执纪执法指导性案例的功能定位与制度完善*

章志远

与较早建立的促进国家法律统一适用的司法指导性案例制度相比，促进党内法规统一适用的执纪执法指导性案例制度则是在建党百年之际才正式建立起来的。为深入贯彻落实中央纪委办公厅《关于加强和改进案件审理工作的意见》，精准有效开展对下业务指导，中央纪委国家监委案件审理室建立了执纪执法指导性案例制度，分别于2021年8月4日和12月29日发布了两批共计7个执纪执法指导性案例，明确要求今后各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时，“应当参照”指导性案例。①参见《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第一批），北京：中国方正出版社2021年，“编者按”第1页。2022年6月29日，中央纪委国家监委案件审理室发布第三批4个执纪执法指导性案例。三批共计11个执纪执法指导性案例的发布，标志着党和国家纪检监察体制改革的日渐成熟和反腐败斗争常态化规范化发展的良好态势，应当引起我国法学界法律界的高度重视。②法学界已有学者从“参照适用”的技术角度对执纪执法指导性案例制度进行了初步研究，参见屠凯、张天择：《论执纪执法指导性案例的参照适用问题——与最高人民法院指导性案例比较的视角》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2022年第2期。

作为一项崭新的党的制度建设成果，执纪执法指导性案例制度的建立，为中国特色社会主义法治体系的理论解读和实践发展提供了鲜活素材。本文立足维护中国特色社会主义法治体系的统一性、强化中央纪委国家监委对下监督领导的职能、创新党内法规的社会普及方式以及促进党内法规与国家法律的衔接协调等四个维度，结合11个正式发布的中央纪委国家监委执纪执法指导性案例，系统阐释执纪执法指导性案例制度的功能定位，并提出相应的制度完善方向，以期推动习近平法治思想研究和中国特色社会主义法治理论研究向纵深迈进，助力党内法规释义学的形成和发展。

一、维护中国特色社会主义法治体系的统一性

维护中国特色社会主义法治体系的统一性，既是中国共产党作为长期执政的政党属性使然，也是我国实行单一制国家结构形式的必然要求。习近平总书记指出：“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家，维护国家法治统一至关重要。”①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。在实践中不断探索维护法治体系统一性的方式，是法治国家建设的一项重要任务。在我们党治国理政的全新实践中，中央纪委国家监委执纪执法指导性案例制度的推出，代表着守护党和国家法治统一适用机制的最新探索，其首要功能就在于维护中国特色社会主义法治体系的统一性。

（一）维护法治体系统一性的内涵

首先，维护法治体系的统一性蕴含着维护党内法治统一性的基本要求。基于党内法规和国家法律“具有本质和价值的一致性”，“同属于国家治理体系”，“统一于中国特色社会主义‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局”②宋功德、张文显主编：《党内法规学》，北京：高等教育出版社2020年，第59—62页。等共同特性，习近平总书记有关“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题”的论断自然也同样适用于党内法规体系。 2018年2月党的十九届三中全会通过《关于深化党和国家机构改革的决定》，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察的有机统一。此后，纪检监察机关“促进执纪执法贯通”，“实现依纪监督和依法监察、适用纪律和适用法律有机融合”成为新时代党和国家法治建设的重大命题。作为以案释纪、以案说法、以案论理的制度载体，执纪执法指导性案例来源的真实性、遴选的严肃性、发布的规范性和参照适用的强制性，可以为党内法治统一性的维护提供坚实保障。

