业结构调整升级会直接影响乡村就业创业的机会和质量。一方面，产业规模变化和产业结构调整带来就业机会的变化，会直接决定乡村就业需求的结构，进而影响返乡留乡劳动力的就业规模和就业质量变化；另一方面，乡村产业规模和产业结构调整带来的市场机会在很大程度上决定乡村创业机会的多寡和创业的成败，尤其是乡村产业发展配套所需的物流、金融、广告、机械租赁、技术推广、电子商务等生产性服务业，既是制约乡村产业发展的短板，也是可能的乡村创业创新机会。其次，乡村创新创业者通过创业创新不仅解决了自身就业问题，还会带动更多的农村劳动力就近就地就业，而且部分机会型创业所蕴含的创新潜力和市场潜力还可能会助推乃至引领乡村产业发展、促进乡村产业结构转型。最后，农村劳动力就地就近就业也可以为乡村创业创新与产业发展提供充足的和高质量的劳动力资源支持。综上所述，只有当乡村就业、创业和产业发展这三个共生单元之间实现对称性互惠共生时，才能形成“创业促进就业、产业发展带动创业、就业支持产业发展”的良性互动关系，起到“1+1+1>3”的能量输出效果。

(二)共生界面：互惠界面的调节机制分析

共生界面的稳定性和功能直接决定着互惠共生模式的稳定性。“乡村三业”互惠共生系统中，县域劳动力市场是各单元耦合共生的主导界面，尤其是县域劳动力市场能否高效配置农村劳动力资源将直接关系影响“乡村三业”间的交互作用水平和发展水平。一方面，县域劳动力市场功能是否健全、是否有效直接决定着农村劳动力的就业选择和就业质量；另一方面，返乡下乡创新创业者和转移到乡村的企业工厂的人才需求能否得到满足，也依赖于功能健全的县域劳动力市场。换言之，县域劳动力市场能否有效发挥劳动力配置功能将通过直接影响农村劳动力就业选择，进一步影响乡村产业的人力资源供给水平和返乡下乡创新创业的质量。如此，完善县域劳动力市场建设，最大限度发挥其劳动力资源调节功能就成为“乡村三业”间能量交换从低频走向高频的重要保障，进而决定着能否实现界面阻尼特征向激励特征的转变。

(三)共生模式：互惠模式的进化机制分析

共生模式是共生单元间相互作用的方式或相互结合的方式，它既能反映共生单元间的作用方式和作用强度，也能反映共生单元间物质信息交流和能量互换关系。从行为层面看，对称性互惠共生模式是最理想的共生行为状态，而对称性互惠共生模式又可以采用点共生、间歇共生、连续共生和一体化共生四种具体组织模式。其中，仅当对称性互惠共生行为模式与连续共生或一体化共生组织模式相匹配时，共生关系才会产生质的飞跃，进而产生最大的、最为稳定的能量输出和交换。但在社会共生系统内部，共生行为模式与共生组织模式之间往往是相互分离的。这其中，共生行为模式往往由共生单元自身的属性决定，通常难以改变；而共生组织模式则是相对易改变的，通过人为干预有可能改变其相互作用的方式。这也就要求政策设计与执行者积极主动调整共生组织模式以促进相应共生行为模式更好地发挥其积极作用。

承前所述，从共生行为模式角度看，“乡村三业”间属于对称性互惠共生关系，但仅当“乡村三业”之间处于连续共生或一体化共生的组织模式时，共生单元在稳定的共生界面下发生连续不间断的相互作用，才能有效降低共生阻尼作用，产生更多的共生能量，实现不同共生单元的同步进化、稳定发展。但当前“乡村三业”间不仅呈现出明显的非对称性互惠共生特征，而且还处于点共生或间歇共生的组织模式状态，尚未形成稳定的、连续的相互作用。典型表现有二：一是当前返乡农民工回乡创业失败比例较高[14-15]，难以为农民就地就近就业提供稳定的持久方案；二是很多县域企业存在“招工难”的问题，难以为乡村产业发展提供充足的人力资源支持。近年来返乡下乡人员创业在一定程度上起到了促进乡村就业增长的作用，返乡农民工转职就业也较好地契合了乡村产业对于人力资本的要求，但总体来说，现有返乡留乡农民工尚不能为乡村产业发展提供充足和高质量的人力资源支持，乡村产业发展面临“适宜劳动力欠缺” 乃至“用工难”与“就业难”并存问题 。有鉴于此，通过政策设计和服务引导促使“乡村三业”共生系统走向更为稳定的一体化对称互惠共生模式是实现双向促进，共同进化的必经之路。

