行政公益诉讼诉前程序研究

王泽群

河北大学法学院，河北 保定 071000

一、行政公益诉讼诉前程序的概念与价值

（一）行政公益诉讼诉前程序的概念

我国在2017年正式确立了行政公益诉讼，行政公益诉讼是指检察院认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，为维护公共利益，向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼的制度。行政公益诉讼诉前程序是指检察机关发现行政机关存在导致或可能导致国家及公共利益受到损害的怠于履职行为时，向行政机关发出检察建议以督促其纠正行为的程序。诉前程序包括发现案件线索、调查审查、制作检察建议等环节，其中最主要的内容就是检察机关提起检察建议［1］。

（二）行政公益诉讼诉前程序的价值

1.提高行政机关自我纠错的积极性与公信力

在行政公益诉讼案件中，对于公共利益损害的制止与公共利益的保护、恢复，行政机关相比检察机关具有更加专业、灵活、高效的特点。一方面，行政机关主动履行相应职责能使公共利益得到及时有效的保护，另一方面，行政机关主动履职、及时纠错的行为使行政职能更好地行使与发挥。因此，诉前程序能够提高行政机关自我纠错的积极性，更加积极主动地履行相应职责，从而使公共利益得到切实有效的保护。此外，行政机关通过诉前程序主动履职、及时纠错，促进了行政权与检察权的配合交流，达到了维护公共利益的目的，提高了行政机关的社会公信力。

2.节约司法资源

行政公益诉讼涉及到国家利益与公共利益，案情复杂，调查取证困难，如果每个案件不经诉前程序就直接起诉，会花费大量的人力财力，导致行政权受到司法权过多的干涉，浪费司法资源。根据检察建议，行政机关能够主动履职，及时纠错，将案件在诉前程序终结，可以节约成本，提高效率，使公共利益得到及时高效的保护［2］。通过设置诉前程序，检察机关只有在法定期限内行政机关仍不履职或履职不力时才能够提起诉讼，使行政公益诉讼案件得以分流，将大部分案件终结在诉前程序，避免行政机关、检察机关在诉讼活动中投入过多的时间与精力，降低诉讼成本，缓解检察机关的工作压力，有效节约司法资源。

3.提高效率，维护公共利益与社会秩序

诉前程序能够大幅提高检察机关在行政公益诉讼中的办案效率，以最快的速度对公共利益进行保护，避免损害的扩大。相比诉前程序，行政公益诉讼程序办案更加复杂，耗费时间更长，所需人力物力更多，在诉前程序中终结案件，相比于诉讼程序对国家和社会公共利益的保护更加及时有效。此外，如果公共利益长时间处于受侵害状态，必定会引发一系列社会问题，增加社会不稳定性，甚至引发公共危机，而诉前程序将大部分行政公益诉讼案件终结于诉前程序，使公共利益得到及时的保护，增强了社会的团结稳定，有效维护了社会秩序。

二、行政公益诉讼诉前程序在实践中存在的问题

（一）检察建议规范性不足

不同地方的检察建议书的内容与形式参差不齐。检察建议是检察机关行使监督权的重要方式，它能够调动行政机关的积极性，根据检察建议及时自我纠错，因此检察建议书的内容与形式就显得尤为重要。但是我国《行政诉讼法》及司法解释对于检察建议书的规定比较笼统，没有具体明确的规定，缺乏规范的格式标准，随意性较强，导致不同地方的检察建议存在极大的不同。一方面，一些检察建议书的内容过于简单、抽象，导致行政机关无从下手，不知如何具体操作、整改，出现履行行为与检察机关想要实现的整改行为不一致的情况，在一定程度上打击了行政机关的积极性，导致国家利益和社会公共利益受到的损害进一步扩大。另一方面，一些检察建议书的内容过于复杂、具体，从方式、手段、程序、数量等各个方面作出了具体规定，在一定程度上保障了行政机关及时履职、自我纠错，但是也出现了司法权对行政权过分干涉的情况，导致行政机关对检察建议的接受性降低，行政机关怠于履职，错过了防止公共利益受损的黄金时期，使损害进一步扩大。