其次，维护法治体系的统一性意味着在执纪执法领域实现党内法规适用标准和尺度的统一。以第5号指导性案例“某区纪委监委环保问责简单泛化案”为例，尽管《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规对问责的主体、对象、程序、情形等都作了明确规定，且党中央关于印发《中国共产党问责条例》的通知也强调“针对实践中出现的问责不力、泛化简单化等问题，着力提高党的问责工作的政治性、精准性、实效性”，但由于理解认知能力的局限，执纪执法实践中还存在“泛化问责”和“怠惰问责”现象，影响到党规国法实施的严肃性和权威性。在该案中，B区纪委监委对A市生态环境局B分局干部张某、王某、郑某、李某、邓某等人的问责就存在“工作程序不规范”“责任划分不精准”“问责简单泛化”等突出问题，省委巡视组在有关专项巡视发现后及时移交A市纪委监委处理，最终依规依纪依法纠正了这些问题，通过个案明确了党的问责工作“依规依纪、实事求是”和“权责一致、错责相当”的基本要求，推动了“精准问责”模式的形成。③参见《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第二批），北京：中国方正出版社2021年，第1—6页。该案坚持过程与结果兼顾的办案导向，通过对违纪行为责任人员的区分和问责处理程序的细化，统一了执纪执法尺度。在第7号指导性案例“沈某公车私用、私车公养案”中，实事求是、精准处置就是执纪执法的要点所在。随着“公车私用”问题得到有效遏制，“私车公养”问题开始抬头。“私车公养”问题通常涉案金额不大，但本质是化公为私、贪污侵占的腐败问题，与“公车私用”不同，已经由“风”变“腐”。虽然“私车公养”行为构成违纪违法甚至涉嫌职务犯罪，但实践中存在边远地区、交通不便地区使用私车执行公务按标准用公务加油卡加油，以及县乡基层工作人员下村入户超出保障范围适度调整公务交通补贴标准等行为，对此就不宜按违纪违法行为认定。④参见《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第二批），第26—27页。该案坚持原则与例外相结合的基本理念，对“私车公养”的具体形态和例外情形进行了精准甄别，通过统一执纪执法标准顺应了反腐败斗争的现实需要。在第10号指导性案例“徐某对抗组织审查案”中，要注意严格区分“对抗组织审查”与“在组织谈话、函询时不如实说明问题”两类性质不同的问题，既要善于从政治上加以甄别判断，又要注意避免简单泛化认定，从“违规”和“有责”两个要素出发，做到实事求是、不枉不纵、精准认定。①《中央纪委国家监委发布第三批执纪执法指导性案例》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202206/t20220629_202041.html, 2022-07-01。这些执纪执法指导性案例的公布及参照执行，对《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》的正确理解适用，对中国特色社会主义法治体系统一性的维护具有重要意义。

（二）以法治统一观为基础的制度完善

法治统一观以维护国家法治秩序的统一性和安定性为根本要求，具体体现在立法、执法、司法和守法等各个不同的法治建设环节。在我国当下的法治建设实践中，破坏法治统一的现象尚未绝迹。尤其是在司法领域，“一些地方运动式、‘一刀切’执法问题仍时有发生，执法不作为问题突出”。②习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。近年来，人民法院裁判标准不统一、同案不同判现象受到社会各界普遍诟病。为有效维护国家法治体系的统一性，以突出最高人民法院确保法律正确统一适用职责为核心的四级法院审级职能定位改革正在积极推进，以统一法律适用为宗旨的案例指导制度在司法审判和检察监督领域茁壮成长。可以说，维护国家法治体系统一性的体制机制建设已经成为当代中国社会主义法治建设的重中之重。

为了充分彰显执纪执法指导性案例维护法治体系统一性的功能，中央纪委国家监委应当在总结历次执纪执法指导性案例发布经验的基础上，及时制定专门的党内法规，正式确立执纪执法指导性案例在社会主义法治体系制度谱系中的应有地位，充分发挥指导性案例在统一执纪执法标准上的引领示范和实践指导作用。其中，最重要的内容是明确“应当参照”的“同类案件”和“同类问题”的具体判断识别标准与参照适用的具体方式。最高人民法院指导性案例制度已经运行十多年，相关成熟经验可资借鉴。在案件和问题同类性的归类上，要坚持超越现象探究本质的法治统一观，顺应腐败形式不断花样翻新、隐蔽性日益增加的趋势；在参照的具体方式上，可以将指导性案例的精神要义辐射到行为性质认定和结果处理两个方面，实现执纪执法的和谐统一。鉴于中央纪委国家监委和地方各级纪检监察机关目前还同时不定期地向全社会公开曝光违纪违法典型案例，应当将其与正式的执纪执法指导性案例区分开来，凸显后者享有的维护法治体系统一性的专属功能。

