公共服务的空间叙事：可及性、可及化与可及度*

苏曦凌

一、问题提出

随着人民群众对美好生活的向往更加迫切，公共服务的可及问题日益凸显。人们不仅希望获得适宜的公共服务产品，而且希望获得的过程能够便利和经济。以人民为中心的国家治理，对人民这一迫切需求，给予了积极回应。从“十三五”规划提出要提供“公平可及的政务服务和公共服务”，党的十九届四中全会提出“推进基本公共服务均等化、可及性”，到《“十四五”公共服务规划》对“可及”的四处论述，可以看出解决公共服务可及与否和可及程度的问题构成了国家治理现代化的重要内容。

公共服务供给是“物理过程”与“社会过程”的统一。①多中心治理理论认为，公共服务的供给可以划分为“物理过程”的“生产”和“社会过程”的“供给”两个相对独立的维度，并由此确立了作为“供给者”的国家与作为“生产者”的社会之间形成去中心化网络关系的正当性。参见迈克尔·麦金尼斯：《多中心治道与发展》，王文章、毛寿龙等译，上海：上海三联书店2000年，第4页。所以，探索公共服务的可及规律，必须紧密结合公共服务场域中复杂的社会关系，如分配关系、生产关系、传输关系等等。从复杂社会关系出发，来认识公共服务可及问题，就必须看到“社会关系与空间结构的相互关联”，②格里高利、厄里：《社会关系与空间结构》，谢礼圣、吕增奎等译，北京：北京师范大学出版社2011年，第2页。立足于公共服务的空间存在方式、空间分布特征，来探索可及的质性、机理和标准。

空间是公共服务的存在方式。一方面，公共服务属于“空间中的生产”范畴。一切的公共服务项目，总是在一定的空间范围内展开。一切的物质形态的公共服务设施，总是按照地理坐标被设置于具体空间方位，并为空间所容纳，从空间中汲取生存与发展的资源。另一方面，“空间的生产”构成了公共服务产品的社会价值能否得以实现、实现程度如何的空间前提。

公共服务的空间分布具有非均衡性。公共服务“中心与边缘”的空间分异，①爱德华·希尔斯：《中心与边缘：宏观社会学论集》，甘会斌、余昕译，南京：译林出版社2019年，第3页。会使“边缘”成为供给的短板，造成“边缘”人群使用公共服务的现实困难，而且有可能使“中心”成为人们扎堆的“堵点”、进入的“难点”、体验的“痛点”。从打破山川隔阻的交通线，到惠及偏远地域的服务点；从“家门口”的工作站，到“手头上”的App等等，这些看似不相关的公共服务现象背后，都有着共同的内核：打破公共服务的空间阻隔，为人们能够“接近”公共服务项目提供可能场景。②丁元竹：《理解均等化》，《读书》2009年第11期。

理论上来讲，公共服务可及问题的空间逻辑，可以解构为可及性、可及化、可及度三个相互嵌套的层面：可及性是从空间角度诠释公共服务供需匹配的质性，指向的是什么样的公共服务供给才能适应社会需要；可及化是通过空间建设，使公共服务可及性得以生成和彰显的行动过程；可及度就是对公共服务供给与需求匹配程度的空间度量。

现有文献对公共服务可及问题的探讨，主要是从公共服务设施的“空间布局和区位设置角度”来展开的。③张贤明、田玉麒：《设施布局均等化：基本公共服务体系建设的空间路径》，《行政论坛》2016年第6期。在中国政府的官方文件中，较早的关于“可及性”的表述，是将“可及性”界定为“服务半径适宜，交通便利，布局合理”。④《关于下发〈医疗机构设置规划指导原则〉的通知》（卫医发〔1994〕25号）。后来，这一思路在城乡建设和公共服务规划中获得推广。应该说，这一认知具有一定的合理性：就供给侧而言，它具有技术理性特征，便于通过量化的数据和模型，来评价效果、建构秩序。就需求侧而言，它从交通地理维度体现了公共服务的空间形式，反映了地理可到达需求。然而，这一认知方式仍具有明显的局限性。