(四)共生环境：互惠环境的诱导机制分析

外生的环境与共生体相互作用“往往是通过物质、信息和能量交流来实现”，它对共生体的影响可能是正向积极的，也可能是中性或负向的，关键取决于环境本身是否能匹配共生体发展演化的需要。“乡村三业”互惠共生系统的环境分为硬环境和软环境两类。其中，硬环境主要指向公共基础设施的支撑作用。完善的基础设施既是就业、创业与产业发展单元得以独立生存的重要前提之一，也是“乡村三业”共生体交流的重要外部支撑。政府提供的法律政策和公共服务则是“乡村三业”互惠共生系统的重要软环境。中央及各级地方政府通过出台和贯彻执行相关政策法规可以为“乡村三业”各自发展以及互惠共生进化提供制度支持和文化氛围。同时，政府通过强化乡村公共服务建设，提升城乡公共服务均等化水平，能有效提升返乡留乡下乡人员在乡村，乃至县域就业创业的积极性，并有效降低企业在县域，尤其是乡村布局的生产和运输成本，为“乡村三业”互惠共生提供更多的支持。

四、乡村就业、创业与产业发展关系走向对称性互惠共生面临的障碍

(一)共生单元交流迟滞，难以在“乡村三业”间形成稳定持续的共生能量

共生单元之间相互交流、相互促进，能产生新的更大的共生能量是共生关系存在的根本。但现阶段我国 “乡村三业”各单元间的交流协调迟滞，无法释放出充足的共生能量，进而造成共生水平偏低，难以形成稳定持续的物质、信息和能量交换，并最终影响了对称性互惠共生关系的形成。以湘鄂两省19县2017—2019年相关数据为例，Pearson双尾检验显示，仅有新增创业主体数与带动就业人数线性相关，相关系数达到0.85，且显著性水平低于0.001；而三大产业增加值与新增创业主体数和带动就业人数之间整体上并无显著关联(参见表1)。根据农业农村部的数据，2019年全国返乡入乡创新创业人员为850万人，带动就业人数为3400万①，平均每个返乡下乡创新创业人员带动4个劳动力就业。而就前述湘鄂两省19县来看，这一比例更低，19县中乡村创业每增加1户，所能带动的就业人数最低仅为1.17人，最高也只有4.31人，平均也仅有2.27人(参见表2)。可见，乡村创业带动就业效果仍然不够理想。