二、强化中央纪委国家监委对下监督领导的职能

在中国特色党政体制③参见景跃进、陈明明、肖滨主编：《当代中国政府与政治》，北京：中国人民大学出版社2016年，第6页。之下，作为党和国家监督专责机关的纪检监察机关，与作为国家审判机关的人民法院一样，同为法治体系的坚定维护者。鉴于党和国家机关兼具政治属性与法律属性的双重特质，妥善处理好不同机关之间的外部关系和同一机关上下级之间的内部关系，是我国国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。纪检监察机关自身所具有的强烈政治属性，决定了其更需要妥善处理好系统内部的关系。中央纪委国家监委在党和国家权力结构中具有十分重要的地位，通过执纪执法指导性案例强化其对下监督领导职能是加强党中央对纪检监察工作集中统一领导的制度体现。

（一）强化中央纪委国家监委对下监督领导职能的内涵

为强化中央纪委国家监委对下监督领导的职能，除了在机构设置、人员组成方面完善顶层设计外，还需要聚焦中心任务积极探索相应的工作机制。作为一种有益尝试，执纪执法指导性案例制度的推行，可以增强中央纪委国家监委对下监督领导的精准性，进而强化中央纪委国家监委对下监督领导的职能。从中央纪委国家监委发布的11个执纪执法指导性案例来看，首批4个案例聚焦违反中央八项规定精神问题，第二批3个案例聚焦地方反映突出、群众反映强烈的典型问题，第三批4个案例聚焦人民群众反映强烈的公务接待中的“吃公函”、损害群众利益的“乱摊派”以及对抗组织审查等问题，其共性在于违纪违规违法者级别不高但都发生在人民群众身边，且社会影响很大。通过指导性案例的遴选发布，可以传递出作风建设永远在路上、反腐败斗争越往后越严的强烈信号。

在第1号指导性案例“贺某在新冠肺炎疫情防控工作中搞形式主义、官僚主义问题案”中，国有农场主要负责人贺某仅召开会议传达防疫要求，派人领取防疫物资，制作进出登记表，安排人员在门岗值守，之后就不再过问具体落实情况，也未对疫情防控工作实际开展情况进行检查，且在县纪委监委疫情防控监督检查组实地检查发现各种问题之后未认真核实整改情况，未进行集体研究就直接签批报送整改报告，对贺某的行为存在是认定为“违反工作纪律”还是“形式主义官僚主义”的定案争论，即面临在《中国共产党纪律处分条例》第121条和第122条之间如何正确选择适用的问题。本案的意义在于，通过个案直接展示形式主义、官僚主义“虚”“浮”和“不实事求是”的特点。“从本案所表现出来的现象看，贺某确实存在不正确履行职责的问题；但究其问题本质，则是不担当不作为，工作作风漂浮、不严不实，暴露出贺某政绩观错位、责任心缺失、满足于做表面文章等突出问题，是形式主义、官僚主义问题的典型表现。”①《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第一批），第5页。该案对形式主义、官僚主义的精准认定，强化了作风问题处理上鲜明的政治导向，诠释了作风建设永远在路上的时代主题。“形式主义背后是功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，只想当官不想干事，只想出彩不想担责，满足于做表面文章，重显绩不重潜绩，重包装不重实效。官僚主义背后是官本位思想，价值观走偏、权力观扭曲，盲目依赖个人经验和主观判断，严重脱离实际、脱离群众。”②中共中央党史和文献研究室编：《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社2021年，第346页。在疫情防控常态化的大背景之下，如何处理好经济社会发展与人民群众生命健康保障、精准防疫和依法防疫之间的关系，考验着各级党政机关的施政能力。该案的发布，反映了中央纪委国家监委精准整治疫情防控形式主义顽瘴痼疾的决心，对各级纪委监委执纪办案具有鲜明的导向作用。在第9号案例“吴某违规摊派案”中，吴某作为乡政府主要负责人，以支持乡政府开展工作为由，要求辖区内多家私营企业、个体工商户“捐赠”办公用品。这一行为本质上是将服务群众的义务当作管理群众的特权，打着自愿捐赠的幌子将本应由单位承担的费用转移到群众身上，增加了群众负担。吴某的违规摊派行为损害了群众利益，败坏了党和政府的形象，侵蚀了党的执政基础，属于违反群众纪律的行为，应当受到严肃处理。③《中央纪委国家监委发布第三批执纪执法指导性案例》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202206/t20220629_202041.html, 2022-07-01。在优化营商环境、建设服务型政府成为行政改革主旋律的大背景之下，如何通过深化放管服改革为市场主体创造良好的发展环境，考验着各级党政机关的依法行政能力。该案的发布，体现出中央纪委国家监委坚持群众利益无小事的人民立场和坚决铲除滋生“微腐败”土壤的决心，对遏制“乱摊派”具有示范效应，有助于强化中央纪委国家监委对下监督指导的靶向性和精准性。