首先，从可及性的丰富内涵来看，它仅仅留下地理交通上供需匹配关系，忽视了人们对制度门槛、经济成本等等方面的可及诉求，脱离了人们社会生活的多样性、复杂性。其次，从可及化的行动路径来看，它仅仅是从技术理性来关注公共服务设施的“设置”“布局”，忽视了公共服务空间中的微观权力运作，难以解释这些“设置”和“布局”的形成过程。最后，从可及度的衡量标准来看，它以设施服务半径内覆盖人群的“数量”作为“幕布”，遮蔽了这一“数量”内不同群体的可及度差别。

仅仅从服务设施的地理分布来认知，更多地是将空间理解为可以完全依据技术理性法则予以规划的“自然空间”，而不是包含着复杂交往互动关系的“社会空间”。“只有建构于‘空间’这一‘奇点’基础上，才能形成公共服务领域规范的空间理论体系”，⑤曹现强、顾伟先：《公共服务空间研究的维度审视：反思、框架及策略》，《理论探讨》2017年第5期。才能形成对公共服务空间可及性、可及化、可及度的规范认知。空间是物质存在的客观形式，物质的广延性是空间的基本属性⑥从这个意义上来说，各种形形色色的“虚拟空间”，不过是人们运用物质的工具建构出来的空间表象。。同时，空间既是社会的产物，又是社会的生产者。对于栖居于空间中的人而言，空间既是结构性的，是人们“行动的场域”，而且是能动性的，是人们改造世界的“行动的基地”。⑦亨利·列斐伏尔：《空间的生产》，刘怀玉等译，北京：商务印书馆2022年，第282页。在确立空间物质广延性与思维能动性统一的基础上，本文拟将公共服务空间作为能动的政治社会空间，诠释可及性内涵、可及化机理、可及度标准，以求为理解公共服务的可及问题提供相关知识。

二、可及性：空间权利、空间权力与空间结构

可及性是空间权利的具体质性。空间权利，不仅是居住于空间的权利资格、空间居民的权利资格，而且是“那些在交通、信息和交易的网络与流通中而结成（在社会关系的基础上）的团体的权利”。①亨利·勒菲弗：《空间与政治》，李春译，上海：上海人民出版社2008年，第16页。毋庸讳言，公平性是空间权利的基本质性。例如，2016年联合国第三次人居会议上发布的《新城市议程》旗帜鲜明地将“城市权利”界定为“公平地使用和享有城市和人类居住区”。但是，脱离具体现实的可及性来谈公平性是空洞的。公平性与可及性，是抽象与具体的关系。可及性是真正的、现实的公平性。

“具体之所以是具体，因为它是许多规定的综合，因而是多样性的统一。”②《马克思恩格斯全集》第30卷，北京：人民出版社1995年，第42页。那么可及性究竟包含了哪些多样的具体质性呢？首先是产品可利用。公共服务产品的使用价值必须与需求相契合，能够“用得上”。其次是价格可承受。公共服务产品的价格在支付能力可以承受的范围之内，能够“用得起”。再次是地理可到达。公共服务产品的位置具有“便捷性”，③Dalvi M Q, Martin K M, “The Measurement of Accessibility: Some Preliminary Results”, Transportation, 1976, Vol.5, No.1, pp.17-42.在地理交通距离上“用得到”。最后是信息可知晓。公共服务产品的信息能够“看得见”“看得清”“看得懂”，④李步云：《信息公开制度研究》，长沙：湖南大学出版社2002年，第94页。从而“知道用”。

可及性是空间权力的运行导向。这是由空间权力的支配地位和规范要求所决定的。一方面，权力是构成空间所有物质要素的支配性力量。“权力意味着在一定的社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会。”⑤马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷，林荣远译，北京：商务印书馆1997年，第81页。权力是公共服务空间各种具象的“实在”，是各种要素的核心，使它们被生产、被占有、被组织，成为权力关系及其运转的表象。另一方面，空间权力要确证其公共性，就必须以保障和实现可及性的具体权利为导向。“权力，尤其当它对空间实施控制的时候，不仅仅是压迫性的，也可能使人行动，使人解放。”⑥爱德华·苏贾：《后大都市》，李钧等译，上海：上海教育出版社2006年，第417页。保障和实现可及性的具体权利为导向的空间权力，不仅应建构秩序来“使人行动”，而且应创造条件使人们能够实现对公共服务的自主和自为，来“使人解放”。