表1 乡村三大产业增加值、新增创业主体数与带动就业人数的相关水平

表2 湖南、湖北两省19县三大产业增速、新增创业主体数和创业带动就业人数情况

造成“乡村三业”各共生单元交流迟滞，乃至共生水平偏低的直接原因是各共生单元自身规模偏小，无法产生足够的新能量。除了20世纪80年代中后期，以乡镇企业为代表的乡镇工业经历短暂繁荣外，新中国成立以后国家确立的都是“城市偏向型”发展战略。在“城市偏向型”发展战略下，就业创业和产业发展的重心都在城市，乡村主要功能定位为农业生产，农村劳动力或在农村从事农业生产，或被引导到城镇就业，服务于城市二三产业发展。即使是2002年党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”思路以后，乡村就业创业和产业发展仍然没有在国家政策层面获得足够的重视，促进农村劳动力向城镇转移就业、支持城市产业发展仍然是国家政策的主要指向。党的十六大报告中不仅未提及乡村二三产业发展问题，而且还继续强调推动农村劳动力到城镇就业，指出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势”。直到2008年党的十七届三中全会提出“统筹城乡产业发展，优化农村产业结构”和“鼓励农民就近转移就业，扶持农民工返乡创业”的政策主张以后，乡村就业创业和产业发展问题才正式进入国家政策视野。但几十年的“城市偏向型”发展早已人为地割裂了乡村就业创业和产业发展的共生关联，并致使乡村就业、创业和产业发展单元自身规模逐渐萎缩，难以应对共生环境恶化引致的共生单元退化作用，并最终造成“乡村三业”间难以形成稳定持续的物质、信息和能量交换，无法产生足够的共生能量。当然，近年来伴随着城乡一体化发展战略的实施，尤其是党的十九大以后伴随着“乡村振兴战略”的推进，乡村就业、创业和产业发展单元规模都得以迅速扩大，但距“乡村三业”实现高水平的互惠共生依然存在差距，尤其是各共生单元规模偏小、共生能量激发不足问题依然存在。

(二)共生界面阻滞，难以在“乡村三业”共同体内有效引导资源优化配置

制约“乡村三业”共生系统走向对称性互惠共生的第二个障碍是共生界面功能不足，它会进一步引致能量传输凝滞。在共生系统中，共生界面作为物质信息能量交流转换的媒介，对于促进共生单元能量转化有积极的调节功能，当共生界面存在功能缺失、沟通迟钝的缺陷时，会导致阻尼特征值过高，不仅削弱了界面的调节能力，也会使“乡村三业”处于低频交流状态，不利于共生体双向正向进化。

在“乡村三业”共生系统中，共生界面主要指的是完善的县域劳动力市场和常态化产业与创业主体交流平台。功能齐全、沟通灵敏的劳动力市场能够很好地促进劳动力需求方与供给方之间达成平衡，进而满足农村劳动力就近就地就业需求、乡村创业创新与产业企业的用工需求，进而促使“乡村三业”走向对称性互惠共生。从历史发展来看，改革开放以来，与“城市偏向型”发展战略相适应，国家一直侧重于城市劳动力市场建设，寄希望于完善城市劳动力市场引导和促进农民工进城就业，却在一定程度上忽视了农村劳动力市场的建设和发展，进而使得农村劳动力市场难以在“乡村三业”交互领域发挥作用。农村劳动力市场发育滞后有两个突出表现：一是政府劳动就业统计中只有城镇失业登记，没有乡村失业登记；另外一个则是农村劳动力求职过度依赖人际关系网络，而非正规的就业服务机构[16-17]。相较于市场机制，基于个体网络求职往往通过产业发展需要与返乡留乡劳动力就业需求之间的平衡和匹配，影响农村劳动力工资收入提高和职业阶层跃升[18]。

而常态化的企业交流平台不仅是解决乡村产业同质化和恶性竞争问题的重要途径，更是促进乡村创业单元和产业单元沟通交流，实现无缝隙合作的重要渠道。当前，很多县政府或部分镇政府都组织了以企业互助联盟协会、创业青年午餐会、企业家联合会、企业商会为主要形式的正式的县域产业创业交流沟通平台，为乡村产业实践者和创业者提供交流沟通渠道。但一些偏远落后县镇还缺乏此类正式交流沟通平台，这妨碍了乡村产业企业和创业创新项目之间的沟通合作，造成了严重的资源浪费。

(三)共生模式偏差，难以在“乡村三业”间形成对称性的能量分配

制约“乡村三业”共生体走向对称性互惠共生的第三个障碍是共生模式偏差。共生模式不仅能够影响“乡村三业”间交流的深度和广度，更直接决定了共生能量在共生单元之间的分配模式，当共生单元已经能够交互合作产生正向的共生能量时，其如何在各单元之间合理流动分配便成了首要问题。就乡村就业、创业与产业发展来看，三者之间显然尚未达到对称性互惠共生的理想状态，不同共生单元之间能量分配差异较大，呈现出明显的非对称性分配状态。

