行政检察服务优化营商环境的路径研究

张海生

河北经贸大学法学院，河北 石家庄 050000

“法治是最好的营商环境”——2019年2月25日，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议深刻阐述这一重要论断。一个国家或地区的法治环境的好坏，直接影响着营商环境的优劣。为经济社会健康有序发展提供优质法律产品，是检察机关作为法律监督机关的职责和使命。

近年来，司法改革和检察机关内设机关改革确立了行政检察作为“四大检察”之一的重要地位，行政检察事业有了长远的发展，但仍存在许多薄弱环节。尤其在服务优化营商环境方面，行政检察职能还没有得到充分发挥［1］。本文通过对行政检察服务优化营商环境的现状和难点进行分析，提出加强行政检察法律监督，构建公平有序的法治环境，更好地服务于优化营商环境。

一、营商环境的概念、意义及其现状

（一）营商环境的概念及意义

营商环境是一个国家或一个地区，在一定时期内，经济活动顺利开展的外部环境和各种条件的总和。换言之，影响作为市场主体的企业开展生产经营活动的一切政治、经济、法律等因素所构成的社会环境，即营商环境。［2］

营商环境，是一个国家或一个地区招商引资的名片，对经济社会发展产生着极为重要的影响。好的营商环境，能够提升企业活力，进而促进市场发展，扩大对外开放，刺激经济腾飞；反之，营商环境恶劣，则会提高企业成本，减低企业开展生产经营的动力，甚至导致企业倒闭，资金和人才外流，经济社会发展遇到困境乃至衰退。尤其在当前全世界新冠肺炎疫情反复、经济下行压力较大的情况下，营造良好的营商环境，对我国保持经济发展和社会稳定具有迫切的现实意义。

（二）营商环境的现状

改革开放以来尤其是党的十八大以来，随着经济社会改革的深入开展，市场区域从封闭走向开放，政府理念从管理转为服务，我国的营商环境有了翻天覆地的变化。但与此同时，当前我国营商环境整体上仍不容乐观，部分地区破坏营商环境的事件时有发生，直接影响了经济增长的速度和创新能力的提升。

当前我国营商环境存在的主要问题包括：一是部分地区存在地方保护主义倾向，在市场准入方面设置或抬高门槛，影响了市场主体同台竞技和公平竞争；二是部分地区政府法治意识淡薄，依法行政能力欠缺，服务保障企业的水平不高，对企业随意执法的现象依然存在；三是部分地区涉企案件诉讼周期长，执行难，牵扯了相关企业的大量精力和财力，甚至存在审判不公的现象，直接损害企业权益。

二、行政检察在优化营商环境中的作用和存在的问题

（一）行政检察对优化营商环境具有重大推动作用

行政检察监督是指人民检察院依照法律规定对行政诉讼活动所进行的监督，但行政检察并非单纯对司法机关是否公正司法进行监督，同时还肩负着通过行政诉讼监督促进行政机关依法行政的职能。行政权自身具有内生的扩张性，如果没有外部的有效监督制约，行政机关极易滥用行政权，对企业经营者的人身、财产安全造成威胁，进而影响营商环境。

在党和国家提出“加快建设法治政府”“强化对行政权力的制约和监督”的要求这一时代背景下，不断完善和发展行政检察工作，对于制约行政权力，维护企业合法权益具有不可替代的作用。具体体现在：一是能够发挥行政诉讼监督职能。通过抗诉、再审检察建议等方式监督纠正法院在行政裁判结果或行政执行活动中存在的违法或不公现象，依法保护涉案企业合法权益；二是能够发挥促进行政机关依法行政的职能，通过穿透式和能动性的法律监督，监督纠正行政机关“不作为、乱作为、慢作为”等问题，加强社会治理，为企业发展厚植法治土壤；三是提供优质法治产品。通过制作涉及企业合法经营的法治案例，有针对性地开展法治宣传，为企业提供法律咨询和法律服务，提高企业合法经营能力。