（二）检察机关调查取证困难重重

1.调查取证缺乏强制性手段

虽然调查取证权是检察机关在办理行政公益诉讼案件时拥有的权力之一，但是并没有赋予检察机关相应的强制执行措施，如查封、扣押、限制人身自由等，而只是授予其调取证据、询问当事人等柔性手段。正是基于这种情况，检察机关在调查取证时，部分行政机关出于自身利益考虑不配合检察机关的工作，不提供或者少提供相应证据，故意刁难或推脱拒绝检察机关工作人员进行调查取证的情况时有发生，甚至出现销毁对自身不利的证据的行为，检察机关在明知行政机关故意实施上述行为的情形下也无能为力，这就导致检察机关在调查取证时困难重重，难以顺利开展工作［3］。

2.被调查行政机关及工作人员不予配合

首先，行政机关目前在我国占有十分重要的地位，即使检察机关向相应行政机关发出了正确的检察建议，部分行政机关尤其是强势行政机关可能根本不把检察建议放在心上，即使接收了检察建议也会出现推脱拒绝、延期交付证据等不配合行为。其次，部分行政机关对检察建议存在抵触情绪，认为这是司法权对自身行政权的不当干涉，甚至认为检察机关是要追究其相关责任，以致对检察机关的调查取证等工作不予支持，导致检察机关难以开展相关工作。最后，由于检察建议是要求相应行政机关积极履职，自我纠正违法行为，这必将影响行政机关自身的利益与工作，再加上司法解释并没有对行政机关不积极配合检察机关的调查取证工作所应承担的后果作出明确规定，导致部分行政机关为了自身利益而不配合检察机关的调查取证工作，也不根据检察建议积极履职，或者仅为了应付检察机关而进行一些所谓的“面子工程”。

3.缺乏专业的技术、人员与财政支持

由于社会关系的不断复杂化，行政公益诉讼中受侵害公共利益的种类、数量与范围不断扩大，对于许多行政公益诉讼的案件在调查取证时需要很强的专业性，而检察机关工作人员对于公益诉讼中很多领域的专业性问题是十分陌生的。此外，对于生态环境保护等专业性领域还需要先进的技术设备，而对这些专业性问题熟知且拥有专业技术设备的行政机关往往又是被调查的对象，这就使得检察机关难以通过其他途径寻求帮助，只能依靠自身力量解决问题，使得检察机关的调查取证工作无法顺利进行。

（三）检察机关与行政机关对履职认定标准不同

首先，检察机关对行政机关发出检察建议后，行政机关应当根据检察建议积极履职、自我纠错，如果行政机关在法定期限内仍未采取任何措施，使国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态，那么诉前程序就会终止，从而进入诉讼程序。如果行政公益诉讼案件只涉及到一个行政部门，那么在其不履行法定职责时，检察机关可以对其提起行政公益诉讼，但是如果案件涉及到多个领域、多个行政机关，那么对于行政机关不作为的认定就出现了问题，如生态环境保护案件可能既涉及到环保部门，也涉及到土地、林业、工商等其他部门，对于环境污染问题需要各个部门联合执法，对于职权交叉案件的处理存在种种困难［4］。

其次，即使行政机关根据检察建议履行了职责，但是行政机关履职行为是否与检察建议想要表达的意思相符合？行政机关履行了部分职责时如何认定？行政机关与检察机关对全部履行相应职责的认定不同时如何区分？如何区别行政机关的积极履职与敷衍了事？这些都是在实践中存在的种种问题。我国幅员辽阔，每个地区都有自身的特点，不同地区之间存在很大的差别，不同地方所出台的文件更是五花八门，这就导致不同地区的行政机关履职的标准存在差异，不同地区的检察机关对行政机关履职的判断标准也不尽相同，这就导致了不同地区的检察机关对于类似案件的处理方式不同，激化了行政机关与检察机关之间的矛盾。此外，一些行政机关履职时进行所谓的“形式主义”与“面子工程”，应付检察机关的监督，从而逃避诉讼，检察机关如何正确、及时辨别这些行为也成为了一个难题。