“乡村三业”间共生能量的非对称性主要为表现共生单元的数量规模差异和质量差异两个方面。就数量规模来看，返乡下乡创业创新规模、乡村产业规模与乡村就业需求规模之间并非沿着相同方向演进，而是呈现出“返乡留乡就业和返乡创业规模逐渐扩大、乡镇二三产业规模逐渐缩小”的非对称发展趋势。通过图1可以看出，2010—2019年的十年时间里，我国返乡留乡就业农民工人数和返乡创业人数都呈逐年增加趋势，尤其是返乡创业人数在2016年以后更是呈现出迅猛增长趋势，从2016年以前的年均300万左右迅速增长为年均700多万的规模，但乡镇工业企业数量规模却不升反降，呈现出明显的下降趋势。与此同时，被认为是乡村朝阳产业的休闲农业与乡村旅游业也进入增长瓶颈期，近几年来，休闲农业与乡村旅游经营单位数量的增长逐步放缓，其发展规模并不足以抵消乡镇工业企业规模下降带来的影响。即使考虑产业带动就业能力，休闲农业与乡村旅游业与乡镇工业企业相比也不具备优势。以2014年为例，该年度3142779个乡镇工业企业带动99242075人从业，平均每个工业企业带动32个人就业；而同年267867个休闲农业与乡村旅游经营单位却只带动6790462人从业，平均每个经营单位仅带动25个人就业。

图1 2010—2019年留乡就业农民工人数、返乡创业人数和乡镇企业个数比较①

就质量差异来看，主要体现为乡村产业和返乡留乡劳动力对高质量就业需求的不匹配。一方面，当前乡村产业企业无法为返乡留乡农村劳动力提供充足的高质量就业机会。通过图2可以看出，近年来，虽然返乡留乡农民工与外出农民工收入均有明显增长，但返乡留乡农民工的收入与外出务工者仍然存在较为明显的差距，甚至增长速度方面也存在逐步扩大趋势；通过图3则可以看出，外出就业农民工劳动合同签订率明显高于返乡留乡农民工，而且这种差异并未出现缩小的趋势。概而言之，相较于外出务工，当前农民工返乡留乡就业所能获得的收入相对较低，劳动合同签订率也更低，这也就意味着相较于外出务工，返乡留乡农村劳动力的就业质量更低，进而限制了高素质农村劳动力返乡留乡的积极性，进而使得部分乡村产业企业对高质量劳动力的需求难以获得满足。

另一方面，返乡留乡农村劳动力的素质和人力资本水平也不足以支撑优质产业企业的人才需求，部分企业需要的高质量劳动力较为缺乏。根据国家统计局发布的《2020年农民工监测调查报告》，外出农民工中，大专及以上文化程度的占比为16.5%，而在本地农民工中这一比例仅为8.1%。很显然，高素质劳动力的缺乏会进一步限制乡村产业结构的优化，最终影响农业农村的长远发展和乡村振兴战略的实现。

图2 2015—2020年外出与返乡留乡农民工月均收入差异

图3 2013—2016年外出与返乡留乡农民工劳动合同签订率

(四)共生环境阻尼，难以为“乡村三业”发展提供稳定的外部支持

制约“乡村三业”共生体走向对称性互惠共生的第四个障碍是共生环境欠佳。共生体的高效运转需要正向的共生环境支持。其中，乡村公共基础设施、公共服务、支持性政策法规等与“乡村三业”发展密切相关的因素皆为共生环境因素。

从共生硬环境看，目前仍有大量乡镇存在公共基础设施不完善的情况。根据国家统计部门公布的数据，供水、燃气、公共交通、环境卫生等公共基础设施的总体布局仍然呈现出明显的“城区—县级市—镇区—乡村”逐级递减现象(参见表3)。公共基础设施的缺失不仅直接导致乡村产业缺少必备的创办与发展条件，也间接加速了乡村人才外流，为农民返乡留乡就业和创业带来阻力。