空间权利的具体质性和空间权力的运行导向构成了可及性概念出场的基本依据。基于空间来考量，可及性是具体的。而且，人与人之间的可及性是叠加的、竞争的甚至是冲突的。这就需要借助以实现可及性权利为导向的空间权力，来组织空间，建构相应的空间秩序。将公共服务放置于政治社会空间来考察，可及性是一种空间结构，是空间中的公共服务供给与需求的“适配关系”。⑦Penchansky R, Thomas W, “The Concept of Access Definition and Relationship to Consumer Satisfaction”, Medical Care, 1981, No.2, pp.128-137.

首先是价值上的契合关系。供需适配必须以价值契合为前提。其一，在价值导向上，公共服务供给应坚持非排他性原则，惠及空间中的所有人。这是可及性的价值前提。其二，在价值生产上，空间应当生产出与社会需求相适应的公共服务产品，尽可能弱化产品稀缺性，弱化使用产品行为的竞争性。其三，在价值实现上，还需要降低使用的成本和代价，不使过高的成本代价成为将人们排除在使用可能之外的“门槛”。

其次是分布上的匹配关系。公共服务资源与社会需求的空间分布必须匹配。就业和居住的空间分离是现代社会的普遍现象。因此，纯粹依据“人口”的空间分布，不论就业人口还是居住人口的空间分布，来确定服务资源的地域布局是刻舟求剑，并不能完全达致现实的可及性。应当围绕需求人群日常活动的高频空间，按照需求人群的活动地域和地域上需求人群的活动频次，来确定资源的配置地点与数量。

最后是实践上的包容关系。其一，供给能够包容不同的社会群体。按照非歧视性原则，无差别地对待每一位需求者，使供给的公共服务产品能够惠及所有需求人群。其二，供给能够吸纳需求的相关信息。人们对公共服务的需求、评价等方面信息能够被纳入公共服务体系的决策场域，得到积极有效的反馈。其三，供给能够打通公共服务“最后一公里”中的断点，推动服务资源下沉，向基层延伸，扎根基层、贴近群众。

三、可及化：公共服务空间的实践逻辑

可及化是推动公共服务供给与需求实现契合、匹配、相互包容的实践过程。可及化要解决的问题，包括空间权利保障实现、空间生产能力提升、空间资源分布合理、空间物品流通顺畅等方面。这些问题的有效应对根本上取决于国家与社会的互动关系。

（一）可及化的实践机理

公共服务空间是国家与社会的互动场域。一方面，国家需要以公共服务空间为中介，在提供社会需要的公共服务产品的同时，主导公共价值的权威性分配，建构自身所期望的政治社会秩序。可以说，公共服务空间是政治化的社会领域。另一方面，社会中的个人、团体、群体要捍卫、保障和实现自身对于公共服务空间的权利，又必然会基于自身的力量禀赋，通过各种渠道，介入公共服务空间的生产和再生产。于是，由国家主导建构的政治化的社会领域——公共服务空间，又成为了一个社会化的政治领域。国家主导与社会主体构成了公共服务可及化实践的一体两面。

可及化是公共服务供需适配空间结构的生成和完善，是在国家主导与社会主体的良性互动中促进可及性生成的实践过程。在实践机理上，可及化是对“一个中心化的国家如何把去中心化纳入到自己的管辖之下”①亨利·勒菲弗：《空间与政治》，第59页。这一问题的解答。

首先，在行动思维上，要处理好建构理性与进化理性的关系。多元社会“在心智未加设计和指导的情况下逐渐形成”的进化理性，②哈耶克：《个人主义与经济秩序》，邓正来译，北京：生活·读书·新知三联书店2003年，第12页。往往面临社会共识难以达成的“集体行动困境”。纯粹依靠进化理性及其自发扩展秩序而进行的“空间的生产”，往往是众口难调、众议嚣嚣、议而不决，必然进展缓慢。所以，国家的建构理性并不必然表现为哈耶克所谓的“致命的自负”。因为，达成有关空间生产的社会共识，离不开国家所建构的关于空间协商如何展开的理性秩序，离不开国家所建构的空间蓝图对社会成员思维方向的引领。