（二）强化中央纪委国家监委对下监督领导职能取向的制度完善

在我国社会大众的一般认知中，纪委监委特别是中央纪委国家监委肩负正风肃纪的特殊任务，具有相当程度的神秘色彩。随着纪检监察体制改革的稳步推进和全面从严治党的不断深入，中央纪委国家监委通过及时更新网站发布各类信息，制作一系列反腐专题片，定期举行开放日活动邀请社会人士实地参观等多种方式，不断向世人揭开曾经神秘的面纱，全方位展示其公开透明的全新形象。这些举措有助于外界了解中央纪委国家监委的日常工作，也能够充分宣传中央纪委国家监委查办大案要案的反腐成绩。如果说这些展示中央纪委国家监委权威性和亲和力的形式较为感性、直观，那么定期发布执纪执法指导性案例制度则是一种常态化、规范化方式，使中央纪委国家监委对下监督领导职能不断得到强化。

相较于前两批执纪执法指导性案例发布而言，中央纪委国家监委在发布第三批执纪执法指导性案例时，特意在“编者按”中指出，这是在“对内蒙古、河南、湖北、海南、云南等省（自治区）和广州市纪委监委案件审理室提供的指导性案例素材稿进行认真审核”①《中央纪委国家监委发布第三批执纪执法指导性案例》，https://www.ccdi.gov.cn/yaowenn/202206/t20220629_202041.html, 2022-07-01。的基础上，经审慎研究、反复论证组织编写而成的。为了充分彰显执纪执法指导性案例制度强化中央纪委国家监委对下监督领导职能的现实功能，应当从三个方面作出进一步的具体规定：一是加强执纪执法指导性案例制度的顶层设计，明确设立中央纪委国家监委案例指导工作办公室，由中央纪委国家监委案件审理室作为具体负责执纪执法指导性案例遴选、审查和报审事务的工作机构；二是明确有权推荐执纪执法指导性案例的机关和具体报审要求，体现执纪执法指导性案例制度的严肃性和专业性；三是明确规定执纪执法指导性案例的遴选标准和审查程序。通过这些程序性规定，可以进一步巩固中央纪委国家监委对下监督领导职能实现的方式。

三、创新党内法规的社会普及方式

如同“法律的生命在于实施，法律的权威来源于实施”一样，党内法规的生命力和权威也源于实施。作为社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规的制定、实施、保障和监督等诸环节之间同样需要实现无缝对接。如果说党内法规制定解决的是“有规可依”的问题，那么党内法规实施解决的则是“有规必依、执规必严、违规必究”的问题，是将“纸面上”的党内法规转变为“行动中”的党内法规的过程。只有当广大党员特别是党员领导干部心中的党内法规意识明显增强，党内法规得到严格遵守和执行并真正成为党员干部的硬约束时，才能称得上党内法规实施到位。面对当下党内法规实施效果不理想的现状，必须进一步加强党内法规的社会普及工作。“遵守党内法规成效好坏，既与党员干部政治意识、规矩意识、道德观念、文化教育程度等主观条件有关，也与党内环境、社会环境等客观条件有关。”②宋功德、张文显主编：《党内法规学》，第332页。只有不断创新党内法规的社会普及方式，才能夯实尊规学规懂规知规的社会基础，切实提升党内法规的实施效果。