从共生软环境看，近年来，伴随着国家财政投入的增加，农村公共服务供给数量有了显著增加，但城乡公共服务依然存在较大差距。这种城乡公共服务差距同时表现在供给数量和供给质量两个方面：供给数量方面，部分公共服务供给仍然存在显著的城乡差距，农村相关服务供给仍然较为薄弱。以人民群众反映较为强烈的教育和卫生公共服务为例，2020年，城市(市辖区)普通中学师生比为1∶11.96，而农村为1∶11.66；城市(市辖区)普通小学师生比为1∶18.02，农村为1∶14.01②。2019年，城市每万人拥有卫生技术人员数为111人，而农村为20人；城市每万人医疗机构床位数为87.81张，农村为48.09张③。另外就教育公共服务来看，在中小学校舍危房比例、普通初高中网络多媒体教室比例、小学建立校园网校比例等方面都存在明显的城乡差别，表现为“城区—镇区—乡村”依次递减的供给格局(参见表4)。供给质量方面的城乡差异则更为突出，以教育公共服务为例，不仅呈现出明显的“城区—县级市—镇区—乡村”逐级递减现象，而且差距更为明显。无论是在学前教育阶段、还是中小学教育阶段，城区专任教师中拥有研究生、大学本专科学历的比例，以及拥有高级和中级技术职务的专任教师比例均高于镇区，更远高于乡村(参见表5和表6)。已有实证研究也发现，政府实际提供的公共服务与其所设定的服务标准之间存在差距[19]。

此外，“乡村三业”发展所需要的制度环境也不够完善，尤其是相关政策供给与执行落实都存在较大不足。伴随着以《中华人民共和国乡村振兴促进法》为代表的一系列法律政策文件的出台，“乡村三业”相关政策已经不仅“停留在行政法规、地方法规和规章制度层面”[20]，而是有了高阶法律约束，但还缺乏指导“乡村三业”协同决策、协同执行、协同管理的制度性文件，进而无法破解对称性互惠共生所需的协同政策环境。当然，更为严重的障碍在于法规和政策文件执行方面。受到“政策配套性、协调性不足”和“政策红利截留与消解”[21]等不利因素制约，中央出台的系列支持“乡村三业”发展的政策法规在执行落实方面都面临着阻力。以《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》为例，“意见”强调“各类创业扶持政策向农业农村领域延伸覆盖，引导各类人才到乡村兴办产业”，但由于财力有限、支出偏好错位等方面不利因素的影响，很多地方县乡政府尚无法为乡村创业创新和产业发展提供有效的配套支持，进而影响了相关政策的贯彻落实和实际效果。

五、促进乡村就业创业服务与产业发展政策协同的对策

通过前文的分析，不难看出，近些年来“乡村三业”间的共生水平持续提升，但整体耦合共生水平仍处于非对称的不稳定阶段。这种非对称的、不稳定的共生体产生的新能量难以支持共生体应对外界复杂环境变化，更难以满足全面乡村振兴和城乡融合发展的需求，需要针对互惠共生障碍，进行系统优化，以实现对称性互惠共生的最优状态。

表3 2019年中国城乡基础建设水平比较

表4 中小学办学条件差异

表5 幼儿园、中小学专任教师学历比较

表6 幼儿园、中小学专任教师专业技术职务比较

(一)配套成龙：以服务和政策目标协同加速共生单元交流

在“乡村三业”共生系统中，共生单元间的有效交流融合是产生共生能量的必要条件。而促进共生单元间有效交流融合的前提则是在政策和战略制定领域达成共识，在政策设计阶段形成相互促进、相互增强的整体性目标，引导各共生单元同步进化。