其次，在行动方式上，要处理好政府规划与公众参与的关系。政府对空间的规划，既是一种“方法论”，又是一种依托严密组织体系来形塑空间的“治理体制”。③原超、赵勇：《规划国家：一个理解“中国之治”的概念性框架》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第4期。提升公共服务空间可及性，要求政府在空间规划中避免闭门规划、黑箱决策，而是作为牵头人和组织者，将公众吸纳进入空间规划的决策场域。然而，公众参与空间规划，又必然面临着广泛性与代表性、民主性与专业性、程序性与有效性之间的矛盾张力。这就需要处理好政府规划与公众参与的关系。一方面，要明确公众参与的目标是为了推动空间可及化，避免将参与作为目标，为了参与而参与，阻滞空间规划的行动力。另一方面，要建构公众参与空间规划的可操作性流程，避免公众参与流于形式。

最后，在行动力量上，要处理好政治势能与社会动能的关系。自上而下的政治势能，具有集中力量办大事的优势，能够将公共服务空间中各方面因素组织起来，是提升可及性的主导力量。但是，推动公共服务空间的可及化，绝不能忽视、脱离甚至是遏制社会自下而上的变革动能。必须看到政治势能是社会动能的集聚和转化，政治势能发挥作用必须采用理性的工具手段来激活社会各方面的力量，将社会各方面的积极因素调动起来，转化为政府主导公共服务生产的协同性力量。

（三）可及化的实践机制

在建构理性与进化理性、政府规划与公众参与、政治势能与社会动能相统一的基础上，公共服务的可及化实践，主要通过激活、整合、链接三个方面的机制来推进。

第一，合作生产是推进公共服务可及化的激活机制。公共服务合作生产，是正确处理政府、市场、社会三者的关系，政府主导之手、市场生产之手、社会志愿之手实现同向发力的协同关系和运行过程。首先，政府承担“元治理”作用，不仅做好基本公共服务的兜底式供给，而且运用市场化工具规范、诱导、激励企业和各种社会力量参与公共服务供给。其次，企业利用自身反应灵敏、运行高效的优势，在合作供给中主要承担生产功能。最后，社会组织利用自身贴近居民需求的优势，在志愿精神的激励下主动参与公共服务的合作生产。例如，为推进养老服务可及化，北京通过“强化政府主导和引领作用”，“支持社会力量进入养老服务领域”来健全合作机制，“大力发展方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，逐步满足多层次、多样化养老服务需求”。①《北京市人民政府关于加快推进养老服务业发展的意见》（京政发〔2013〕32号）。

激活机制使空间中公共服务生产的诸要素充分涌流，要素活力竞相迸发，推动了公共服务可及化建设。一方面，政府激活社会组织的机制有利于实现双方“功能目标一致”“功能形式耦合”“功能输出互益”。②苏曦凌：《政府与社会组织关系演进的历史逻辑》，《政治学研究》2020年第2期。有助于支持社会组织有序参与公共服务供给，为居民提供多样化、多元化、广覆盖的公共服务，促进公共服务可及性的实体要素生长。另一方面，政府激活企业的机制是双方“契约责任关系”的结构化。③王浦劬：《政府向社会力量购买公共服务的改革机理分析》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2015年第4期。不仅有利于提升公共服务供给总量、供给效率，提升居民的现实可及性，而且有利于激励约束企业有序生产高品质多样化的生活服务产品，推动生活服务与公共服务互嵌式、阶梯式发展，为满足居民对高品质公共服务的可及性拓展了可能空间。