（二）行政检察在优化营商环境方面存在的问题

长期以来，行政检察都是检察工作中的短板和弱项，尤其在优化营商环境方面，作用发挥还不够充分。

1.对发挥行政检察职能服务优化营商环境的必要性和主动性缺乏深刻理解。一是检察监督理念更新不及时，对服务优化营商环境的重要意义认识不足，没有站在服务经济社会发展大局的角度去积极履职尽责，只满足于被动式的行政诉讼事后监督，监督方式缺乏能动性；二是对服务优化营商环境工作的长期性还存在认识误区，只把该项工作当成短期的专项活动，未制定详细可行的实施方案，缺乏持久作战准备，存在运动式开展工作的倾向；三是服务优化营商环境的主动性和积极性不高，认为该项工作不是行政检察的主责主业，并非考核的重点，因此不愿投入过多的时间和精力，采取消极应付的方式开展相关工作，导致监督质效不实，服务优化营商环境的质量离广大企业的期盼还有较大差距。

2.服务优化营商环境的行政检察效能有待进一步提升。一是行政检察的监督方式单一，在服务营商环境建设工作中局限于个案办案，缺乏类案监督，保护的对象和社会效果有限，监督质效欠佳；二是行政检察监督措施有限，检察监督方式主要通过检察建议，而检察建议的刚性不足，没有后续监督手段保障落实，导致法院和相关政府机关整改不及时，实际监督效果不理想；三是行政检察的人员素质有待进一步提升。因服务优化营商环境工作涉及刑事、民事、行政等诸多法律领域，并且在一件案件中往往多种法律问题交织，对检察监督人员的法律能力水平提出了较高的要求，但由于检察机关的办案力量主要集中于刑事检察部门，行政检察人员的整体能力水平距离服务优化营商环境的要求还有一定差距。

3.行政检察工作社会知晓度和影响力较低。行政检察部门成立较晚，且存在宣传不到位的问题，在社会中影响力较小，企业对于行政检察工作职能了解程度低，对检察机关职能的了解大多停留在刑事检察职能层面。在一些地方，由于对检察机关职能了解不全面，许多企业对于检察工作存在一定抵触心理，认为多一事不如少一事，不愿与检察机关有过多接触。由于一些地区法治进程发展较缓慢，在发生影响生产经营的问题时，企业一般会采用沟通方式解决，而非求助于行政检察机关。

4.服务优化营商环境的机制建设较为滞后。从内部来看，行政检察机关与刑事、民事、公益诉讼、控告申诉等部门之间在服务优化营商环境方面缺乏联动，分割办案，单打独斗，一些案件线索移交不及时，影响了整体监督质效的发挥。就外部而言，行政检察机关与法院及行政机关之间也缺乏沟通协商机制，在服务优化营商环境时不易达成一致意见，难以形成保护企业权益的合力。

三、行政检察服务优化营商环境的路径

针对行政检察在服务优化营商环境方面的短板与不足，结合各地行政检察机关在服务优化营商环境方面的有益探索，建议行政检察监督工作从以下方面探索发展路径，为优化营商环境提供良好司法保障：

（一）筑牢服务大局理念，不断提升业务能力水平

要准确把握法律监督工作定位，自觉将行政检察融入经济社会发展的大局之中，聚焦保障民企发展、优化营商环境等重点工作，依法履行行政检察监督职能，切实维护企业合法利益，促进依法行政和公正司法。要认真学习和深刻领会党中央关于服务优化营商环境的各项文件精神，深入学习，深刻领会，入脑入心，做到人人都是服务营商环境的责任人，个个都是优化营商环境的排头兵，真正提高服务营商环境相关工作积极性和主动性。有针对性地围绕深化改革与优化营商环境建设开展专题培训，通过建立学习园地、邀请专家辅导、心得体会交流等形式，努力提高办案人员对服务优化营商环境和促进企业健康发展的认识，提升保障和促进企业发展的能力和水平，使全体行政检察干警自觉用好相关执法司法标准，服务和保障企业健康发展，不断为企业发展提供更加优质的检察产品。要树立能动监督理念，改变事后监督、坐堂办案的传统办案方式，在不干预行政权和审判权的前提下，积极参与事前和事中阶段的服务优化营商环境工作，从而减少当事人诉累，节约司法资源。

