国土空间规划视角下老城区更新策略研究

刘 晶，夏瑞瑶，赵 倩

（武汉市规划研究院，湖北 武汉 430014）

1 新常态：国土空间规划下的新要求

1.1 从“各级各类空间规划”向“国土空间规划”的转变

一直以来，各级各类空间规划存在着规划内容重叠冲突、部门职责较差、规划朝令夕改等问题。为此，党中央、国务院在生态文明思想的指导下作出重大部署，将之前分属在不同部门、有不同职责的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，以此建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系并监督实施。

规划的本质没有变，核心内容都是解决当下发展存在的问题，对未来的发展提出发展思路并做出组织安排；转变的是规划思维、规划对象内容及规划传导和管控方式。规划思维由以前的正向发展为主转变为当下的保护和发展并重；规划对象内容由以前的各部门只关心自身事权范围及核心管理要素转变为如今的自然资源部统筹下一张图全域覆盖、全要素统筹；规划传导和管控方式由各级各类规划各行其是的相应传导机制和管控体制转变为现在多种传导方式、多种管控方式在同一国土平台上发挥作用。

1.2 从“增量规划”向“存量规划”的转变

以经济建设为中心的改革开放30多年来，依赖于土地扩张实现城市发展的增量规划一直占据城市发展的主导地位，极大加快我国的城镇化进程。但是，这种“摊大饼”“粗放式”的城市扩张也带来了一系列问题，人地增长不匹配造成土地资源浪费、城镇投资有限、建设品质不高等现象，出现各种城市病；同时，城市扩张必定占用耕地与生态空间，威胁粮食安全、破坏生态、污染环境。因此，在有限的国土空间资源下，城市发展模式逐渐从“增量扩张”向“存量优化”转变，追求城市内涵式提升。在新的时代背景下，国土空间规划要求优化国土空间保护开发格局，挖掘存量，划定“三线”，走土地节约集约高效发展道路。

1.3 从“以土地为核心”向“以人为核心”的转变

长期以来，我国的城镇化路径突出表现在土地扩张、增量发展，以“土地为核心”的城镇化优先于人口的城镇化，城市建成区增速远远大于城市人口增速，城镇化过程中各种配套政策尚不完善，农业转移人口市民化还存在一定困难。因此，新时期党中央提出以人民为中心的发展思想，推进以人为核心的新型城镇化。在农业转移人口市民化过程中，解决好农民“想进来”，即引导农民自愿进入城镇；“留得下”，即破除户籍、住房等障碍；“过得好”，即市民化不仅是身份的转变，更多的是人的综合素质全面提升。党中央指出，要更好地推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。为此，“十四五”规划纲要中提出要实施城市更新、提高城市治理水平、深化户籍制度改革、强化基本公共服务保障等，建设高品质城市空间。

2 新矛盾：城市中心区更新的问题

2.1 原生社会体系被破坏，忽略民生实际问题

城市中心区需要进行更新的区域一般是城市的老城区，该区域的城市发展历史悠久，集聚大量人口。人口密集带来了一系列的城市问题，如居住空间拥挤、公共空间品质较低、交通压力大等，因此该区域房租一般较低。但该区域一般拥有城市较为优质的公共服务设施，就业、上学、就医等较方便，整体而言，居住在老城区生活成本较低。我国以前旧城更新中以大拆大建为主，旧城拆迁改造后，原地区品质得到较大提升，房价飞涨，原住居民因无法承受改造后的房价被迫搬迁，出现生活不便、成本提高等问题，造成原住居民心理不平衡。城市更新如果忽略民生实际问题，社会体系将遭到破坏，甚至会威胁社会稳定。

2.2 老城更新方式粗暴，忽略历史文化保护

老城区是城市最早的发展地区，既是城市发展的见证者，又是城市历史文化资源的密集区。但老城区由于缺乏相应的管理和保护，历史建筑年久失修，建筑破败；同时由于人口密集，乱建乱搭现象严重，传统街巷和历史建筑被挤占和拆改，使得老城区历史街区整体环境品质较差，改造更新势在必行。然而，城市更新推动者一般是开发商，受利益驱使，城市更新往往是以大拆大建实现旧貌换新颜，和历史整体格局发生矛盾，使老城区内的传统街巷、历史建筑遭到大面积破坏，城市特有的区域和传统不断被格式化，城市记忆消失日益严重。