激活机制的良性运行要在秩序与活力之间保持必要的张力。不仅需要坚持政府的主导地位，而且需要强化社会组织的主体能力。不仅需要遵循政治逻辑，而且需要遵循价值规律。当前，我国公共服务合作生产过程中的“行政借道社会”④黄晓春、周黎安：《政府治理机制转型与社会组织发展》，《中国社会科学》2017年第11期。“市场化不足与市场化过度的风险同时存在”⑤李德国、陈振明：《高质量公共服务体系：基本内涵、实践瓶颈与构建策略》，《中国高校社会科学》2020年第3期。等问题，亟待按照这一方法论原则予以破解。其中的核心要义是政府应在合作生产行动中建立健全相关的程序，保持规范秩序与竞争活力的均衡：其一，系统地宣传所需要的合作生产的服务内容，形成稳定的合作预期；其二，翔实地说明合作生产的权利义务、标准要求，形成明确的合作预期；其三，透明地筛选合作伙伴，保障程序正义基础上的合作竞争；其四，严格地监督合作效果，更加注重合作项目效果评价中的居民参与，更加注重评价结果的运用。

第二，功能集成是推进公共服务空间可及化的整合机制。功能集成是空间中的中心性设施与分布式设施之间的功能分化与耦合的关系。首先是功能分化：依据业务的复杂程度，将设施的服务功能划分为支持性功能和操作性功能两个层面。其次是功能定位：基于人口空间分布，在一个合适的地理单元内，将服务设施定位为中心与分布两个类别。最后是功能耦合：中心性设施主要承担的是对分布式设施的支持功能、高复杂性服务的直接操作功能。分布式设施主要承担的是对高复杂性服务的反馈功能、低复杂性服务的直接操作功能。二者的功能形成耦合、联动关系。例如，我国初步形成的分级诊疗模式，就是在“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”⑥《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）。原则下，按照具体医疗卫生服务项目的难易程度和居民人口的空间分布，来定位中心性的城市三级医院与分布式基层医疗卫生站点之间的功能分化与耦合关系。

以功能集成为基本特征的整合机制，对于推动公共服务可及化具有重要的空间意义。一方面，设施之间的中心—分布关系，有利于织密空间的公共服务网络，使居民可以就近选择便利的机构和站点，提升居民对服务项目的可到达性。另一方面，中心与分布两类设施之间支持—操作的功能分级，提升了设施的使用效率，盘活了公共服务的供应存量，提升了居民对服务项目的可利用性。

客观地讲，中国公共服务体系的功能集成大多属于中心性设施与分布式设施之间的功能性分工，而不是“功能性分权”，⑦陈国权、皇甫鑫：《功能性分权与中国特色国家治理体系》，《社会学研究》2021年第4期。对两类设施所属机构的责、权、利关系有关部门并未予以有效规范。所以，在公共服务项目运作中，中心与两类设施所属机构之间往往存在着责任推诿、权力模糊、利益竞争的问题，影响了二者分工协作关系的健康发展，弱化了居民对服务项目的可及性。因此，进一步明确各机构之间的责权利关系，引导资源配置、约束行为取向、协调互动关系，便成为公共服务空间实现“再整合”“再集成”的行动方向。

第三，网络输送是公共服务可及化的链接机制。网络输送是通过网络化渠道，为公共服务供给与需求搭建网络传输通道。其一是科层输送：按照属地原则，依据中央—地方—社区的输送链条，将政府提供的标准化公共服务产品输送到居民的“居住地”。其二是合作输送：按照项目制方式，依托企业、社会组织的社会网络，将公共服务产品输送到有需求的居民的“家门口”。其三是信息输送：运用现代信息技术，将服务产品的相关信息、数字化公共服务产品，输送到有需求居民的“手头上”。

网络输送链接了公共服务的供给和需求，缩短了居民与其合意的公共服务产品之间的距离，是公共服务空间可及化的链接式机制。首先，网络输送以广泛覆盖为基本特征，有利于生成地理可到达性。其次，网络输送提升了服务产品的输送精度，从提高产品利用率来降低生产成本，有利于生成经济可承受性。再次，网络输送对于需求侧信息的反馈，有利于以需求刺激供给，有利于生成产品可利用性。最后，网络输送将公共服务产品信息传递给居民，有利于居民更为全面、及时地了解公共服务产品，生成信息可知晓性。