三、行政公益诉讼诉前程序的完善建议

（一）完善检察建议的规范性

行政机关在收到检察建议后一般会根据检察建议履职，从而避免进入诉讼程序，因此，一份内容明确具体、格式规范的检察建议既有利于检察机关的合理监督，减轻工作压力，节约司法资源，也有利于行政机关主动及时纠错，恢复受侵害的公共利益，提高公信力。检察建议的内容既不能太过简单、抽象，也不能太过复杂、具体。具体而言，一份合理的检察建议应包括：检察建议的起因；检察机关认定案件的事实依据和法律依据；对行政机关履行相应职责的建议；公共利益受损情况和检察建议想要达到的法律效果等内容。此外，诉前程序的检察建议应与诉讼程序的诉讼请求保持一致，所以检察机关在制定检察建议时就应该充分考虑到行政机关不履职从而导致案件进入诉讼程序的情况，结合案件事实正确制定检察建议［5］。

（二）保障检察机关的调查取证权

1.赋予检察机关一定的强制措施权

检察机关调查取证所拥有的柔性手段不足以使检察机关顺利地开展调查取证工作，应该赋予检察机关在特定条件下或紧急情况下的强制措施权。［6］如规定检察机关在调查取证过程中遇到行政机关故意推脱拒绝，甚至隐匿、销毁证据的情况时，检察机关可以采取查封、扣押等强制性措施避免证据的毁损灭失。此外，当出现受侵害的公共利益范围大或程度十分严重等紧急情况时，检察机关可以合理采取强制措施加快调查取证的过程，及时制止侵害行为，防止公共利益损害的进一步扩大。

2.强调被调查机关的配合义务，明确法律责任

虽然法律规定了被调查机关应当配合检察机关调查取证工作的义务，但是在实践中不履行此项义务的行为屡见不鲜，归根结底是因为法律并没有规定行政机关不配合检察机关的工作时所要承担的后果，对行政机关没有约束力，所以经常出现行政机关不积极配合甚至不理睬检察机关行为的发生。所以应当明确当行政机关为了自身利益或其他原因而故意不配合检察机关的调查取证工作时，其应当承担的法律后果。只有明确了行政机关不履行法定义务的责任时，才能使行政机关，尤其是政府等这样的强势行政机关积极履行义务，配合检察机关的调查取证工作。

3.完善检察机关调查取证权的保障机制

首先，完善专业技术和专业设备保障机制。检察机关在工作中遇到专业性问题时，可以聘请有关专家协助办案，使问题得到及时有效的专业性解决。［7］此外，还可以委托相应的鉴定机构展开工作，选择行业内权威的机构建立固定关系，增强检察机关的办案效率。其次，完善人员和财政保障机制。建立专门的财政资金，保障检察机关鉴定、评估等费用的支出，确保检察机关调查取证的效率，避免公共利益损失的进一步扩大，通过较小的专项财政支出防止更大的公共利益损害发生。

（三）明确行政机关的履职标准

在实践中，检察机关在认定行政机关是否履职时往往只注重结果，而不注重过程，行政公益诉讼案件往往又比较复杂，导致行政机关难以达到检察机关所要求的完美结果，在行政公益诉讼案件中单纯注重结果是不科学的，而单纯注重过程但不注重结果也是十分不合理的［8］。因此在诉前程序中，检察机关在认定行政机关是否积极履职、纠正自身违法行为时应当既重视过程也重视结果，既要看行政机关是否根据检察建议及时开展整改工作，恢复被侵害的国家利益与社会公共利益，又要看行政机关采取一系列措施后对公共利益的保护效果，将过程与结果结合起来从而进行认定，才能正确判断行政机关是否履职，是否将诉前程序转化为诉讼程序。