（一）创新党内法规社会普及方式的内涵

党内法规知识的普及除了依靠党员和领导干部自身加强日常学习和参与培训之外，还有赖纪检监察机关以案释规，通过对执纪执法典型个案的深度解析，使党内法规的精神要义扎根于党员和领导干部的心中并转化为日常的政治自觉和行动自觉。面对海量的党内法规，各级党政机关干部无法像专业人士一样在短时间内对其迅速理解掌握并将其作为日常行为的指南。为此，作为监督专责机关的纪检监察机关就应当借助执纪执法指导性案例这个制度平台，不断创新党内法规的普及方式，提升党内法规普及的实际效果。

第2号指导性案例“夏某违规操办其子婚庆事宜案”，涉及传统婚丧嫁娶中的正常人际交往和违规操办的界限认定问题。夏某作为副乡长，邀请与其没有礼尚往来的5名下属参加其子婚宴并收受礼金2.5万元，应当认定为“利用职权或者职务上的影响”操办婚庆事宜。夏某还邀请了部分亲属参加婚宴，这些人和夏某之间不存在职务上的隶属、制约关系，不是其管理服务对象，所送礼金数额也没有明显超出正常的礼尚往来水平，对于这部分情节就不宜认定为违纪违法。③《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第一批），第10—11页。第3号指导性案例“王某组织公款吃喝并违规接受宴请案”，涉及公款吃喝不同参加人之间的责任认定问题。王某是单位领导和公款吃喝组织者，对其处理力度应当从严从重，其他5名普通党员干部参加违规吃喝，处理则相对较轻，这种区分对象的处理方式兼顾了执纪工作的精准性和教育警示作用，取得了较好的执纪效果。④《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第一批），第19页。第4号指导性案例“张某退休后违规接受宴请案”，则涉及退休党员领导干部是否构成违规接受宴请对象的认定问题。张某虽已退休，但仍具有党员身份，特别是曾经担任过领导职务，在当地仍具有一定的影响力，更应带头严格遵守党的纪律和中央八项规定精神。张某的退休时间在党的十九大之后，中央对于严格落实中央八项规定精神、毫不松懈纠治“四风”的要求非常明确，但张某仍然多次接受退休前管理服务对象的宴请。为严肃党的纪律，应将其上述行为认定为违反中央八项规定精神。鉴于其已经退休，不再具有公职人员身份，可适用《中国共产党纪律处分条例》第111条廉洁纪律兜底条款的规定予以定性处理。①《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第一批），第25页。这三个案例发生在基层，发生在人民群众身边，都与传统社会的人际交往联系密切，具有很强的现实针对性。对请客送礼、朋友聚会等看似是社会习俗和人之常情的生活小事进行准确定性和靶向追责，目的就在于抓早抓小、防微杜渐，通过普及党内法规知识筑牢党员领导干部洁身自好、遵规守规的思想防线，真正实现党内法规普及的务实管用。

（二）增强党内法规社会普及成效取向的制度完善

《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确提出，把重要党内法规列为党委（党组）理论学习中心组学习的重要内容，列为党校（行政学院）、干部学院重要教学内容，列入法治宣传教育规划重要任务。应当抓住这一重要契机，将执纪执法指导性案例作为党内法规制度的有机组成部分一并纳入普规规划范围，通过以案释规，增强一体推进“三不腐”的治理成效。可以参考旁听法院庭审、组织模拟法庭、举办庭审公开课、公开发布典型案例、制作情景剧等国家法律社会普及的有益经验，以广大党员、领导干部和人民群众喜闻乐见的方式，不断提高党内法规社会普及的可接受性。