从根本上看，推进乡村就业、创业和产业发展都要服务于“农民富”的终极目标。而让“农民富”的微观基础则是农村劳动力个体获得充分的高质量就业机会。近几年来，国家就乡村就业、创业和产业发展出台了一系列针对性的政策文件，但依然存在政策目标协同不足和目标识别偏差问题。一方面，当前国家乡村就业创业支持政策的主要目标仍然是聚焦于促进农村劳动力充分就业，对农村劳动力高质量就业需求以及乡村产业发展与农村劳动力就近就地就业的相互关联认识不够，进而在政策设计阶段尚未把乡村就业目标、创业目标和产业发展目标有效协调起来。另一方面，国家乡村产业发展政策的主要目标聚焦于促进乡村经济发展和提高农民收入，尚未充分认识到农村劳动力高质量充分就业对提高农民收入和促进乡村经济持续发展的决定性作用。比如，在2019年发布的《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》中就特别强调，乡村产业是“是提升农业、繁荣农村、富裕农民的产业”。但从根本上看，让返乡留乡农村劳动力在乡村实现高质量充分就业才是繁荣农村和富裕农民的关键。更为重要的是，乡村产业振兴,必然要以返乡留乡农民工的高质量充分就业为前提，否则留不住乡村振兴所需实用人才，乡村产业振兴也就成了“无源之水”“无本之木”，促进乡村经济发展和提高农民收入就更无从谈起。

为此，要在引导部分农村劳动力在乡村实现高质量充分就业目标导向下，进一步优化乡村就业、创业和产业发展思路，重点支持有利于促进农村劳动力在乡村或县域实现高质量与充分就业的产业项目和创业创新项目发展。这进一步要求各级政府产业规划部门和劳动就业保障部门加强沟通协调，确保政策方向的一致性，避免政策目标间的不兼容甚至相互冲突现象。一个可行的建议是推广联合政策制定，即在制定重要产业政策、就业创业服务政策时由上级主管部门领导出面组织相关政府部门联合进行讨论和决策，或者成立一个由上级“一把手”领导主导的政策制定领导小组负责跨部门间政策协调。当前，其前提是上级政府部门领导，比如县长、县委书记要具备强烈的整体性治理意识，充分意识到“乡村三业”间的互惠共生关系，认可整体性治理的政策目标。

(二)弓调马服：以健全农村劳动力市场和常态化企业间交流平台促进稳定高效共生界面的形成

多重有效的共生界面是共生单元融合的基本渠道。当前，我国农村劳动力市场尚无法为“乡村三业”提供充足的交流介质，严重影响了“乡村三业”共生单元间的交流融合。有鉴于此，在推进整体化服务与政策体系设计的同时，要重点建立健全“政府积极有为、市场功能有效”的农村劳动力市场体系和常态化的产业与创业主体交流平台，提升“乡村三业”间的资源供需匹配精度。