链接机制既要保障公平又要体现效率。其一，政府实施的科层化输送，要在为民生兜底的基础上更好地发挥杠杆作用，避免“厚此薄彼”式的去正义化输送和“撒芝麻盐”式的平均主义输送。其二，要注重科层化输送与合作输送的有机衔接，充分发挥企业、社会组织等各种社会力量的网络资源，避免出现政府端产品“堰塞湖”与社会端资源“等靠要”并存的困境。其三，要重视数字弱势群体获得公共服务信息的困难，强化传统信息传输与现代信息传输之间的兼容性，强化线上服务与线下服务之间的包容性。

四、可及度：公共服务可及性的空间度量

公共服务空间是“感知”“构想”与“亲历”的“三位一体的空间”，①亨利·列斐伏尔：《空间的生产》，第60页。是同质与多样并存的空间。它是物理形态的，可以借助仪器和工具予以设计、测量和描绘的“感知空间”。并且，它是政治权力建构公共服务秩序的“构想空间”，更是公民亲身经历的消费、使用公共服务产品的“亲历空间”。“感知空间”是公共服务空间的技术维度，而“构想空间”“亲历空间”则是国家与公民以空间为基础和工具而进行的互动场域。技术的进步，实现了对国家“构想空间”的赋能，使国家能够对一国范围内的公共服务空间予以组织和规划，整合为一体化的同质空间。

由于经济地位、社会分工、居住地域各不相同，同质公共服务空间中的公民必然会在“亲历”整体性公共服务空间中生成多样的体验和感受，从而引致同质公共服务空间的多样化，甚至是碎片化。“我们所生活的空间……其本身也是一个异质的空间。换句话说，我们不是生活在一种在其内部人们有可能确定一些个人和一些事物的位置的真空中。我们不是生活在流光溢彩的真空内部，我们生活在一个关系集合的内部，这些关系确定了一些相互间不能缩减并且绝对不可叠合的位置。”②福柯：《另类空间》，王喆译，《世界哲学》2006年第6期。公共服务空间不仅是一个同质的世界，而且是多元关系通过不断地对立统一而形成的多样场域。

同质而多样的公共服务空间，决定其可及性的度量标准必须与具体的场景、场域结合起来。公共服务空间的可及性，“随时和同时都既‘是’完整的又‘是’打碎的；既‘是’整体又‘是’碎片”。③亨利·列斐伏尔：《空间的生产》，第523页。就具体的时空场域而言，度量公共服务空间的可及性，需要从空间节点、空间连线、空间曲面三个维度，“点”“线”“面”相结合而展开。

（一）空间节点的利用率

公共服务的空间节点，是公共服务设施的措置点，是公共服务资源的汇集点，是公共服务供需双方的交汇点。“节点是一些点、一个城市中战略性的地点……某些集中节点成为一个区域的中心和缩影，其影响由此对外辐射，它们因此成为区域的象征，被称为核心。”①凯文·林奇：《城市意象》，方益萍译，北京：华夏出版社2001年，第36页。空间节点，不仅在规模上有大小之分，而且在功能等级上有明确区分。例如，我国县级文化馆图书馆的“总分馆制”中，②《文化部、新闻出版广电总局、体育总局、发展改革委、财政部关于印发〈关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见〉的通知》（文公共发〔2016〕38号）。县级总馆属于中心性空间节点，在县域公共文化建设中发挥中枢作用；乡镇村落分馆属于分布化空间节点，主要负责将优质公共文化服务延伸到基层农村。

空间节点的可及程度是公共服务空间可及度的直观体现。因为，人们总是通过节点才得以与空间发生现实联系，才得以生成相应的可及性程度体验。然而，人们对接近节点、进入节点难易程度的情感感受、感知体验，大多掺杂着情绪化的非理性因素。完全采取主观评价法，并不能全面地反映空间节点的可及度。

通过公共服务设施和产品的利用率，应该是一种相对比较有效的“感知”空间节点可及度的技术方法。空间节点的超负荷利用，是人群的“扎堆”和“拥堵”，是接近和进入节点困难的现实反映。空间节点中资源的闲置、设施的空转，是其与有需求人群的疏离。对于有需求的人群而言，闲置、空转的资源设施，是可欲的，却又是不可及的。总之，通过资源设施的利用率，能够客观地衡量空间节点的产出与社会需求的匹配程度。