习近平总书记强调指出，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”，“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力”。②习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。为了增强党内法规社会普及的成效，应当着眼于执纪执法指导性案例的典型性、普遍性和可接受性，将违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律行为的具体案例分类分期遴选发布出来，通过有组织、有计划的指导性案例发布方式向全社会普及党员和领导干部的行为边界。同时，应当聚焦纪律处分从轻、减轻、从重和加重等纪检监察裁量规则的具体运用，通过指导性案例的发布传递纪检监察机关办案的裁量依据，增强党内法规的社会普及成效。

四、促进党内法规与国家法律的衔接协调

在中国特色社会主义法治体系不断健全的当下，观察、处理好党内法规同国家法律之间的关系，是讲好中国法治故事的关键。在中国共产党的领导之下，国家法律与党内法规如同车之两轮、鸟之两翼，共同发挥着保障国家长治久安和维护社会长期繁荣稳定的作用。为维护中国特色社会主义法治体系内在的统一性，必须注重党内法规同国家法律之间的衔接和协调。

（一）促进党内法规与国家法律衔接协调的内涵

通过执纪执法指导性案例制度促进党内法规与国家法律的衔接协调，意味着应当在案例中注重实现党内法规同国家法律关系多维度的妥善处理。需要指出的是，纵使党内法规和国家法律制定程序再完备、备案审查质量再高，也无法完全避免二者之间在具体适用过程中的张力，③例如，《中国共产党农村工作条例》第19条规定：“村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，推行村‘两委’班子成员交叉任职。”这一规定旨在坚持和加强党对农村工作的全面领导，但“通过法定程序”的表述与村民自治相关法律规定之间仍然存在理解适用上的差异与分歧。为此必须通过权威机关的解释加以消解。作为专门规定党内法规解释工作的党内法规，《中国共产党党内法规解释工作规定》确立了“谁制定谁解释”和“授权解释”相并行的党内法规解释模式。基于履行党的最高纪律检查机关职责的职能定位，中央纪委是最重要的党内法规授权解释主体。在反腐败斗争的实践中，违纪违法者大多同时具有党员和国家机关、事业单位、基层群众性自治组织管理者的身份，其行为既涉嫌违反党的纪律又涉嫌职务违法，如何在精准认定行为性质的基础上实现党纪处分和政务处分程序面和实体面的匹配，关系到“纪法贯通、法法衔接”精神的落实，这对中央纪委国家监委解释适用党内法规提出了较高的要求。

以第6号指导性案例“崔某骗领财政惠民惠农补贴资金案”为例，该案就涉及对崔某行为如何定性以及如何实现党纪政务处分相匹配的问题。本案中担任村支部书记和村民委员会主任的崔某，以其女儿的名义，弄虚作假，编造退耕还林还草亩数，骗领财政补贴资金8000元并据为己有。对于这一行为的定性存在争论，即究竟适用《中国共产党纪律处分条例》第114条“优亲厚友”规定还是适用《中华人民共和国监察法》第11条“涉嫌贪污”规定，前者属于违反群众纪律性质，后者属于职务违法性质。崔某的行为本质上是利用职务上的便利，非法占有公共财物，虽没有达到刑事追诉标准，但属于刑法规定的贪污行为，应当追究其纪律责任和监察责任，按照《中国共产党纪律处分条例》第28条和《中华人民共和国公职人员政务处分法》第33条第1款第1项规定予以严肃处理。为充分体现执纪执法工作效果，在给予崔某撤销党内职务处分的同时，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》等规定，建议乡人民政府责令其辞去该村村民委员会主任职务，拒不辞职的，依法予以罢免；同时，由乡人民政府明确其不再享受补贴、奖金，以增强惩戒效果。①参见《中央纪委国家监委执纪执法指导性案例》（第二批），第13—19页。本案对不同处理意见的详尽分析和最终取舍，是中央纪委国家监委立足个案适用解释党内法规和国家法律衔接协调关系的典范样本。