健全农村劳动力市场重点要做好三个方面的工作：第一，增强农村劳动力市场功能、扩大服务范围，引导更多农村劳动力在正规劳动力市场上求职。近年来，城乡劳动力市场一体化水平虽不断提高，但受到历史、制度和乡村政府能力等多方面不利因素影响，相较于城镇劳动力市场，农村劳动力市场的功能依然有限，失业登记、失业救助、劳动关系协调、职业技能鉴定等服务功能严重缺位。在新时代乡村振兴背景下，伴随着返乡留乡农村劳动力的增加，寻求就近就地就业的农村劳动力越来越多，必须要加大相关资源投入，提升乡村劳动就业和社会保障服务机构的服务能力和服务范围。第二，促进私营就业服务机构的发展，为用人单位招工和农村劳动力求职创造更多正式渠道。受农民市场机会捕捉能力有限、体制机制障碍以及劳动力市场信息不对称等多重复杂因素影响，当前“农村劳动力市场化依然呈现程度低、市场规模小的特征”[22]，农民工获得就业岗位也主要依靠非正式网络[23]，尽管这种方式的求职成功率较高，但局限性较大，农民的选择较少，往往处于被动地位。同时，受农村劳动力市场功能不健全影响，以企业为主体的用人单位用工也更多地依赖于“私人网络”或“政府牵线招工”。因此，建立健全农村就业服务市场，创造条件拓宽农村劳动力正式求职渠道，让用人单位和农村劳动力通过正规渠道进行沟通协商，显得十分紧迫。具体措施方面，在强化和提升乡村劳动就业和社会保障服务机构的服务能力和服务范围的同时，还要完善相关政策支持，引导和促进私营就业服务机构的发展，进而为乡村创业和产业企业用工招聘和农村劳动力求职创造更多的正式沟通渠道。第三，要强化政府服务保障以及对私营就业服务机构监管，促进相互信任形成。信任是有效协商与合作的基础，而求职者和用人单位对地方政府和就业服务机构的信任则是劳动就业服务提供方有效发挥功能的前提。为此，一方面要大力推进农村“放管服”改革，提升县乡劳动就业和社会保障服务机构自身的服务能力和服务质量，增强农村劳动力对相关政府部门的信任度；另一方面，要理顺各级政府部门职责，明确和强化相关政府部门对私营就业服务机构的监管，确保私营就业服务机构提供真实有效的就业服务，并强化透明监管，尤其是建立健全信用黑名单制度，提升私营就业服务机构的服务质量。

同时，针对产业与创业主体交流平台缺乏问题，政府还要主动出击，引导和组织建立常态化的企业间交流平台，为乡村产业单元和创业单元的物质、信息、能量交换提供更多的接触媒介。一个可行的改进思路是由县镇政府出面组织包括金融服务机构负责人、产业企业负责人和乡村创新创业者共同参与的交流沟通平台，并定期组织活动，增进产业企业和创新创业项目负责人之间的沟通联系和商业合作洽谈。

(三)有的放矢：以乡村产业结构优化引导共生能量均衡分布

区域产业聚集引致人口流动的背后是一个地区就业和创业机会的变化[24]，相应地，乡村乃至县域产业聚集情况也会直接决定乡村乃至县域的就业创业机会。正所谓“乡村振兴，产业先行”，引导“乡村三业”共生能量均衡分布的关键在于乡村产业单元能量的激发。只有具备合理的产业结构才能创造合理的就业结构，进而为农村劳动力提供更多的高质量的就近就地就业和创业机会；相反，充足高质量的就业创业机会吸引的优秀人才也能为乡村产业结构的进一步优化升级提供支持。为此，要在促进农村劳动力就近就地高质量充分就业的目标导向下进一步优化乡村产业发展思路和做好配套服务支持，把“人引产业”和“产业引人”完美融合起来，兼顾乡村产业持续发展和农村劳动力高质量充分就业的双重目标。

具体来说，要以促进充分和高质量就业为目标进一步扩展乡村产业发展类型，实现乡村产业结构的多样化、合理化和适当高级化。根据配第—克拉克定理，劳动力总是由低收入产业向高收入产业转移，其关键原因就在于不同产业、不同行业的就业质量存在明显差异。国内研究者俞宪忠也认为，过度依赖某些产业，尤其是以劳动密集型产业为代表的低端制造业，会使劳动就业形成“充分就业陷阱”或“劣质就业均衡”[25]。为此，要立足于各地农村交通地理环境、资源禀赋、人口就业需求，统筹多样化产业协调发展，引导资源依托型产业以外的其他环境有益的劳动密集型、资本密集型和知识密集型产业在县域城乡范围内协同发展，为农村劳动力乡村创业创新和高质量充分就业创造机会，进而引导共生能量在“乡村三业”间实现通畅的双边或多边交流。