在一个可及度较高的公共服务空间节点，其建设的目标是为有需求的人群便利地提供使用公共服务产品的场所。“建设”只是路径，“使用”才是归宿。当前，我国公共服务节点，既存在着中心性节点的超负荷利用问题，又存在着分布化节点利用不足的问题。例如，养老设施的“‘一床难求’和‘床位闲置’的悖论”，③徐俊、朱宝生：《养老机构床位使用率及其影响因素研究——以北京市为例》，《人口与经济》2019年第3期。残疾人无障碍设施的“建而无用”与“无处使用”并存，④夏菁、陈宏胜、王兴平：《残疾人视角的无障碍设施低使用率研究——以南京市为例》，《城市规划》2020年第12期。大医院的人满为患与乡镇卫生院的门可罗雀并存等等，都是空间节点可及度不足的具体表现。提升空间节点的可及度，必须密切节点与节点之间的空间连线，使节点服务覆盖人群而构成的空间曲面尽可能平滑。

（二）空间连线的密切度

空间连线是对空间中各节点间关系的理论抽象。各公共服务节点总是在具体的时空中措置于不同的位置。不同位置的节点不可能脱嵌于空间连线而存在。因为，空间节点的存在和发展，“不仅靠其内生的禀赋要素，更需要通过流经它的外部要素来获取并积累财富、控制权力”。⑤Castells M, The Rise of The Network Society, Oxford: Blackwell, 1996, P.19.经由无数空间连线，公共服务得以结成一个网络，包括市域、县域、片区范围的局域网，以及更大空间尺度的广域网。正是在连线的意义上，节点才得以“作为网络并且存在于网络之中”，⑥Pflieger G, Rozenbla C, “Urban Networks and Network Theory: The City as The Connector of Multiple Networks”, Urban Studies, 2010, Vol.47, No.13, pp.2723-2735.成为公共服务空间的基本单元。

空间连线密切度对于公共服务空间的可及度有着直接影响。首先，同一公共服务的不同空间节点之间资源、产品的连线，有利于资源产品的统筹和调剂，将其输送到适应社会需求的空间节点。其次，不同功能空间节点之间的交通、信息连线，例如地铁站与体育馆，有助于提升地理上的可达程度。最后，不同类型公共服务空间节点在生活社区的连线，有助于推动社区公共服务的模块化，提升居民对社区公共服务空间的可及程度。

把握空间连线的密切度可以通过节点间的空间流的方向和数量来认知。节点间的空间流包括物质流、交通流、信息流等等。空间流的方向是中心性节点与分布化节点之间各方面要素流动的方向。它有助于判断中心性节点究竟是作为“抽水机”发挥虹吸效应，使得分布化节点的资源单向度地向自身聚合，从而弱化了人们对这些资源的可及性，还是作为“孵化器”发挥辐射效应，将资源和产品传输到分布化节点，供人们便利使用。空间流的量是节点间物质、交通、信息等要素的流量，是节点连线密切程度的数量反映。

（三）空间曲面的平滑度

空间曲面是对公共服务资源分布的空间分异而造成“社会空间的阶层区隔”的直观表示。①熊易寒：《城市化的孩子：农民工子女的身份生产与政治社会》，上海：上海人民出版社2010年，第134页。受技术理性所宰治的“感知空间”，空间节点与其面向的服务人群构成了一个“覆盖面”，其中的人群之间似乎是一个无差别水平结构。但是，覆盖面内的人群由于居所位置、经济条件、社会身份不同，进入空间节点的难度、成本、代价必然不同，因而与节点的关系是存在圈层差别、群体差别的差序结构。这样，以空间节点为中心，公共服务空间被“折叠”起来，形成了一个“曲面”：越是靠近节点的圈层和群体，获得节点所提供公共服务的便利程度越高；越是远离节点的边缘圈层和群体，获得其公共服务产品的难度也就越大。