（二）聚焦行政检察主责主业，能动履行服务保障职能

要将涉及企业的相关行政案件，作为行政检察机关的重点案件进行办理，在全面履行职能过程中，更好地依法维护企业合法权益。一是加强裁判结果监督，通过依申请和依职权开展监督两种方式，受理审查相关行政诉讼案件。对确有错误的案件，通过抗诉或再审检察建议的方式推动纠正，维护涉案企业的合法权益；二是加强审判监督，杜绝审判人员在审理涉企业案件过程中出现吃拿卡要、侵害企业合法权益、枉法裁判等行为，实现审判公平公正；三是加强行政执行和非诉执行监督，针对行政机关不履行法院生效裁判，企业申请法院执行期间出现的相关问题，以及行政机关向法院申请非诉执行期间的相关问题提出检察监督意见，避免企业因行政执行和非诉执行案件导致生产经营困难、合法权益受到损害［3］；四是加强行政争议实质性化解。在涉及企业诉讼的行政争议案件中，通过公开听证，促使双方达成和解，为涉案企业减轻诉累，确保社会效果；五是加强行政机关违法行为监督。完善行政执法与行政检察协作机制，深入探索行政执法、行政复议与行政检察信息共享平台等工作机制，支持、帮助政府监管部门堵漏建制，有效推动行政机关依法履职，维护企业正常的经营秩序和合法权益；六是加强类案监督。行政检察机关应高度重视在履行法律监督职责过程中发现的普遍性问题，通过公正、精准、高效的办案，以发送类案监督检察建议的形式，及时监督有关部门进行系统整改，建立长效机制，有效维护相关企业合法权益。

（三）加大行政检察宣传力度，积极延伸法律服务触角

要增强宣传意识，加强宣传报道，讲好行政检察故事，树立良好形象，提升社会知晓度，促进工作创新发展，为服务优化营商环境打牢坚实基础［4］。同时行政检察机关应广泛深入企业开展调研，及时了解企业的司法需求，进一步促进检察机关与企业的深入交流，建立完善检企联络制度和企业服务信息平台，提供多元化法律服务。主动深入企业开展法治宣传和法律咨询，通过检察机关“两微一端”等窗口，定期发布涉及企业投资经营、知识产权等方面的信息和案例，不断提升服务质效。［5］要加强警示教育，结合办案开展涉企典型案例发布和剖析，通过开设专题讲座、举办主题沙龙等形式，使企业获取法律知识、尊重法律权威、严守法律底线，帮助企业提高风险防控能力和合法经营自觉。要积极参与企业合规改革工作，从行政检察角度提出相应指导意见，引导涉案企业对暴露出的问题和隐患进行积极整改，促进企业健康有序成长。

（四）强化协作机制建设，不断凝聚法治合力

服务优化营商环境，检察院不能大包大揽，行政检察机关也不能单打独斗，应在打击犯罪线索共享、信息互联互通、司法执法行动统一步调、案件事前事后磋商等领域不断加强与政府相关部门的联动机制建设，真正形成部门合力，提高执法司法效率。要充分借鉴中央优化行政审批改革的有益经验，精简服务程序、消除部门壁垒，简化内部审批手续，畅通多部门联合服务渠道，探索便民利民司法与行政服务新模式。要加强行政争议实质性化解机制建设。在各类市场主体遇到的矛盾纠纷和疑难法律问题上，进一步整合司法与行政以及社会矛盾调处机制，形成全社会共同参与、多方联动的解纷大格局，提升纠纷化解的法律效果和社会效果。要探索搭建服务优化营商环境司法联动信息化平台。各级检察机关应积极协调，争取政府支持，搭建信息化沟通协调的统一平台，形成数据共通、信息共享、机制共建、步调共商、措施共定的高效信息管理服务平台。要积极邀请行政机关工作人员担任特邀检察官助理，在遇有涉及保护企业权益、优化营商环境的复杂疑难案件时，通过智慧外借，助推提升行政检察监督能力。

四、结语

党的十九大报告提出了“建设现代化经济体系”的宏伟目标，勾画了新经济理念下的市场经济发展蓝图。营商环境在现代化经济体系中发挥着不可替代的作用。行政检察机关要自觉、全面履行职能，以实际行动，为服务优化营商环境，维护市场主体平等竞争，以及促进新常态下的经济社会高质量发展贡献应有的力量。