（二）强化中央纪委国家监委解释地位取向的制度完善

中央纪委国家监委对党内法规的解释，既可以基于党的机关或党组（党委）的书面请示、请求作出，也可以根据工作需要主动作出。无论是从中央纪委国家监委合署办公的体制要求还是《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国监察法实施条例》的立法精神来看，中央纪委国家监委定期发布执纪执法指导性案例都是对党内法规解释形式的重要创新。虽然纪检监察机关每年查办案件的数量不及法院系统和检察院系统，但基于全面从严治党的现实急迫性和长远重要性，中央纪委国家监委应当加快执纪执法指导性案例发布的步伐，充分借助指导性案例发布的制度平台，向全社会释放党内法规与国家法律解释适用的理念和技术，不断强化中央纪委国家监委在党内法规与国家法律衔接协调解释中的权威地位。

此外，为了充分发挥执纪执法指导性案例制度在协调党内法规与国家法律关系中的作用，中央纪委国家监委还可以借此制度平台扮演好双重角色。一方面，中央纪委国家监委可以立足具体执纪执法指导性案例的审查和发布，成为党内法规同国家法律衔接协调问题直接的规则确立者；另一方面，中央纪委国家监委可以立足执纪执法指导性案例的类案整理，成为党内法规同国家法律衔接协调问题间接的处理建言者。根据《中华人民共和国立法法》第99条的规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求或者建议；根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第19条的规定，审查机关对违反宪法和法律的党内法规和规范性文件应当不予备案通过，并要求报备机关进行纠正。根据法治体系统一性原理以及国家法律与党内法规衔接协调的要求，今后在《中华人民共和国立法法》《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规解释工作规定》的修订中，应当注重发挥中央纪委国家监委作为监督专责机关的解释作用，吸收执纪执法指导性案例的制度功能，使之成为构建新型党内法规国家法律关系的重要载体。

结 语

中央纪委国家监委三批执纪执法指导性案例的发布，标志着指导性案例制度已经跨越国家法律领域进入党内法规领域，这是中国特色社会主义法治体系建设又一新的制度成果，也是党内法规和国家法律相辅相成、相互促进、相互保障关系的又一有力佐证。执纪执法指导性案例制度的推出，表明党内法规实施的时代已经来临，预示着党内法规学研究范式从立规论向释规论的悄然转向。本文对执纪执法指导性案例功能定位和制度完善的解析，还只是一种初步的概略性思考，针对每一具体指导性案例更为详尽的解释论研究亟待展开。“党内法规解释论就是对现行有效的党内法规的规范内容所进行的概念性、体系性的解释和说明，促进党内法规自身的精准适用和话语体系的科学建构。”①章志远：《党内法规研究方法论探析》，《法学论坛》2019年第4期。从党内法规理论体系、学科体系和话语体系的形成来看，聚焦解释论、构建党内法规释义学迫在眉睫。只有坚持这一研究进路，中国特色社会主义法治体系才能不断完善，我国法学界法律界才能对作为法学新范畴的党内法规达成基本共识。

作为一种研究展望，执纪执法指导性案例研究今后可以从如下三个维度深度展开：一是聚焦制度要素构建研究，通过跟踪观察执纪执法指导性案例的实际效果以及与最高人民法院、最高人民检察院指导性案例和省部级行政机关行政执法指导性案例的比较研究，进一步完善执纪执法指导性案例的体例、遴选、发布和效力；二是聚焦思维方式提炼研究，对已经发布的11个执纪执法指导性案例中所蕴涵的透过现象看本质观、参酌情理综合判断观、责任大小分担观、兜底条款适用观、整体主义追责观、党规国法无缝衔接观、原则性与灵活性相结合观进行深度理论提炼和归纳，助力党内法规制度建设“良规善治”局面的形成；三是聚焦条款适用技术研究，通过对每一具体指导性案例涉及条款的解释适用技术和方法进行解剖麻雀式的分析，展示文义解释、体系解释、历史解释、社会解释等不同方法的具体运用，形成更多部门法意义上的党内法规释义学。执纪执法指导性案例多维度研究的展开，能够进一步提升党内法规制度执行力，充分发挥党内法规作为全面从严治党根本之策、长远之策的引领作用，助力我们党依靠自我革命跳出历史周期率、带领人民实现中华民族伟大复兴的宏伟事业。