空间曲面的平滑度，反映了不同社会阶层接近进入空间节点的难易差别，是度量公共服务空间可及程度的重要维度。某一空间节点覆盖面的平滑度，可以从覆盖面内的人群居所位置与节点的地理距离、身份资格与节点的社会距离来衡量。一方面，由于“居住空间阶层化”，②李艳艳：《居住空间阶层化与农村转移人口市民化路径研究》，《吉林大学社会科学学报》2017年第1期。居所位置不仅是表征社会阶层的标志，而且决定了不同社会群体在一个空间曲面中进入节点的地理距离。另一方面，随着公共服务空间区隔化，与之相关制度规定的排他性程度，决定了人们自身身份资格与空间节点的社会距离，决定了人们进入空间节点的“门槛”的高度。

总的说来，影响我国公共服务空间曲面平滑度的阻隔因素，在各公共服务领域、各类型地域均有着不同程度的存在。虽然，兜底性的基本公共服务基本实现了普及化，“城乡之间制度性差异明显减少”，③《关于印发〈“十四五”公共服务规划〉的通知》（发改社会〔2021〕1946号）。但区域间、城乡间、人群间的基本公共服务仍有差距，均等可及的水平尚待进一步提高。对于优质公共服务资源而言，空间分布与需求分布的匹配程度，在农村和城市之间，在中小城市与大城市、特大城市之间，仍然存在巨大差距。另外，在城市内部，节点分布与需求分布的匹配仍然不足，产生了居住人口较多但公共服务节点分布密度不足的边缘地带，例如城中村、城乡接合部等。④熊易寒、曹一然：《空间再分配:城乡接合部治理的政治学意义》，《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2021年第1期。上述这些因素，势必会造成一定程度的公共服务空间“折叠”，必然会延长一定场景中人们通过节点获得公共服务产品的地理距离和社会距离。

小 结

公共服务空间是物质广延性与思维能动性的统一，同质性与多样性的统一。从空间来诠释公共服务，使公平的价值准则转化为具体的可及权利，拓展了公共服务的分析视域。“人在其最直接的现实中，在市民社会中，是尘世存在物。”⑤《马克思恩格斯全集》第3卷，北京：人民出版社2002年，第172页。对于“尘世存在物”的“人”而言，对于“人”的公共生活而言，可及性是公平性的“最直接的现实”。向公民公平地提供公共服务，离不开空间的合理建构与生产，使公平的价值准则落实为现实的可及性、可操作的可及化、具体的可及度。

从政治社会空间来思考公共服务的可及问题，是将公共服务供给视为其中的人群相互影响和作用的“社会过程”。它不仅是政治社会全体成员生活于其中，发生互动关系的场域，而且是各种社会互动关系生产和再生产的中介。纯粹作为“物理过程”的“生产”，是虚幻的。无论是公共服务“空间中的生产”，还是关于公共服务“空间的生产”，都是政治社会各方面因素，如国家、社会组织、企业、社会群体等等，相互作用的结果。

可及性源自公民公平享受公共服务产品的权利诉求，是空间权力运作的价值导向，是公共服务供给与需求适配的空间结构。可及化是为了使公民“用得上”“用得起”“用得到”“知道用”公共服务产品，在建构理性与进化理性、政府规划与公众参与、政治势能与社会动能相统一的基础上，发挥激活、整合、链接三种机制功能作用的实践过程。公共服务空间的可及度，是衡量空间可及性的主体性尺度，具体包括节点利用率、连线密切度、曲面平滑度三个方面。

提升公共服务能力是国家治理现代化的重要内容。人民群众对教育、医疗、养老、托育等公共服务领域的“急难愁盼”问题，就是可及性不足的具体表现。时间是空间的历史。对美好生活的向往、对公共服务的可及需求，是一个在时间的绵延中不断演进的历史过程。在任何一个时间刻度上，公共服务空间的可及性建设，政治社会共同体“只提出自己能够解决的任务”，①《马克思恩格斯选集》第二卷，北京：人民出版社1995年，第33页。既不能画饼充饥，口惠而实不至，也不能寅吃卯粮、竭泽而渔，应当在充分考虑经济发展状况和财政负担能力的基础上，尽力而为、量力而行。这样，推动公共服务可及化的实践行动才能在国家治理现代化的历程中，经由不断的改进、反思、迭代，绵延为不断转换与建构的“行动流”。②安东尼·吉登斯：《社会学方法的新规则》，田佑中、刘江涛译，北京：社会科学文献出版社2003年，第161页。