2.3 专注街区内部更新，忽视公共空间改造

近年来，我国不断探索城市更新模式，如何既能节约成本、保护原住居民的权益，又能改善老城区品质是急需解决的问题用充满创意的小修小补，让老旧空间焕发新机的“微更新”模式应运而生。近年来，全国各地开始“微更新”的探索，在探索过程中也发现了部分问题。“微更新”主要更新的区域是老旧空间内部环境，例如老旧小区的改造，主要采用“绿化+铺地+廊道”三步走的方式，对小区内部环境进行改善提升。“微更新”也确实改善了小区的内部环境，但是小区外部公共空间却鲜有涉及，主要是小区外的公共空间涉及利益主体太多。小区内的更新主体是原住居民，改造空间也是公共空间，对居民来说侵犯其权益同时让他们的生活环境得到很好的提升，因此小区内的更新能很好地推进。小区外的公共空间利益主体杂且多，很多地方协商不下来，导致鲜有地区推进公共空间的更新改造，城市整体品质未得到完善，从外部来看老城区的风貌仍是脏乱差。

2.4 城市更新运动激进，忽略更新实施管理

城市更新进程过快，缺乏有效的公众参与及相应政策的支撑，导致目前很多城市更新未能得到良好呈现。公众参与是种让人们能在政府决策影响下进行有效的干预决策、实施和管理、监督与评估、利益共享的手段和方式，是通过政府和市民交流来保障各方利益的平衡，实质上也是1个博弈的过程。但是目前很多城市更新主要还是政府和开发商之间的博弈，真正的更新主体——原住居民在这场更新运动中话语权太少，公众参与深度较浅。当前在城市更新的规划中，公众参与主要集中在规划前期对民众生活问题以及发展诉求的调研，规划中期的方案交流及规划后期的方案公示鲜有公众的深度参与，主要还是集中在政府及开发商的范围。这种“有限参与、事前参与、形式参与、被动参与”的特点，严重影响着城市更新项目的顺利开展。

政策支撑是城市更新的前期及后期顺利进行的保障。但由于我国城镇化起步较晚，目前大部分相关政策及法规为增量规划服务，城市更新的相关配套政策基本上处于空白状态。目前，深圳、上海的城市更新走在全国前沿，《上海市城市更新规划实施办法》《上海市城市更新规划土地实施细则》以及《深圳经济特区城市更新条例》等针对城市更新的规章制度的出台为我国城市更新管理做出了突破性贡献。但其他地区有关此类政策还处于摸索阶段，较为滞后，影响了整个城市更新的进程。

3 新路径：老城区更新策略探索

3.1 城市中心区更新模式探索

3.1.1 基于功能完善的新建街区开发

老城更新要防止大拆大建，但对于危房且无修缮保留价值的，可规划予以拆除。拆除后用地可结合区域功能进行合理布局。

1）鼓励腾退出的空间资源优先用于建设公共服务设施，如公共绿地、公共活动场地及市政基础设施等，完善城市功能。

2）鼓励建设完整的居住社区，完善社区配套设施，拓展共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务，营造无障碍环境，建设全龄友好型社区。