(四)提质增量：以高质量基础设施、公共服务和法律政策供给优化“乡村三业”共生环境

在乡村振兴背景下，优化“乡村三业”共生环境的重点是“提质增量”，为乡村就业创业和产业发展提供更多、更稳定的外部支持。其中，共生硬环境的优化主要指向乡村公共基础设施建设。要贯彻2021年中央一号文件有关“加强乡村公共基础设施建设”的精神，针对“乡村三业”共生发展需要，重点加强能源、电力、通信、交通等领域的乡村基础设施建设；同时，在建设思路上则要坚持“速度快”“标准高”的原则，确保率先完成乡村公共基础设施“提质增量”，为乡村产业振兴和创业创新提供切实有效的硬环境支持，为“乡村三业”共生系统优化创造条件。

共生软环境优化方面，一方面，要加强有关“乡村三业”协同发展的法律政策供给，并强化法律政策执行监督和配套服务支持，推动相关支持政策落地生效，破除乡村企业发展和返乡下乡人员创业创新的制度性障碍。另一方面，也是更为重要的，是提升县域，尤其是乡村公共服务质量，为返乡留乡农村劳动力和下乡人员安心在县域进行生产生活提供支持，比如，加大财政投入和优惠政策支持力度，吸引和留住优秀师资、优秀医务技术人员，以提高乡村基础教育质量和公共卫生服务质量。再比如，创新服务供给机制，通过强化公私合办、对口支援、城市专业技术人员定期服务的方式大力加强县城和中心镇的公共服务质量，让乡村就业创业者能够就近享受尽可能高的优质公共服务。此外，也要充分考虑乡村企业的劳动用工需求，进一步做好人才引留工作的同时，重点优化乡村人力资源培训，为乡村创业创新和产业发展培育更多紧缺人才。具体可考虑优化课程体系设计，把通识教育和职业教育有机结合，建立多样化、多层次的就业培训基地，增强农村劳动力教育培训实效性，为乡村创业创新和产业发展提供更为可靠的劳动力资源支持。

六、结语

承前所述，在乡村振兴，乃至县域城乡融合发展背景下，不仅是产业影响就业、创业创新带动就业的问题，乡村就业、创业与产业发展这三大要素之间，以及这三大要素与乡村振兴和县域城乡融合发展之间都存在着共融共生、相互依赖的关系。但当前政府部门和学术界对此尚未达成共识，也尚未充分意识到这种高水平的互惠共生关联，而是更多地把乡村诸要素看作是城市发展的补充以及需要特殊支持照顾的对象。本文初步论证了乡村就业、创业与产业发展间的互惠共生关联，但受限于数据的不可获得性，未能采用统一的全国性数据对“乡村三业”的共生水平进行系统估算和论证，这是本文研究的一大遗憾。期待在后续相关研究中，能有机会弥补此遗憾，让乡村就业、创业与产业发展间互惠共生的理念在更广的范围内达成共识，成为指引乡村就业、创业与产业发展相关政策设计的指导理念，进而推动农村劳动力高质量充分就业的实现。

注释

① 参见：农业农村部新闻办公室.返乡入乡创新创业为乡村产业增强新活力.中华人民共和国农业农村部网站，http:∥www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201912/t20191227_6333997.htm。

② 数据根据《2020中国城市统计年鉴》专任教师数与在校学生数计算得来。

③ 相关数据来源于国家统计局网站：https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。

④ 2010—2016年乡村创业创新数据根据国务院网站相关报道推算得来。据相关报道，2010—2016年共有570多万返乡下乡创业创新人员，而2015年返乡创业农民工为242万人，他们所创办的各类经营实体占70%，由此推算2015年返乡创业创新人员为242/0.7≈346万人，2015年以前数据则按照10%的增速平均计算。相关报道参见：全国返乡创业创新人数累计达570多万，http:∥www.gov.cn/xinwen/2016-12/01/content_5141536.htm，2016-12-1；近五年返乡创业人数增幅在两位数左右，http：∥www.gov.cn/xinwen/2016-06/22/content_5084418.htm，2016-06-22。休闲农业与乡村旅游经营单位数2010—2013年数据来源于相应年份《中国乡镇企业及农产品加工业年鉴》；2014—2018年数据来源于相应年份《中国休闲农业年鉴》；2019年数据来源于农业农村部网站。