3）在公共服务设施以及社区服务设施均完备的情况下，可开展一些商业、商务类的设施建设，激活老城区的生产活力。

3.1.2 基于保护开发的历史街区复兴

历史街区现状一般存在建筑老化、功能衰退等问题，针对该区域应该以保护更新为主，还原历史街区原有风貌，提升老旧空间品质。

1）文化保留 通过对优秀历史建筑单体的激活和传统建筑的更新，实现传统建筑的延续，让历史文化得以保留。

2）活力注入 通过对沿街公共空间广场和内部院落空间等公共空间的活化，激发片区活力，实现历史街区复兴。

3）内容升级 通过“存表去里”的手法，保留并修缮建筑的外立面，对建筑内部功能进行置换更新，以实现街区的新旧有机融合。

3.1.3 基于需求差异的老旧社区改造

老旧社区采用1种独特的“针灸式的微更新”方式，在街区的景观、店铺、广场、文化设施层面上进行更新和置换，并选择合适的巷弄节点进行重点更新。

1）内部环境改造 按照健康社区的规划理念，根据居民的实际需求，完善社区内部开敞空间、活动场所和景观环境，强化管线综合，改善基础设施短板，塑造乐享宜居环境。

2）外部公共空间更新 对服务于社区的街道、菜场、沿街商铺等进行整治更新。如针对建筑立面，保留原位内部装修，建筑外立面风格、色彩进行统一协调和规划整治，保留街道原本的烟火气。针对街道，通过道路断面管网改造，人行道路铺装系统升级，增设街道视觉标示系统，引导和规范人的活动行为。针对街头空间，可将封闭、陈旧的空间，变成开放、时尚的空间，沿着街区打开、若干个“口袋公园”，在沿路的不同部位分设布置，这里就成为市民聚会、散步、休闲的重要场所。

3.1.4 基于安全活力的街道空间整治

老城区内的道路大多狭窄，交通拥挤、停车问题严重。老城区更新离不开对重要街道的改造。应充分突出交通型、生活型、商业型街道的功能特征，对既有道路的慢行空间、沿街停车空间和休憩空间进行改善。针对交通型街道，优先保证机动车通行空间，路侧绿化带状空间种植高大乔木以降噪除尘，并进一步延续已改造段慢行空间的连续性。针对生活型街道，将既有步行道空间细分为休憩空间、商业户外过渡空间、步行空间，提升街道的交往和生活功能，提供适合通勤性慢行、攀谈交流、儿童玩耍、休憩健身、漫步的街道空间。针对商业型街道，增加连续非机动车道提升道路慢行体验，并利用沿街历史院落退后空间打造沿街高品质公共活动场所，同时对沿街建筑立面风貌进行优化，彰显具有文化特色的连续性商业界面。针对商业生活共享型街道，通过采用取消路缘石、车行道与人行道平齐、统一铺装的方式，让行人享有优先权，促进街区功能连片发展。

3.2 城市中心区更新实施机制研究

3.2.1 公众参与

健全完善的城市更新公众参与机制。城市更新是1个多方参与、多维度合作的长期渐进的有机过程，需借鉴协商规划与公众参与的经验，通过搭建多方参与的公共平台，探求有效参与机制，提高策略的可操作性。优化利益多元主体，最大限度地反映公众利益和要求，保障决策主体利益诉求的表达与实现，达到城市更新多维综合目标。因此，城市更新需要通过公众参与，探索社会各界共同参与更新方案确定、政策决议过程的工作机制，体现人本主义。

3.2.2 政策支持

构建有效的城市更新保障机制。老城区更新实施难度大、周期长、投资回报率低，开发商主动参与热情不高，需政府结合实际情况制定相关的优惠政策，以此调动开发商的积极性，促进城市更新的顺利实施。良好的政策制度可有效促进城市更新工作的持续性，需各地方政府建立全方位的城市更新保障机制，因此提供政策支持、资金支持和合作支持，搭建多方合作平台。

3.2.3 活动计划

实施城市更新行动计划。贯彻落实党中央关于提升城市发展质量的重大决策部署，将建设重点由增量建设转向以提升城市品质为主的存量提质改造，重点解决城市发展本身的问题，制定实施相应政策措施和行动计划，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展。

4 结语

国土空间规划背景下的城市更新需更多地关注城市本身，不宜大拆大建破坏老城区原生社会体系。在城市更新过程中，首先要探索适合该地区、街道的更新模式，结合老城区存在的问题，以问题为导向，选择更新路径，突出当地特色，引入新功能，激发老城区活力。同时，要加强更新的实施和管理保障措施，鼓励公众深度参与，调动居民的积极性，让规划适用与民；制定明确的政策保障措施和活动计划，有序推进城市更新。